Josef Vedral: Jak se bránit proti certifikátu autorizovaného inspektora?

Zejména díky některým medializovaným (a podle dostupných informací zřejmě opravdu excesivním) případům se v současné době začíná stále intenzivněji diskutovat o tom, zda existují a pokud ano jaké, opravné prostředky, resp. vůbec možnosti právní obrany, proti výsledkům činnosti autorizovaných inspektorů, tzn. proti tzv. certifikátům, které vydávají podle stavebního zákona a které jsou podmínkou (předpokladem) provádění staveb jimi „povolovaných“ v tzv. zkráceném stavebním řízení. Padají už i návrhy na co nejrychlejší změnu zákonné úpravy, aniž by ta v dané věci měla možnost projít významnější zkouškou judikatury a aniž by byly rozebrány a vyzkoušeny všechny možnosti v rámci stávající úpravy. Jednu nabízím, a pokud je mi známo, zatím to nikdo nevyzkoušel a ani o tom neuvažoval.

Pro odpověď na otázku, jak je to s právní obranou proti certifikátům autorizovaných inspektorů, je rozhodující to, jaké je právní postavení autorizovaných inspektorů samotných a od toho se odvíjející právní povaha certifikátů. Na stránkách odborného tisku (v loňském roce např. Stavební právo) se diskutuje o tom, zda jde o soukromé osoby vykonávající ve veřejnoprávním režimu delegovanou (nepřímou) státní správu (tedy správní orgány - § 1 odst. 1 správního řádu, resp. § 4 odst. 1 písm. a) soudního řádu správního) nebo o soukromé osoby vykonávající (vrchnostenskou) veřejnou správu soukromoprávními prostředky. Podrobnější rozbor fenoménu vrchnostenské (výsostné) veřejné správy, tedy takové veřejné správy, kterou mohou vykonávat jen k tomu autorizované osoby a která má veřejnoprávní důsledky, vykonávané soukromými osobami soukromoprávními prostředky přesahuje možnosti tohoto příspěvku.

Nejde ale o institut (nejen) našemu právnímu řádu neznámý, byť zatím poměrně málo probádaný a jak už to v hraničních případech na pomezí soukromého a veřejného práva bývá, také kontroverzní. Jako příklady tohoto jevu lze zmínit činnost autorizovaných metrologických středisek podle zákona o metrologii, činnost autorizovaných osob podle zákona o technických požadavcích na výrobky, činnost stanic technické kontroly podle zákona o podmínkách provozu vozidel na pozemních komunikacích či provádění atestací informačních systémů podle zákona o informačních systémech veřejné správy. Hraničním kritériem mezi delegovanou (nepřímou) státní správou vykonávanou nestátními vykonavateli ve veřejnoprávním režimu a veřejnou správou vykonávanou s veřejnoprávními důsledky v soukromoprávním režimu je v zásadě skutečnost, zda stát odpovídá nebo neodpovídá (podle zákona č. 82/1998 Sb.) za škodu způsobenou činností takových osob.

Má takovou povahu i institut autorizovaného inspektora? Domnívám se, že ano, jakkoliv jsem si vědom názorů, které přisuzují autorizovaným inspektorům postavení správních orgánů a jimi vydávaným certifikátům povahu správních rozhodnutí nebo alespoň osvědčení či jiného úkonu podle čtvrté části správního řádu (pokud přistoupíme na to, že autorizovaní inspektoři vykonávají jim svěřenou veřejnou správu soukromoprávními prostředky, správní řád se na ně vzhledem ke svému § 1 odst. 3 nevztahuje). Podle příslušných ustanovení stavebního zákona činnost autorizovaného inspektora není živností a může být vykonávána jako svobodné povolání, autorizovaný inspektor vykonává svoji činnost za úplatu, která se sjednává v (písemné) smlouvě, ve které může být sjednána i úhrada vynaložených nákladů a konečně autorizovaný inspektor odpovídá za škodu způsobenou výkonem své činnosti a před započetím činnosti a po celou dobu jejího trvání musí mít uzavřeno pojištění z odpovědnosti za škodu.

Z toho po mém soudu plyne, že autorizovaný inspektor vykonává veřejnou správu svěřenou mu zákonem vlastním jménem a na vlastní odpovědnost, nikoliv jménem státu a na odpovědnost státu, jako je tomu v případě (soukromých) osob pověřených výkonem státní moci (§ 3 písm. b) zákona č. 82/1998 Sb.) a výsledky jeho činnosti (certifikáty) nemají povahu veřejnoprávních úkonů (správních aktů), byť s nimi zákon veřejnoprávní důsledky spojuje (jinak by nešlo o výsostnou veřejnou správu). Samotné vydání certifikátu ovšem ještě žádné právní účinky pro stavebníka nemá - stavební zákon stanoví, že uzavře-li stavebník s autorizovaným inspektorem smlouvu o provedení kontroly projektové dokumentace pro stavbu, kterou hodlá provést, může takovou stavbu pouze oznámit stavebnímu úřadu, jestliže jsou splněny všechny stanovené podmínky.

Certifikát vydaný autorizovaným inspektorem stavebník připojuje spolu s projektovou dokumentací k oznámení adresovanému (povinně) příslušnému stavebnímu úřadu. Z toho po mém soudu plyne (a vychází z toho snad většinově i praxe), že celý proces tzv. zkráceného stavebního řízení (které žádným „řízením“ není, aspoň tedy ne ve smyslu správního řádu) je perfektní (a vyvolává právní účinky) až v okamžiku oznámení stavebnímu úřadu (na tom nic nemění ani nešťastně formulovaná sankční ustanovení stavebního zákona, kde se postihuje provádění staveb, jejich změn atd. „bez certifikátu autorizovaného inspektora“, nikoliv tedy správně bez oznámení stavebnímu úřadu).

