Disent roku

Většina právníků asi neví, co se stalo s řízením o ústavní stížnosti Miloše Melčáka po zrušení ústavního zákona. Řízení bylo zastaveno usnesením pléna ÚS ze dne 15. 9. 2009, Pl. ÚS 24/09. K usnesení ÚS je nicméně připojen disent profesora Jana Musila, který si troufám označit jako jeden z nejlepších disentů, který jsem kdy od českého ÚS četl. Celý text disentu je dohledatelný na NALUSu, text přikládám též níže.

Odlišné stanovisko soudce Ústavního soudu Jana Musila

Nesouhlasím s výrokem a s odůvodněním usnesení pléna Ústavního soudu ze dne 15. září 2009, sp. zn. Pl. ÚS 24/09, kterým bylo zastaveno řízení o ústavní stížnosti Miloše Melčáka.

Podle § 13, resp. § 22 zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, ve znění pozdějších předpisů, zaujímám odlišné stanovisko, které odůvodňuji takto:

I. Úvodem

1. Domnívám se, že nejsou splněny podmínky pro zastavení řízení podle žádného ustanovení zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu.

2. Hned úvodem chci předeslat, že uplatněním tohoto odlišného stanoviska v žádném případě nechci vyjádřit touhu, aby v řízení bylo pokračováno, nebo snad aby ústavní stížnosti bylo dokonce vyhověno. Naopak, od počátku tohoto řízení jsem zastával (a i nyní zastávám) názor, že ústavní stížnost měla být hned na počátku Ústavním soudem odmítnuta, protože rozhodnutím prezidenta republiky č. 207/2009 Sb., o vyhlášení voleb do Poslanecké sněmovny Parlamentu České republiky, nebylo dotčeno žádné subjektivní ústavní právo stěžovatele. Tento názor jsem vyjádřil již ve svém odlišném stanovisku, které jsem uplatnil po přijetí usnesení Ústavního soudu ze dne 1. září 2009, sp. zn. Pl. ÚS 24/09, o odložení vykonatelnosti napadeného rozhodnutí prezidenta republiky.

3. Tímto odlišným stanoviskem chci především upozornit na tu skutečnost, že v řízení došlo ke krácení práv prezidenta republiky, který nepochybně je účastníkem řízení o ústavní stížnosti namířené proti jeho rozhodnutí.

4. V řízení, vedeném ve věci sp. zn. Pl. ÚS 27/09 o návrhu na zrušení ústavního zákona č. 195/2009 Sb., o zkrácení pátého volebního období Poslanecké sněmovny, nebyl prezident republiky účastníkem. Přitom však nálezem, vydaným v této věci dne 10. září 2009, bylo rozhodnuto nejen o zrušení ústavního zákona č. 195/2009 Sb., ale ve II. výroku také o zrušení rozhodnutí prezidenta republiky č. ;207/2009 Sb., o vyhlášení voleb do Poslanecké sněmovny Parlamentu České republiky. Zrušení rozhodnutí prezidenta republiky bylo v nálezu odůvodněno tím, že prý toto rozhodnutí „má smíšenou povahu: obsahuje prvky normativního právního aktu a zároveň ho nutno považovat za akt aplikace uvedeného ústavního zákona.“

5. Vnucuje se proto legitimní otázka, proč Ústavní soud, jestliže chápal prezidentské rozhodnutí zároveň jako akt aplikace zákona, dotýkající se také subjektivních práv Miloše Melčáka, neposkytl prezidentu republiky postavení účastníka řízení již v řízení vedeném pod sp. zn. Pl. ÚS 27/09.


6. Tímto sofistikovaným postupem, o jehož správnosti mám pochybnosti, došlo k tomu, že prezidentu republiky v žádném z těchto řízení nebyla dána příležitost uplatnit práva účastníka řízení, zejména se k věci vyjádřit, činit důkazní návrhy, klást otázky stěžovateli apod. Ústavnímu soudu přitom muselo být z veřejně publikovaných zdrojů zřejmé, že prezident republiky zaujímá k argumentaci stěžovatele zcela odmítavý postoj, který však nemohl procesně uplatnit v řízení před Ústavním soudem.

