L. Madleňáková: Dostali jste nicotné rozhodnutí? Snažte se o jeho zrušení v odvolacím řízení!

Minulou zimu mne kamarád požádal o „odbornou“ radu k nicotnosti rozhodnutí správního orgánu, jíž se v té době věnoval v souvislosti s jedním případem, který řešil v kanceláři. Dlouhé tři lyžařské dny jsme o problému diskutovali, nelze však říci, že bychom se plně shodli. O co více jsme se tak těšili na rozhodnutí Nejvyššího správního soudu (každý z jiného důvodu), o to jsme z vydaného rozhodnutí byli nesví (také každý z jiného důvodu).

Před tím, než se ale dostanu k samotnému rozhodnutí a jeho námatkovému hodnocení, dovolte trochu teorie:
Jednou z agend správních soudů je vyslovovat nicotnost rozhodnutí správních orgánů. Samotná nicotnost správních rozhodnutí je upravena v § 77 a 78 správního řádu (zákon č. 500/2004 Sb.). V § 77 jsou vyjmenovány případy nicotnosti rozhodnutí, soudní praxe však nad jejich rámec určila i další případy, kdy je možno správní rozhodnutí považovat za nicotné: jde o rozhodnutí zcela nelogické (5 As 34/2007), rozhodnutí, které má zásadní nedostatky projevu vůle vykonavatele veřejné správy (absolutní nedostatek formy, neurčitost, nesmyslnost), je v něm obsažen požadavek plnění, které je trestné nebo absolutně nemožné, obsahuje uložení povinnosti nebo založení práva něčemu, co v právním smyslu vůbec neexistuje, či existuje nedostatek právního podkladu k vydání rozhodnutí (6 A 76/2001).

Obsáhleji se k pojmu nicotnosti vyslovoval rozšířený senát NSS v rozsudku ze dne 13. 5. 2008, č. j. 8 Afs 78/2006 – 74 takto: „(P)odstatu nicotnosti, obdobně jako skupinu vad, které ji způsobují, v dobách, kdy institut nicotnosti rozhodnutí nebyl legislativě upraven, vymezovala především teorie správního práva a správní judikatura. Na doktrinální a judikatorní závěry navázal zákonodárce právní úpravou institutu nicotnosti rozhodnutí obsaženou v ustanoveních § 77 a § 78 nového správního řádu. Při jeho tvorbě se do značné míry rovněž projevily závěry německé teorie správního práva a právní úpravy obsažené v tamním správním řádu (zákon ze dne 25. 5. 1976, Verwaltungsverfahrengesetz, dále jen „VwVfG“). Podle § 44 odst. 1 VwVfG je správní akt nicotný, pokud obsahuje tak závažné vady, resp. trpí zvlášť závažnými nedostatky, přičemž se zřetelem na všechny okolnosti je jeho nicotnost každému zcela zřejmá a je očividná. Podle zmíněné generální klauzule nicotnosti jsou nicotné takové správní akty, které trpí: a) obzvláště závažnou vadou, která je současně b) zjevná. Závažnost je kvalifikovaným pochybením, není prostou nezákonností. Pro posouzení zjevnosti vady vychází německá teorie a judikatura z tzv. Evidenztheorie, podle níž je vada zjevná tehdy, pokud by se základními okolnostmi případu seznámený laik došel bez dalšího k závěru, že správní akt musí být nicotný. Nicotnost rozhodnutí tak v případě generální klauzule nicotnosti vychází a je patrná z rozhodnutí samého.“
Z námi očekávaného rozhodnutí NSS (3. 6. 2010, sp. zn. 2 As 10/2010) vyplynuly i tyto závěry:
1) jakkoliv by NSS měl za to, že rozhodnutí, jehož nicotnosti se stěžovatel domáhá, je nicotné a jako za takové jej nutno prohlásit, nemůže to udělat, jelikož žalobce nevyužil všechny (řádné) opravné prostředky, které má k dispozici, aby se bránil proti de facto neexistujícímu rozhodnutí.
2) pokud správní orgán překročí meze správního uvážení, tedy uloží sankci mimo zákonných mezí, takové jeho rozhodnutí není nicotné, ale pouze nezákonné, jelikož je možné se proti takovému rozhodnutí odvolat, takže je možné odstranit tuto nezákonnost v odvolacím řízení. Je zajímavé, že NSS přímo nevyslovil, že v případě překročení zákonných mezí správního uvážení rozhodnutí není nicotné, ale pouze nezákonné, ale tuto nezákonnost vyvozuje ze samotné možnosti podat proti rozhodnutí odvolání.