Až v tomto okamžiku (oznámením stavebnímu úřadu) vzniká stavebníkovi (veřejné subjektivní) právo provést stavbu podle projektové dokumentace, ovšem jen za podmínky, že byly splněny všechny zákonem stanovené podmínky, tzn. opatřena souhlasná závazná stanoviska dotčených orgánů a vyjádření osob, které by byly účastníky stavebního řízení, a nejde o stavbu, která je zvláštním právním předpisem, územně plánovací dokumentací nebo rozhodnutím orgánu územního plánování přímo označena jako nezpůsobilá pro zkrácené stavební řízení (§ 117 odst. 1 stavebního zákona).

Pokud tyto podmínky (nebo jen některá z nich) splněny nejsou, tzn. např. nebyla opatřena vyjádření (všech) dotčených osob, které by jinak (pokud by probíhalo) byly účastníky stavebního řízení (nutno samozřejmě vycházet tak jako ve stavebním řízení, resp. jakémkoliv jiném správním řízení, z materiálního pojetí účastenství, tzn. že účastníkem je ten, kdo splňuje zákonné podmínky účastenství, bez ohledu na to, jestli byl nebo nebyl opomenut), právo provést stavbu ze zákona vzniknut nemůže, neboť nebude naplněna hypotéza z § 117 odst. 1 stavebního zákona.

Co by mohl „opomenutý účastník“ v takovém případě k ochraně svých práv učinit? Podle mého názoru ani usilovat o zrušení certifikátu vydaného autorizovaným inspektorem, ať již na základě § 156 odst. 2 správního řádu nebo podáním správní žaloby podle § 65soudního řádu správního, jak někteří radí (certifikát není rozhodnutím ve formálním ani materiálním smyslu, neboť nemá účinky předpokládané v § 65 odst. 1 soudního řádu správního, resp. § 67 odst. 1 správního řádu, a není ani jiným úkonem podle správního řádu, byť je opatřen razítkem se státním znakem), ani podávat civilní žalobu podle občanského soudního řádu, jak radí jiní (kromě sporné aktivní i pasivní legitimace není jasné, co by vlastně mělo být výsledkem takového řízení a s jakými důsledky - zrušení certifikátu však asi ne), ale požádat příslušný stavební úřad na základě § 142 správního řádu o vydání deklaratorního rozhodnutí o tom, že stavebníkovi na základě § 117 odst. 1 právo provést stavu ze zákona nevzniklo, neboť nebyly splněny všechny k tomu zákonem stanovené podmínky, v daném případě tedy opatřena vyjádření osob, které by byly účastníky stavebního řízení (pomíjím otázku, má-li je opatřovat stavebník či autorizovaný inspektor, z hlediska dotčených osob to není rozhodující, pro ně je podstatné, aby se mohli vyjádřit). Právo provést stavbu nemůže pak vzniknout ex lege ani tehdy, pokud by sice vyjádření dotčených osob opatřena byla, ale byly by v nich uplatněny námitky proti provádění stavby a nebyl ohledně nich dodržen postup stanovený v § 117 odst. 4 stavebního zákona, tzn. nebyly by řádně vypořádány.

Podle dosud poměrně málo používaného § 142 odst. 1 správního řádu správní orgán v mezích své věcné a místní příslušnosti (tzn. v daném případě příslušný stavební úřad) rozhodne na žádost každého, kdo prokáže, že je to nezbytné pro uplatnění jeho práv (šlo by o práva „opomenutého účastníka řízení“, který by žádost podával), zda určitý právní vztah (v daném případě tedy právo stavebníka provést stavbu na základě oznámení podle § 117 odst. 1 stavebního zákona) vznikl a kdy se tak stalo (v negativním případě by se deklaratorně rozhodlo o tom, že nevznikl), zda trvá, nebo zda zanikl a kdy se tak stalo. Výhodou ustanovení § 142 (z pohledu opomenutých dotčených osob, méně už z pohledu stavebníka) je to, že ani podání návrhu ani samotné vydání deklaratorního rozhodnutí o existenci či neexistenci právního vztahu není omezeno žádnou lhůtou, alespoň tedy ne v obecné úpravě správního řádu.

Pokud by stavební úřad dospěl k závěru, že podmínky § 117 odst. 1 splněny nebyly a právo provést stavbu stavebníkovi ze zákona nevzniklo, mohlo by být ovšem sporné, jak by na to měl stavební úřad reagovat, tzn. zda by především mohl nařídit odstranění takové stavby, když podle § 129 odst. 1 písm. b) stavebního zákona může nařídit odstranění stavby prováděné nebo provedené bez rozhodnutí nebo opatření stavebního úřadu vyžadovaného tímto zákonem anebo v rozporu s ním (v případě „zkráceného stavebního řízení“ o žádné opatření stavebního úřadu nejde). Stejné problémy by ale nastaly i v případě, kdy by se našla (či změnou zákona nově upravila) cesta vedoucí ke zrušení certifikátu (případná změna zákona by tedy musela být hlubší). Případnou škodu, která by stavebníkovi v důsledku toho, tzn. pokud by se autoritativně konstatovalo, že nemá (a nikdy neměl) právní titul k provádění stavby, vznikla, by mohl vymáhat na autorizovaném inspektorovi v rámci jejich smluvního vztahu a s odkazem na ustanovení, podle kterého autorizovaný inspektor odpovídá za škodu způsobenou výkonem své činnosti.

Josef Vedral