7. Konstatuji, že zákon o Ústavním soudu č.182/1993 Sb. zná jediný důvod zastavení řízení o ústavní stížnosti, kterým je zpětvzetí stížnosti samotným stěžovatelem (§ 77). V dané věci ke zpětvzetí návrhu nedošlo.

8. Zpochybňuji úvahu vyslovenou v usnesení, že v této věci lze zastavení řízení zdůvodnit odkazem na ustanovení § 104 odst. 1 o. s. ř. (s odkazem na ust. § 63 zákona o Ústavním soudu). Občanský soudní řád v tomto ustanovení upravuje jako důvod zastavení řízení tzv. „nedostatky podmínky řízení“, mezi něž je řazena také překážka věci rozhodnuté ( rei iudicatae). Pochybuji o tom, že obsahem předchozího řízení, jakož i obsahem v něm vydaného n& aacute;lezu ve věci sp. zn. Pl. ÚS 27/09 (o zrušení ústavního zákona č. 195/2009 Sb.) na jedné straně, a obsahem nynějšího řízení ve věci sp. zn. Pl. ÚS 24/09 (v němž jde o individuální ústavní stížnost) na straně druhé, jsou tytéž záležitosti. Obsahem individuální ústavní stížnosti je namítané porušení individuálních základních práv konkrétní osoby, tj. pana Miloše Melčáka. Tímto individuálním aspektem se v předchozím řízení nikdo nezab&ya cute;val, nevedlo se k němu žádné dokazování, nevyjadřovali se k němu ostatní účastníci. Pokud se tak tedy nestalo, měly by být tyto věci zvažovány v samostatném řízení o ústavní stížnosti.


II. Přílišný aktivismus Ústavního soudu


9. Neodpustím si na závěr připojit několik obecných poznámek, které vyplývají z mého hodnocení obou řízení ve věcech sp. zn. Pl. ÚS 24/09 a sp. zn. Pl. ÚS 27/09.

10. Všeobecně uznávaným principem ústavního soudnictví je zdrženlivost Ústavního soudu, vědomé sebeomezení ( judicial self-restraint). Existuje nespočet definicí tohoto pojmu, ale pro naši situaci považuji za velmi výstižnou formulaci, kterou použil již v roce 1973 německý Spolkový ústavní soud v jednom ze svých zásadních nálezů (BVerfGE 36, 1, 14 f.):

«Princip judicial self-restraint, kterému se Spolkový ústavní soud podrobil, neznamená zkrácení nebo oslabení jeho … kompetencí, nýbrž rezignaci na to, aby „provozoval politiku“, tj. aby zasahoval do ústavou vytvořeného a ohraničeného prostoru svobodné politické tvorby. Zamýšlí proto ponechat prostor svobodné politické tvorby, který ústava garantovala pro ostatní ústavní orgány, otevřený.» [« Der Grundsatz des judicial self-restraint, den sich das Bundesverfassungsgericht auferlegt, bedeutet nicht eine Verkürzung oder Abschwächung seiner ... Kompetenz, sondern den Verzicht "Politik zu treiben", d. h., in den von der Verfassung geschaffenen und begrenzten Raum freier politischer Gestaltung einzugreifen. Er zielt also darauf ab, den von der Verfassung für die anderen Verfassungsorgane garantierten Raum freier politischer Gestaltung offen zu halten.»]


11. Domnívám se, že český Ústavní soud v nynější věci zdrženlivý nebyl. Chopil se bez větších zábran příležitosti vstoupit do nesmírně citlivé otázky rozhraničení dělby moci v souvislosti s kauzou, na níž ulpívá pachuť politické účelovosti. Nechal se navrhovatelem vmanévrovat do velké časové tísně (návrh byl podán těsně před termínem voleb, kdy již byla v běhu předvolební kampaň a byly vydány již značné finanční prostředky z veřejných zdrojů). V průběhu řízen&iac ute; byly použity nestandardní procesní postupy (byla odložena vykonatelnost rozhodnutí prezidenta republiky, ačkoliv navrhovatel sám o to ani nežádal). Důvod, který Ústavní soud uvedl pro odklad vykonatelnosti rozhodnutí prezidenta republiky, tj. údajná nemožnost, aby Ústavní soud mohl „uplatnit Ústavou mu svěřenou kompetenci v oblasti konkrétní kontroly norem“ z důvodu „minimálního časového prostoru“, se posléze ukázal jako lichý, protože ve skutečnosti Ústavní soud stihl rozhodnout velmi rychle.

