Ivo Telec: Odpovědnost státu za škodu výzkumné organizaci

Výzkumné výsledky mají sloužit obecnému prospěchu a jejich dotování z veřejných prostředků má být spravedlivé. Nicméně hodnocení výzkumných výsledků patří mezi poměrně kontroverzní témata. A to nejenom u nás. Svědčí o tom celá řada kritických publicistických příspěvků. Pokusme se na toto hodnocení podívat právním pohledem, který klade důraz na odpovědnost českého státu za nesprávný úřední postup, k němuž zde docházívá. Příkladů z praxe je známa celá řada.

Pro výzkumné organizace a nepřímo i pro právní vědce bývá nepříjemné kupříkladu to, že vědecké komentáře k právním předpisům, které jsou typickým žánrem právní vědy, bývají nulově hodnoceny, neboť český stát je pro dotační účely kupodivu nepovažuje za „odborné knihy“. Podobný problém se týká nekonferenčních sborníků aj. Všimnout si také můžeme „zázračné proměny“ některých tradičních sborníků, resp. vědeckých ročenek v „kolektivní monografie“ a celé řady jiných „úhybných“ či naopak „vstřícných“ manévrů. Zřetelně můžeme pozorovat stav až pokřivenosti části české vědecké a knižní kultury, který jsme si sami navodili jen proto, abychom vyhověli mnohdy neobvyklým dotačním regulím českého státu. Kritika se týká zejména věd humanitních, které se nedokázaly dostatečně oborově prosadit při přípravě vládní metodiky hodnocení výzkumných organizací. Věda právní stála zcela stranou. Nyní se všichni divíme tomu, co se děje.

V roce 2004 bylo totiž v Česku úředně zavedeno hodnocení výzkumných organizací pro účely státních dotací výzkumu a vývoje, následně též inovací. Výzkumnou organizací se rozumí kupříkladu vysoké školy či veřejné výzkumné instituce, mezi které patří i Ústav státu a práva AV ČR, v. v. i. Ačkoli sama vláda poukazuje na výlučně dotačně účelovou povahu své hodnotící metodiky, jsou to někteří vedoucí výzkumných organizací, kteří tuto dotační metodiku přenášejí tam, kam nepatří, totiž do soukromých poměrů akademických nebo výzkumných pracovníků. Nemusíme snad ani dodávat, že něco takového je hlubokým nepochopením tvůrčí povahy výzkumné práce i jejího pracovního hodnocení. Akademičtí ani výzkumní pracovníci nejsou „dotačními otroky“. Nota bene podle metodiky, která ani není mezinárodně uznávaná.

Úřední povaha zmíněného hodnocení výzkumných organizací vyplývá z toho, že metodiku hodnocení schvaluje vláda na návrh Rady pro výzkum, vývoj a inovace, která zároveň zajišťuje hodnocení a provozuje informační systém výzkumu, vývoje a inovací. Tato soustava patří mezi informační systémy veřejné správy. Součástí tohoto úředního systému je v českých vědeckých kruzích obecně známý veřejnoprávní rejstřík informací o výsledcích. Srov. zákon o podpoře výzkumu a vývoje č. 130/2002 Sb., ve znění pozdějších předpisů.

Současné hodnocení je založeno na Metodice hodnocení výsledků výzkumných organizací a výsledků ukončených programů (platné pro léta 2010 a 2011), která byla schválena usnesením vlády; zde http://www.vyzkum.cz/FrontClanek.aspx?idsekce=566918. Bližší údaje o úřední metodice hodnocení čtenář nalezne na úředním portálu veřejné správy výzkumu, a to na adrese: http://www.vyzkum.cz/FrontClanek.aspx?idsekce=18748.

Vládním cílem, a to cílem bezesporu legitimním, bylo dosáhnout průhledného, přezkoumatelného a veřejně kontrolovatelného nakládání s veřejnými prostředky na výzkum, vývoj a inovace. Nicméně, české úřední hodnocení, bezprostředně spojené s poskytováním veřejné podpory formou dotací výzkumným organizacím, bylo od počátku metodologicky založeno na metrickém, zpětném a kvantitativním přístupu bez ohledu na oborové zvláštnosti, což všechno bylo a je důvodně odborně kritizováno. Různých způsobů či metod hodnocení výzkumu přitom existuje ve světě celá řada.

