Jak přemýšlet o pokutách

Z knihy vychválené v minulém příspěvku si dovolím přetlumočit poselství kapitoly od Anne M. Piehl a Geoffrey Willamse „Institutional Requirements for the Effective Imposition of Fines“. Je to hezká ukázka ekonomického uvažování o tom, jak v reálném světě nastavit fungující systém pokut. Pokuty jsou všude ve světě extenzivně používány pro dopravní přestupky a méně vážná přestoupení zákona vůbec, v menší míře i pro trestné činy.

Vděčným tématem teorie optimálního trestu je doporučení, že by se pokuty měly používat o něco více na úkor kratších pobytů ve vězení. (Slovo „pokuta“ bude z úsporných důvodů v celém textu označovat jakýkoli peněžní trest za přestoupení zákona, v českém kontextu tedy jak peněžitý trest za trestné činy tak pokuty za přestupky.) Základní logika je až příliš lákavá: Ztráta zločince z pokuty je zároveň ziskem daňových poplatníků, tudíž společenské náklady pokuty jsou nulové. Oproti tomu vězení způsobuje zločinci ztrátu, ze které nikdo jiný nic nemá, a daňoví poplatníci nesou další náklady na provoz věznic; společenské náklady vězení jsou dokonce vyšší, než ztráta zločince. Pokud máme na výběr mezi vězením a pokutou nastavenou tak, aby z pohledu zločince stejně „bolela“, není co řešit – zvolme pokutu, bude stejný počet trestných činů a přitom ušetříme za vězení.[1] V praxi tento výběr nemáme u vážných trestných činů, kde nelze realisticky uvalit (a hlavně vymáhat) pokutu, která by bolela stejně jako deset let ve vězení. Ale u méně vážných činů představuje pokuta potenciálně mnohem výhodnější alternativu.[2]

Pokuty v reálném světě ztrácejí část svého lesku teoreticky čistého ideálního trestu. Piehl a Williams uvádějí různé přehledy úspěšnosti a nákladů výběru pokut z anglosaského světa. Úspěšnost výběru je někdy slabá (uváděné příklady jsou v rozpětí od 45 do 95%). Náklady na výběr jsou překvapivě vysoké (uváděné příklady jsou v rozpětí od 50 do 115% vybraných pokut). Relativně jednoduché administrativní změny dokáží výběr pokut výrazně zvýšit. Výběr pokut vyžaduje principielní přístup – je nutné vynucovat jejich výběr, jinak přestanou být účinným trestem, a to si vyžaduje do výběru investovat reálně zdroje. Zkrátka nic není zadarmo.

Kolik se vlastně má investovat do výběru pokut? Orgány, které je uvalují a vybírají, k této otázce často přistupují příliš fiskálně. Například investují do výběru pokut tak, aby maximalizovaly příjmy z pokut mínus náklady. To je ale zcela zavádějící cíl – primárním přínosem pokut není příjem do rozpočtu, ale jejich represivní účinek – tj. schopnost odradit lidi od páchání deliktů. Z tohoto pohledu může být optimální investovat do výběru pokut podstatně více, i když si systém na sebe nevydělá. Mít fiskálně prodělečný systém pokut může být pořád výrazně levnější, pokud je pokuta alternativou ještě nákladnějšího trestu, například vězení.

Fiskální ohledy vedou orgány k tomu, že úsilí vybírat pokuty směřují tam, kde se dají pokuty snadno vybírat, namísto tam, kde mají žádoucí represivní účinek. (Český případ – obecní policie měřící radary hned za začátkem obce a nikde jinde, což je špatně. Ale reakce populistických politiků shora – zakázaní radarů obecní policii či nařízení značek upozorňujících na radary – je ještě horší.)

Opačné problémy nastávají, když pokuty nejsou příjmem orgánu, který ji vybírá, nebo je na ně nahlíženo jako vedlejší trest, výběru není věnována pozornost a pokuty se míjí účinkem. (To, že úředníci někdy v Česku pokutovaným řidičům přímo poradí, aby se vymluvili na osobu blízkou, je prostě neomluvitelné.)