Problém u takového odůvodnění soudu může nastat v situaci, kdy by správní orgán uložil pokutu v blokovém řízení a takovou výší pokuty by překročil meze správního uvážení. Sám NSS tvrdí, že v tomto případě by nemohl vyslovit nicotnost rozhodnutí, jelikož žalobce nevyčerpal všechny (řádné) opravné prostředky, protože mu zákon žádné využít neumožňuje. (Jen podotýkám, že jelikož je procesní podmínka vykládána ve smyslu řádných opravných prostředků, možnost podat podnět k přezkumu rozhodnutí do nich nelze zahrnovat, jelikož přezkum není řádný a dokonce ani opravný prostředek.) V tomto případě by však žalobce neměl ani možnost snažit se o zrušení rozhodnutí pro jeho nezákonnost, protože nemá k dispozici opravný prostředek proti tomuto rozhodnutí v blokovém řízení. Zde narážíme na dlouhodobý problém NSS, který odmítá udělit ochranu a přezkoumávat rozhodnutí vydaná v blokovém řízení. (Nutno spravedlivě dodat, že se snad blýská na lepší časy: 9 As 25/2010.)
3) NSS v analyzovaném případě také vyslovil, že pro deklaraci nicotnosti rozhodnutí platí stejné procesní podmínky jako pro rozhodování o žalobách proti rozhodnutí. Z toho vyplývá výše uvedený závěr o nutnosti vyčerpat všechny možné (řádné) opravné prostředky, ale také nutnost podat takovou žalobu ve lhůtě dvou měsíců.
Lze tvrdit, že ze správního řádu vypývá existence dvou „druhů“ nicotnosti. Jednak jde o nicotnost, kterou může deklarovat samotný správní orgán (nadřízený) a pak jakousi nicotnost „kvalifikovanou“, kterou vyslovuje pouze správní soud. Správní orgán může prohlásit správní rozhodnutí za nicotné pouze z jediného důvodu, a to z důvodu absolutní věcné nepříslušnosti orgánu, který o věci rozhodoval. V ostatních případech se musí osoba obrátit na správní soud.
Nastává zde tak nerovnost v ochraně proti „obyčejné“ nicotnosti a „kvalifikované“ nicotnosti. Pokud je správní rozhodnutí nicotné z toho důvodu, pro který může nicotnost prohlásit samotný správní orgán, tak osobě (jíž se řízení nějakým způsobem týkalo) neplyne žádná lhůta k podání podnětu na prohlášení nicotnosti a tato osoba nemá povinnost podávat proti takto nicotnému rozhodnutí opravný prostředek. Kdežto u „kvalifikované“ nicotnosti se od osoby žádá, aby (z jejího pohledu pro jistotu) podala opravný prostředek, i když nadřízený správní orgán s takovým rozhodnutím nic nemůže udělat, ani jej prohlásit za nicotné (!) a nakonec musí také hlídat dvouměsíční lhůtu k podání žaloby. Takže, pokud je rozhodnutí – z hlediska kvality – lepší, je snadnější se dovolat vyslovení jeho nicotnosti, než když je horší.
Procesní podmínky, které tak brání vyslovení nicotnosti zjevně nicotného rozhodnutí, i když je na vyslovení nicotnosti právní zájem, jsou tak určitě pro jednu skupinu rozhodnutí (osob stižených rozhodnutím) znevýhodňující, pokud předpokládáme, že zde existuje jeden jediný koncept nicotnosti a určitá rozhodnutí nejsou více či méně nicotná. Navíc požadavek podávat vůči takto „kvalifikovaně“ jednoznačně seznatelně nicotnému rozhodnutí opravný prostředek činí institut nicotnosti (vyslovovaný správním soudem) neúčelným a nesmyslným.
Pokud tak nemá institut nicotnosti a jejího vyslovování pozbýt smyslu, buď bude nutná úprava výkladu podmínek řízení dle soudního řádu správního tak, aby umožňovali ochranu práv osob, nebo legislativní změnu v této oblasti, kdy by vyslovování nicotnosti správním soudem probíhalo dle zvláštního zjednodušeného režimu.

Autorka je odbornou asistentkou na Právnické fakultě Univerzity Palackého v Olomouci.