Stav, který vládní metodika nepřímo nastavila, není povšechně dobrý. V praxi se můžeme setkávat s různými dotačními spekulacemi, které mohou volně přecházet až k dotačním podvodům nebo k nekalým konkurenčním výhodám. Tato situace nijak nepřispívá morálnímu rozvoji společnosti. Jistěže lze říci, že každá soustava, i ta dobře míněná, je potencionálně kýmkoli nehodným zneužitelná. Žádná soustava by ale v sobě neměla obsahovat prvky, které mohou výslovně pokoušet ke zneužití. Podrobnostmi se zde ale nezaobírám, neboť jím věnuji obsáhlejší právní studii určenou pro vědecký tisk (pro Právníka).

V září roku 2010 byla zveřejněna první prozatímní zpráva mezinárodního auditu výzkumu, vývoje a inovací v České republice; zde http://www.msmt.cz/strukturalni-fondy/ipn-pro-oblast-terciarniho-vzdelavani-vyzkumu-a-vyvoje/mezinarodni-audit-vedy-vyzkumu-a-inovaci/soubory-ke-stazeni. Audit prováděla britská obchodní společnost Technopolis, Ltd.; zde http://www.technopolis-group.com/cms.cgi/site/group/uk_group/. První prozatímní auditorská zpráva obsahuje též srovnání s přístupem nizozemským, francouzským a britským a vyúsťuje v doporučení. První výsledky auditu jsou k českému úřednímu způsobu hodnocení výzkumných organizací jednoznačně kritické. Nutno dodat, že zásadně oprávněně.

Ponecháme-li stranou celkové metodologické pochyby o správnosti, ve světě neobvyklé a mezinárodně neuznávané, české vládní metodiky, zůstane nám před očima mnoho konkrétních případů pochybení, jichž se stát dopustil na úkor výzkumných organizací. Samozřejmě nelze vyloučit statistickou pravděpodobnost chyb, s nimiž nutno počítat v každé soustavě, která obsahuje množství údajů.

Konkrétní případy z praxe však usvědčují Radu pro výzkum, vývoj a inovace, v jejímž čele podle zákona stojí předseda vlády, resp. její poradní a odborný orgán, Komisi pro hodnocení výsledků výzkumných organizací a ukončených programů, ze závadných postupů. Mám tím na mysli případy, kdy došlo k porušení samotné vládní metodiky hodnocení.

Hodnocení výzkumných organizací, navíc s vazbou na veřejnou podporu, patří mezi posudkový výkon veřejné správy. Hodnocení se neodehrává v žádném právním vzduchoprázdnu, nýbrž v režimu českého právního řádu, a to se všemi právními následky pro stát i pro výzkumné organizace. Potíž spočívá v tom, že právním otázkám hodnocení výzkumu se u nás věnují právní laici. Není znám ani případ jediného právního vědce, který by se patřičného procesu účastnil, ačkoli hodnocení podléhají též výsledky z právní vědy.

Jeden z právních problémů, s nimiž se v praxi potýkáme, spočívá v nesprávném vyřazení určitého výzkumného výsledku vzniklého s veřejnou podporou z veřejnoprávního a zároveň veřejného rejstříku informací o výsledcích. Jestliže došlo k tomuto závadnému činu, jedná se o nesprávný úřední postup státu. Rozveďme si to přesněji a podrobněji. Otázky výzkumu, vývoje a inovací vyžadují i jistou míru právní osvěty.

Nesprávné vyřazení konkrétního výsledku výzkumu s veřejnou podporou z rejstříku informací o výsledcích na základě vadného odborného posouzení definice datového prvku v určitém případě, tzn. například vadného posouzení výsledku jako „odborné knihy“, je vadným (nesprávným) posudkovým výkonem státní moci pravomocným a příslušným státním orgánem [§ 33 odst. 1 a § 35 odst. 2 písm. d) zák. o podpoře výzkumu a vývoje č. 130/2002 Sb.]. Vyřazování výzkumných výsledků přitom provádí Rada pro výzkum, vývoj a inovace. Konečným následkem na straně výzkumné organizace je poměrné snížení veřejné podpory výzkumné organizaci, na níž výsledek vznikl a která údaj o něm předala zákonem stanoveným způsobem do rejstříku informací o výsledcích. Snížení dotace následně stanoví poskytovatel veřejné podpory, např. Ministerstvo školství, mládeže a tělovýchovy, přičemž poskytovatel veřejné podpory je povinen takto právně jednat (§ 14 odst. 5 zák. č. 130/2002 Sb.).