Při neplacení pokut je vždy problém rozlišit pachatele, kteří objektivně platit nemohou a ty, kteří se pokutám vyhýbají. Částečným řešením je „cenová diskriminace“ – tj. přihlížet k tomu, zda je schopen pachatel pokutu zaplatit, a těm s omezenou schopností pokutu snížit, umožnit splátkový kalendář atd.[3] Zároveň je nutné doplnit pokuty záložní sankcí - tj. při neplacení musí následovat další sankce, která musí být dostatečně nepříjemná, aby ti, kteří pokutu zaplatit mohou, ji dobrovolně zaplatili. Záložní sankce může být ze strany státu nákladná. Ale její význam je v tom, že vyselektuje pachatele, kteří zaplatit mohou a také dobrovolně zaplatí (při minimálních administrativních nákladech). Sítem pak propadne jen malé procento pachatelů, kteří zaplatit nemohou a na které je pak uvalena nákladnější sankce. Vzhledem k tomu, že čas jsou peníze, měly by být záložní sankce z pohledu delikventa časově či jinak ne-finančně nákladné – tj. opakovaná předvolání na úřad, veřejné práce, a v posledním stupni jako krajní sankce i vězení. Lidově řečeno musí to být „opruz“ z pohledu člověka, který si pokutu může dovolit (a nemusí být velký „opruz“ z pohledu nezaměstnaného, jehož náklady času jsou minimální a který možná objektivně pokutu zaplatit nemůže).

V českých podmínkách je hezkou aplikací tohoto principu ustanovení §69 nového trestního zákoníku, kdy soud spolu s peněžitým trestem má určit i náhradní trest odnětí svobody pro případ, kdyby pachatel nezaplatil. Snad jen lze dodat, že určení odnětí svobody jako jediné záložní sankce je snad zbytečně omezující a zřejmě by bylo vhodnější dát soudu diskreci určit i jinou záložní sankci s ohledem na okolnosti daného případu a pachatele (domácí vězení, veřejné práce).

Výše uvedený argument platí i pro snahu vyhnout se pokutě ještě předtím, než byla uvalena. Ti, kteří delikt (zde mluvíme o přestupcích) nespáchali, mají mít možnost se z pokuty „vykroutit“, ale opět to musí být do určité míry „opruz“, aby ti, kteří delikt opravdu spáchali, zaplatili bez průtahů a administrativních nákladů. Místní aplikací, kde tento princip je uplatněn snad rozumně, je bloková pokuta, po jejímž odmítnutí následuje řízení o přestupku na obecním úřadě s hrozbou vyšší pokuty. Z ekonomického pohledu je to totéž, co dohoda o vině a trestu (jen nevím, jestli je slušné takto říkat, že v Česku máme dohodu o vině a trestu, byť jen u přestupků). Místní aplikací, kde tento princip není uplatněn vůbec, je – žádné překvapení – osoba blízká.

Suma sumárum, častější využívání pokut u méně závažných deliktů může výrazně zefektivnit trestní systém. Mají svůj význam jako nízkonákladový trest „v první linii“, po němž následují nákladnější záložní sankce až poté, co se u daného pachatele ukáže jako neúčinný. Nejsou sice zadarmo, ale jak Piehl a Willims hezky parafrázují, „fines are the least economical form of punishment, except for all others that have been tried“.

---

[1] Tento argument je jedním z hlavních závěrů Beckerova „seminal paperu “ Crime and Punishment: An Economic Approach, Journal of Political Economy 1968.

[2]Argument může jít ještě dál: Řekněme, že pokud trestáme vězením, je optimálním trestem za daný delikt tři roky. Přitom nejvyšší možná pokuta, kterou lze uvalit, je z pohledu pachatele ekvivalentní ke dvěma letům vězení. Pak může být výhodnější uvalit pokutu ekvivalentní ke dvouletému trestu, tolerovat trochu více deliktů, a ušetřené zdroje použít např. na odhalení většího procenta pachatelů či cokoli jiného.

[3] Systém „day fines“, uplatněný v řadě evropských zemí a zavedený i do nového českého trestního zákoníku je jednoduchým uplatněním tohoto principu.