Pavel Uhl: Regulantibus bůra nebo regulatis iura?

Když v roce 2008 počaly v právu platit tzv. regulační poplatky ve zdravotnictví, čelila tato novinka návrhu opozičních poslanců a senátorů, kteří usilovali o její zrušení pro rozpor s ústavním pořádkem (sp. zn. Pl. ÚS 1/08). V průběhu projednávání tohoto sporu byli vyslechnuti i představitelé vlády. V paměti mi zůstala vzpomínka, jak se jeden ze soudců ptá tehdejšího ministra zdravotnictví, zda je regulační poplatek povinností veřejnoprávní nebo soukromoprávní. Přiznám se, že mi tehdy nebyl účel té otázky příliš jasný, byť mi připadala tato otázka více či méně zajímavá po teoretické stránce. Dnes je mi jasné, že Ústavní soud v podobě této otázky projevil značnou míru předvídavosti.

Samotný zamítavý nález stejně jako disenty k tomuto nálezu blíže otázku povahy regulačního poplatku a otázku zda jde o veřejnoprávní nebo soukromoprávní povinnost dále neřeší. Tato otázka nicméně pak provázela fenomén regulačních poplatků jednacími síněmi obecných soudů a některé otázky jsou otevřené i dnes. Zákonodárce vložil povinnost hradit tento poplatek do zákona o veřejném zdravotním pojištění (§ 16a zákona č. 48/1997 Sb.). Tento zákon je na první pohled normou veřejného práva. Otázka právní povahy jím založeného závazku byla ovšem předmětem více právních sporů, které procházely oběma větvemi soustavy obecných soudů.

Některé veřejnoprávní korporace (ano, kraje), které se z vlastní politické vůle rozhodly saturovat povinnost pojištěnců hradit tyto poplatky, tak činily prostřednictvím soukromoprávních ujednání s pojištěnci, v lékárnách pak prostřednictvím slevových kupónů apod. Tyto kroky vyvolaly soukromoprávní obranu jiných subjektů (lékáren a nemocnic), které se cítily být poškozeny narušením hospodářské soutěže. Soudy v civilním soudnictví pak poskytly těmto subjektům ochranu. I v těchto sporech, kde hodnocení regulačního poplatku nebylo klíčovou otázkou, ti, kdo usilovali o jejich přenos na jiný subjekt, respektovali, že není možné tuto povinnost derogovat pouhým ujednáním a tohoto cíle dosahovali ujednáním právně samostatné ekvivalentní kompenzace.

Reakcí zdravotních pojišťoven na tyto kompenzační kroky bylo ukládání sankcí zdravotnickým zařízením za nevybrání tohoto poplatku, který byl takto uhrazen zpravidla krajem. V procesu soudního přezkumu uložení této sankce pak řešily soudy ve správním soudnictví otázku, zda je povinnost na jedné straně zaplatit poplatek a na druhé straně jej vybrat povinností soukromoprávní nebo veřejnoprávní. Došly pak k závěru, že jde o povinnost veřejnoprávní, na což dále navázala úvaha, že není možné jí soukromoprávním ujednáním s krajem převést nebo ekonomicky či jinak zrušit její účinek tak, že k této povinnosti fakticky nedojde. Budiž!

Regulační poplatky jsou s námi již déle než tři roky a nyní se dostáváme do fáze, kdy začínají zatěžovat justici i v podobě sporů o jejich placení. V denním tisku a internetovém zpravodajství se můžeme dočíst, že nemocnice začínají dlužné poplatky vymáhat. Taková pohledávka ve výši třiceti korun, to je sen každého inkasního lehkoživky, který smysl své obživy spatřuje v požadování velkorysých nákladů za nepříliš obtížnou práci. Nemocnice, která samozřejmě netuší co s takovým množstvím pohledávek dělat, se jich ráda zbaví, zejména, když za pohledávku dostane její nominální hodnotu. A nyní se již dostáváme k jádru problému. Lze pohledávku z nezaplaceného regulačního poplatku vymáhat soudně, tedy před soudem v civilním soudnictví? Podle mě nikoliv. Nejde totiž o pohledávku soukromého práva a na její vymáhání pravomoc soudů v civilním soudnictví nedopadá.

Pokud vždy všichni aktéři respektovali, že tento vztah není zrušitelný soukromoprávním ujednáním a usilovali pouze o samostatnou smluvní kompenzaci a pokud se soudy již jednou jednoznačně vyjádřily, že se jedná o veřejnoprávní povinnost, kterou ani není přípustné soukromoprávním ujednáním kompenzovat, tak je třeba tyto závěry respektovat i v otázkách vymezení jurisdikce. Pro pořádek zde ještě ocituji příslušnou větu rozsudku Nejvyššího správního soudu č. j. 3 Ads 106/2010 – 64 ze dne 10. listopadu 2010: „Placení regulačních poplatků je veřejnoprávní povinností pojištěnce nebo jeho zákonného zástupce, která je stanovena zákonem a je součástí systému veřejného zdravotního pojištění. Obecně platí, že na jiného nelze převádět veřejnoprávní povinnost.“. Samotná povinnost je daná normou veřejného práva, nepodléhá žádné smluvní dispozici, což z ní činí veřejnoprávní povinnost. I samotný název regulačního poplatku vypovídá o jeho veřejnoprávní funkci, jejímž cílem je regulace veřejnoprávních vztahů v rámci zdravotního pojištění. Dikce ustanovení § 16a odst. 9 zákona č. 48/1997 Sb. zní: „Zdravotnické zařízení je povinno regulační poplatek uvedený v odstavci 1 od pojištěnce nebo jeho zákonného zástupce vybrat,...“. Pojmy jako „vybrat“ a stanovení povinnosti výběru vylučují soukromoprávní povahu regulačního poplatku. Takto vymezený vztah pak neobstojí v textu § 7 občanského soudního řádu, který vymezuje pravomoc soudů v civilním soudnictví.