Z hlediska příslušnosti státního orgánu nutno vyjít z toho, že původcem nesprávného úředního postupu (vadného hodnocení) je Rada pro výzkum, vývoj a inovace jakožto provozovatel informačního systému veřejné správy, který nesprávně vyřadil předaný údaj. Vše následné, tzn. návrh na snížení výdajů na výzkum, vývoj a inovace na následující pětileté období pro příslušného poskytovatele veřejné podpory, např. pro Ministerstvo školství, mládeže a tělovýchovy, v zákonem stanovené výši a následné rozhodnutí poskytovatele veřejné podpory o jejím snížení konkrétnímu příjemci je již plněním právních povinností stanovených § 14 odst. 5 zákona o podpoře výzkumu a vývoje. Kdo plní legální povinnosti, v právním smyslu neškodí. Naopak škodí ten, kdo stanovil vadný předpoklad pro plnění zákonných povinností.

Ze soukromoprávního škodního hlediska státu však nejsou tyto otázky až tolik významné, protože stát je právnickou osobou. Významná je pouze příslušnost určitého orgánu státní moci a samo pojetí škodní události. Jestliže by ale nebylo možno určit příslušný ústřední správní úřad, jednalo by za stát Ministerstvo financí (§ 6 odst. 3 níže cit. zák. č. 82/1998 Sb.). Určité pochyby totiž vznikají v právně otevřené otázce, zda je Rada pro výzkum, vývoj a inovace „ústředním“ orgánem. Nicméně, základní východisko spočívá v obecně uznávané právní zásadě neminem laedere, nikomu neškodit, jež patří mezi zásady spravedlnosti. Na uplatnění této zásady nutno bezpodmínečně trvat, neboť tato zásada patří mezi klíčové pilíře právního státu.

Nesprávné vyřazení výsledku výzkumné organizace (nesprávné hodnocení) je proto protiprávním jednáním státu, které naplňuje skutkovou podstatu deliktu škody nesprávným úředním postupem podle § 13 zákona č. 82/1998 Sb., o odpovědnosti za škodu způsobenou při výkonu veřejné moci rozhodnutím nebo nesprávným úředním postupem a o změně zákona České národní rady č. 358/1992 Sb., o notářích a jejich činnosti (notářský řád), ve znění pozdějších předpisů. Škůdcem je stát, poškozeným je výzkumná organizace.

Z právního hlediska se jedná o objektivní, přísnou, absolutní soukromoprávní odpovědnost škůdce bez ohledu na zavinění. Stát se své odpovědnosti za škodu nemůže nijak zprostit (§ 2 cit. zák. č. 82/1998 Sb.).

Způsobená škoda spočívá v ušlém zisku (příjmu) výzkumné organizace tvořeném tou poměrnou částí dotace ze státního rozpočtu, o níž byla výzkumná organizace nesprávným úředním postupem připravena a kterou by jinak byla bývala získala podle zákona o podpoře výzkumu a vývoje, jestliže by k nesprávnému úřednímu postupu Rady pro výzkum, vývoj a inovace nedošlo.

Předá-li výzkumná organizace řádně a včas správné údaje požadované zákonem o podpoře výzkumu a vývoje, které mají vliv na poskytnutí dotace na výzkum ze státního rozpočtu, platí právní ochrana výzkumné organizace, založená na jejím oprávněném očekávání předvídatelného následku předání údaje, jímž je poskytnutí dotace v odpovídající výši.

Nárok na náhradu škody výzkumná organizace uplatňuje u Rady pro výzkum, vývoj a inovace jako ústředního správního úřadu odpovědného za výzkum a vývoj v posudkové oblasti (viz výše i s jistou veřejnoprávní pochybností o příslušnosti). Předchozí uplatnění nároku na náhradu škody podle cit. zák. č. 82/1998 Sb. je totiž podmínkou pro případné uplatnění nároku na náhradu škody u soudu.

