Vyrovnaný státní rozpočet – téma i pro ústavní právo

Přibližně od konce druhé světové války se stávají běžnou součástí ústav státní cíle, tj. takové ústavní normy, jež jsou svým obsahem zaměřeny programově a zakotvují orientaci budoucí legislativy a politiky. Příkladem takovéhoto ustanovení budiž čl. 7 Ústavy, podle něhož stát dbá o šetrné využívání přírodních zdrojů a ochranu přírodního bohatství. Již od počátku 90. let existuje v českém prostředí snaha (resp. přinejmenším je opakovaně proklamována) o ústavní zakotvení dalšího státního cíle: vyrovnaného státního rozpočtu.


Legislativně technicky bylo provedení tohoto státního cíle navrhováno různým způsobem. V roce 1998 navrhovatelé např. požadovali zakotvení jediné věty: „Státní rozpočet České republiky se navrhuje a schvaluje tak, aby v daném rozpočtovém roce výdaje státního rozpočtu na zabezpečení úkolů a krytí potřeb České republiky nepřevýšily příjmy státního rozpočtu.“ (viz http://www.psp.cz/sqw/text/orig2.sqw?idd=27753).

V roce 2002 byla již tato myšlenka daleko rozpracovanější a ústavní zákon byl i odlišně pojmenován: o rozpočtové kázni. Jeho obsahem bylo jednak zakotvení rozpočtové kázně jako hlavní priority rozpočtových a finančních procesů v ČR a dále stanovení úkolu vlády stabilizovat veřejné finance (což představuje formulaci typickou pro státní cíle), nicméně v dalším byla navrhovaná úprava již výrazně konkrétnější. Stanovila totiž povinnost vlády každoročně zpracovat zprávu o rozpočtové strategii a zejména zcela nově upravila rozpočtové režimy a proces schvalování návrhu zákona o státním rozpočtu. Zde stojí za zmínku, že měly být zavedeny tři rozpočtové režimy (normální, zvýšené pozornosti a mimořádné situace), pro jejichž schválení by byla potřeba odlišná většina poslanců (u rozpočtového režimu mimořádné situace byla vyžadována dokonce ústavní většina). Pokud by ze státního závěrečného účtu vyplynula odchylka o více než jednu desetinu předpokládané hodnoty, byla vláda povinna požádat Poslaneckou sněmovnu o důvěru. (blíže viz http://www.psp.cz/sqw/text/orig2.sqw?idd=6065vyrovnanystatnirozpocet.doc).

Je nutno rovněž uvést, že zakotvení tohoto státního cíle je již provedeno (byť odlišným způsobem) v ústavách SRN (zejm. čl. 109 odst. 3) a Švýcarska, takže se nejedná o něco, co by bylo možno považovat za zcela nezvyklé či dokonce nemožné. V tomto krátkém textu mi však nejde o hodnocení zdařilosti citovaných návrhů ústavních zákonů. Jde spíše o krátké zamyšlení nad smysluplností zakotvení tohoto státního cíle. Jeho význam může být totiž v zásadě dvojí: ryze proklamativní či vynutitelný.

V případě pouhé proklamace cíle vyrovnaného státního rozpočtu se nabízí otázka, k čemu vůbec by taková ústavní úprava měla vlastně sloužit. Její význam by byl totiž výhradně v symbolické rovině a měla by všechny státní instituce (zejména vládu) pouze motivovat k šetrnému způsobu hospodaření se státním rozpočtem. Skutečnost, že by se Česká republika neměla zbytečně zadlužovat, nicméně není zpochybňována rétorikou žádné části politického spektra. Sporné je vždy „pouze“ praktické naplnění tohoto úkolu, kladení rozdílného akcentu na tuto otázku a její odlišné vnímání v čase. Je to prostě jako v rodině: nikdo si sice nepřeje zadlužení a nikdo nechce zbytečně platit úroky, nicméně jednotliví členové se liší v otázkách priorit – zda už je nezbytné koupit nové auto, zda je třeba rekonstruovat byt či jak bohatý má být Ježíšek. Nepochybuji však o tom, že v případě návrhu jakéhokoliv zákona by jeho podporovatelé dokázali velmi chytře argumentovat, že o žádný zásah do státního rozpočtu vlastně nejde (zvýšení mandatorních výdajů se projeví ve vyšší spotřebě a tedy ve větší odvedené dani, v nižší nezaměstnanosti apod.), resp. že by se sice krátkodobě o navýšení státního dluhu jednalo, nicméně dlouhodobě by tím byly položeny základy pro ekonomický a růst.