V praxi by tedy soudy měly na žaloby o zaplacení těchto poplatků reagovat tak, budou řízení zastavovat a věc postupovat příslušnému orgánu, který je oprávněn o otázce rozhodnout. Zde nastává mírný problém, protože zákon nestanoví výslovně pravomoc žádného orgánu, který by měl o věci rozhodovat. Určovat rozhodovací pravomoc kohokoliv pomocí analogie se sice může zdát dost na hraně ústavnosti, protože vykonávat veřejnou moc lze jen na základě zákona a v jeho mezích, ale jurisdikční díra v právu je natolik nežádoucím jevem vyvolávajícím takovou právní nejistotu, že se jeví jako ústavně přijatelnější nějakou tu procesní analogii do pojmu „na základě zákona“ vecpat. Po věcné stránce mají pak tuto analogickou pravomoc nepochybně zdravotní pojišťovny dle logiky ust. § 53 zákona č. 48/1997 Sb. Ty již rozhodují o jiných věcech zdravotního pojištění, rozhodují o případné výplatě poplatkové vratky při překročení limitu a nakonec jejich pravomoc navazuje na shora citovaný rozsudek, který podřazuje regulační poplatek pod systém zdravotního pojištění.

Pokud tento nápad nějaký soud akceptuje nebo na něj sám přijde, tak se věc stane nepochybně předmětem sporu. Soudit se s vidinou nákladů před soudem nebo bez této vidiny před pojišťovnou je pro žalobce (tedy pro jeho advokáta) zásadní rozdíl. V případě zdůraznění veřejnoprávní povahy povinnosti a zákazu jejího přenosu by pojišťovny nejspíš právně neuznaly ani přechod pohledávky, protože pokud platí absolutní zákaz přenosu její zátěže, měl by platit oboustranně. Soudy, které by tyto otázky posuzovaly soukromoprávně, by tak přísné nejspíš nebyly a postoupení pohledávky by nejspíš uznaly. Šance na vymáhání poplatků nějak vydělat by tedy v jurisdikci pojišťoven rapidně klesly na nulu a lze tedy čekat ze strany žalobců odpor. V otázkách zastavení řízení pro nepravomoc soudu je možné odvolání a vedle toho je vždy přípustné dovolání. K povaze povinnosti věci se tak vedle Nejvyššího správního soudu vyjádří možná také Nejvyšší soud. Pokud nastane neochota ujmout se nové pravomoci ze strany pojišťoven, lze očekávat, že spor rozhodne konfliktní senát, který by v této otázce nebyl vázán právním názorem žádného z nejvyšších soudů. Milovníci procesních telenovel se mají na co těšit.

Samozřejmě, že netuším, jestli se něco takového vůbec stane. Nevím, jestli se vymáhání poplatků stane dalším byznysem nákladů šizení nebo jestli se stane další agendou pojišťoven. Samotné regulační poplatky čelily testu ústavnosti, ve kterém obstály při zdůraznění své regulační funkce a marginální ekonomické zátěži. Pokud se mají na této subtilní hraně ústavnosti, se kterou se osobně neztotožňuji, udržet, neměly by podle mě přerůst v nástroj zisku jedněch na úkor druhých, ale jejich regulační funkce by měla být zachována přesně v té podobě, kterou zákonodárce předepsal.

V titulku postu jsem naznačil dvě možnosti, kterými se může ubírat procesní řešení vymáhání poplatků. Pokud má být systém ochrany práv konsistentní, měl by se přiklonit k té druhé. Závazek minimalizace vedlejších škod z dopadů této regulace, který byl v rámci obrany poplatků vyřčen, totiž platí, protože byl jedním z důvodů, proč poplatky obstály v testu ústavnosti. Pokud soudy zatím politicky neutrálně vymáhaly splnění všech povinností s tím spojených, tak by totéž mělo platiti i o druhé straně mince, tedy o ochraně práv dotčených. Do budoucna pak přijměme ponaučení, že pokud z pléna Ústavního soudu zazní otázka z oblasti teorie práva, tak bychom si měli uvědomit, že je v systému reforem něco nedomyšleno. Současní reformátoři by se měli snažit, aby se nebylo na co ptát. Mýtus jednoduchých řešení je pak posvátnou krávou, která by měla být poražena.