Pokud by výši náhrady škody bylo možno zjistit jen s nepoměrnými obtížemi anebo by ji nebylo možno zjistit vůbec, což je skutkový stav, který sám o sobě podléhá dokazování, určí tuto výši soud arbitrárně, tzn. podle vlastní úvahy (§ 136 o. s. ř.). Soud přitom přihlédne k provedeným důkazům.

Jestliže stát nahradil škodu výzkumné organizaci, kterou jí způsobil nesprávným úředním postupem, může požadovat regresní úhradu od těch členů Rady pro výzkum, vývoj a inovace nebo od těch členů jejích odborných a poradních orgánů, zejména od členů Komise pro hodnocení výsledků výzkumných organizací a ukončených programů, kteří se podíleli na nesprávném úředním postupu, jenž zavinili, pokud byli k úřednímu postupu (hodnocení) oprávněni.

Jelikož členství v uvedených orgánech nezakládá pracovněprávní vztah ke státu (§ 35 odst. 6 nebo 8 cit. zák. č. 130/2002 Sb.), řídí se výše regresní úhrady cit. zák. č. 82/1998 Sb., (§ 17 odst. 4). Pro případ pouze nedbalostního způsobení škody je výše regresní úhrady omezena tak, že činí nejvýše 5 000 Kč, což se však jeví jako málo se zřetelem na zaviněné škodní následky, jež mohou být značné. U úmyslného způsobení škody platí regresní úhrada v plné škodní výši. Dodejme jen, že zmiňované omezení výše regresní úhrady se týká příslušné, tzn. každé jednotlivé, škodní události.

Stát „může“ požadovat regresní úhradu po úředníkovi nebo funkcionáři, aniž by byl povinen takto jednat. Víme však, že za určitých okolností se ze slova „může“ právně stává „musí“. Mám tím na mysli zejména požadavek právně rovného zacházení ve srovnatelných regresních věcech. Svou roli přitom může sehrát i upřednostnění některé obecně uznávané právní zásady, kupříkladu zásady péče řádného hospodáře nebo zásady prevence, a to před ochranou toho, kdo sám poškodil stát, čímž způsobil následek u třetího, tj. u výzkumné organizace. Mohlo by se přitom jednat i o takový následek, který by snížil důvěryhodnost hodnotícího a dotačního systému v očích veřejnosti.

Uplatňování regresních úhrad po úřednících nebo funkcionářích má působit i jako generální prevence. Obecně žádoucím stavem je, aby si úředníci i funkcionáři dostatečně uvědomili svou osobní odpovědnost za vadnou práci při výkonu veřejné moci nad ostatními. Třeba mít na paměti, že funkcionáři dobrovolně stáli o výkon veřejného úřadu. Musí proto unést i právní následky s tím spojené, stejně jako i kritické hodnocení ze strany veřejnosti. Sjednání soukromého pojištění odpovědnosti člena příslušného orgánu za škodu, a to i ve spojení s členskými regresními úhradami, je možné. Na podstatě věci to ale nic nemění.

Vedle naznačeného škodního skutku způsobeného nesprávným úředním postupem lze právně uvažovat též o tom, zda by byla naplněna i jiná skutková podstata škodního deliktu; totiž škoda způsobená nezákonným dotačním rozhodnutím poskytovatele veřejné podpory, např. Ministerstva školství, mládeže a tělovýchovy, která by spočívala v ušlém zisku (prospěchu) výzkumné organizace (§ 7 zák. č. 82/1998 Sb.). Nezákonnost rozhodnutí by spočívala v neoprávněném snížení dotace. Nezákonné dotační rozhodnutí by však muselo být zrušeno nebo změněno. V tomto pohledu se otevírá právní cesta i pro soudní přezkum rozhodování o dotacích, a to alespoň z hlediska práva výzkumné organizace na spravedlivý proces.

Odmyslíme-li si podrobnosti hodnotící soustavy, mám jeden obecný návrh do budoucna. Stát by nejenže měl moci uplatnit regresní úhrady po svých úřednících, ale měl by mít zákonnou povinnost tak pokaždé učinit. Bez osobní odpovědnosti se věci nepohnou.