Problémem takto pojatého vyrovnaného státního rozpočtu jako pouhého nevynutitelného ústavního cíle však může být jeho konkrétní úprava. Pro nastíněné pojetí by totiž byla myslitelná toliko taková úprava, která by byla zcela obecná a bylo by tak z ní zcela zřejmé, že ústavodárce měl na zřeteli pouze zakotvení státního cíle a neočekává jakoukoliv jeho konfrontaci s konkrétními opatřeními. Domnívám se, že takto pojat nebyl ani citovaný návrh z roku 1998 – i zde nebylo možno např. vyloučit, že by byl u Ústavního soudu podán návrh na zrušení zákona o státním rozpočtu pro rozpor s uvedeným ústavním cílem.

Pakliže však ústavodárce zvolí takové řešení, které poměrně konkrétně stanoví i proceduru přijímání předmětných zákonů, je třeba se určitě připravit na možný následný přezkum Ústavním soudem, a to nejen z hlediska jejich obsahu, nýbrž i procedury. Jinak řečeno, Ústavní soud by byl prakticky dotlačen k tomu, aby přezkoumal schválený zákon z hlediska ústavnosti jeho procedury, přičemž tato ústavnost by spočívala již v hodnocení toho, zda skutečně je způsobilý navýšit státní rozpočet. V případě citovaného návrhu z roku 2002 by tak z důvodu podaného návrhu musel např. přezkoumat, v jakém rozpočtovém režimu byl návrh zákona o státním rozpočtu podán a zda tomuto režimu odpovídá počet hlasů, kterými byl schválen. Upřímně řečeno, nedokážu si příliš reálně představit, že by návrh tohoto zákona, schvalovaný v rozpočtovém režimu mimořádné situace (k čemuž se rychle blížíme), dokázal získat ústavní většinu. Tím bychom se však dostali do situace rozpočtového provizoria a navrhovaná úprava by tak fakticky ztratila praktický smysl.

Dostáváme se ke druhému významu, který však reálně nepovede k ničemu jinému než ke zpolitizování Ústavního soudu. Právě tento soud, nadaný v rámci svojí funkce ochrany ústavnosti pravomocí zrušit zákon (příp i jiný akt orgánu veřejné moci) pro jeho rozpor s cílem vyrovnaného státního rozpočtu (a tímto směrem jde i formulace obsažená v návrhu z roku 1998!), se totiž nutně stane otevřeným kolbištěm jednotlivých politických aktérů, kteří budou napadat schválené zákony jako protiústavní jen proto, že odporují popsanému cíli. Je však skutečně úkolem Ústavního soudu rozhodovat o tak navýsost politických otázkách, jako je např. zavedení pastelkovného, výplata dalších důchodů, zvýšení platových tarifů ve státní správě, vyslání vojenské jednotky do zahraničí či vypsání státních dluhopisů? Nemluvě ani o zásazích do vyrovnaného státního rozpočtu, způsobených akty exekutivy - vzpomeňme alespoň často medializované nákupy či půjčky vojenské techniky.

Dovedu si představit i takové řešení, kdy by Ústavní soud v případě ústavního zakotvení státního cíle vyrovnaného státního rozpočtu v jakékoliv jeho podobě dospěl k závěru, že se jedná o typickou political question, která nespadá do jeho kognice, s výjimkou zcela zřejmých excesů. I takové řešení je však velmi problematické a nepochybně by vedlo k dalším – a dlužno dodat zcela nespravedlivým - atakům na Ústavní soud, že se politizuje a nepřípustně vstupuje do výsostně politických procesů.

Při úvahách o zakotvení tohoto státního cíle je proto namístě maximální zdrženlivost. Zejména všichni dřívější i současní kritici údajného aktivismu Ústavního soudu, poukazující na tzv. soudcokracii a nyní horující pro tuto ústavní změnu, by si měli uvědomit, co lze v budoucnu od takovéhoto řešení očekávat. Nutně totiž platí, že ústavní pravidla platí v jakýchkoliv podmínkách a pro všechny aktéry. Každý, kdo chce jejich změnu, by proto měl velmi dobře zvážit, zda tato změna bude pro něj a zejména pro celý systém dělby moci výhodná i tehdy, když nastane v budoucnu jiná situace. Jednoduše řečeno: v každé šachové partii musíme počítat s tím, že nehrajeme stále s bílými figurkami.

Rovněž je namístě se vážně zamyslet nad tím, zda role práva není navrhovateli příliš přeceňována. Jakkoliv totiž je na první pohled velmi sympatická snaha o sebeomezení veřejné moci provedené ústavodárcem, je nanejvýš sporné, zda právo vůbec může plnit tu roli z hlediska limitace ekonomických procesů, která je v daném případě očekávána. Domnívám se totiž, že pokud neexistuje konsens v rámci různých částí politického spektra a jakási minimální sebekázeň, nemůže situaci zachránit ani ústavní právo.