12. Již v předchozím odlišném stanovisku jsem uvedl, že i ty zahraniční ústavní soudy, které se snaží prosadit svou kompetenci přezkoumávat též ústavní zákony, postupují velmi zdrženlivě.

Např. německý Spolkový ústavní soud, který existuje již 60 let (od roku 1949), nezrušil za celou dobu své existence ani jediný ústavní zákon. Rozhodoval přitom o velmi závažných a brizantních záležitostech, např. když posuzoval novelu ústavy v souvislosti s bojem proti terorismu (nález Spolkového ústavního soudu ze dne 24. 6. 1968 BGBl. I S. 709); tehdy posuzovaná změna Základního zákona přitom velmi důrazně omezovala ústavní práva, např. telekomunika? ?ní tajemství, omezovala práva obhájce v trestních věcech apod. Ani při přezkoumávání změny článku 16 Základního zákona (šlo o zavedení možnosti vydat německého občana k trestnímu stíhání do ciziny v souvislosti s implementací tzv. eurozatykače) nepřikročil Spolkový ústavní soud ke zrušení textu ústavy, omezil se toliko na kasaci některý prováděcích „obyčejných“ zákonů (nález ze dne 18. 8. 2005, BVerfG, 2 BvR 2236/04). Lze přitom dodat, že německý ústavodárce novelizoval Základní zákon od roku 1949 do dnešního dne již v 54. případech.

Rakouský Spolkový ústavní soud přikročil ke kasaci ústavního zákona jen v jediném případě (VfGH 16.327, 11. 11. 2001), kdy usoudil, že napadený ústavní zákon porušil materiální jádro ústavy naprosto flagrantním způsobem.

Domnívám se, že český Ústavní soud, který jinak v judikatuře právě těchto zahraničních ústavních soudů nalézá častou inspiraci, měl jejich příkladu následovat též co do své zdrženlivosti.


III. Změna paradigmatu demokratického a právního státu?

13. Podle článku 1 odst. 1 Ústavy „Česká republika je … demokratický právní stát“.
Princip demokracie značí především, že „lid je zdrojem veškeré státní moci“ (čl. 2 odst. 1); státní moc vykonává lid zpravidla prostřednictvím zastupitelského systému, někdy též přímo (čl. 2 odst. 2 Ústavy). Podle článku 6 Ústavy „politická rozhodnutí vycházejí z vůle většiny vyjádřené svobodným hlasováním. Rozhodování většiny dbá ochrany menšin“.

Pojem právního státu obsahuje požadavek, aby právnímu řádu byla podřízena i státní moc. Výkon státní (veřejné) moci je omezen zákonem (princip omezenosti a legality výkonu veřejné moci).

Oba uvedené atributy státu („demokratický“, „právní“) jsou stejně důležité, každý z nich má své nezastupitelné místo.

Tyto elementární, možná až banální pravdy připomínám v souvislosti s tímto případem proto, že nyní přijaté řešení podle mého názoru narušuje subtilní balanci mezi principy demokratičnosti a právnosti, a to na újmu principu demokratičnosti. Pokud by další vývoj judikatury Ústavního soudu pokračoval tímto směrem, pokládal bych tento trend za negativní.

14. Ústavní soud podle mého názoru, příliš extenzivně aplikuje postup, kterému se říká „soudcovská novotvorba práva“.

Konkrétní projevy tohoto přístupu spatřuji v dané věci např. v těchto postupech:

- v tom, že Ústavní soud přistoupil k odkladu vykonatelnosti rozhodnutí prezidenta republiky bez návrhu stěžovatele, ačkoliv zákon o Ústavním soudu takový postup nezná;
- ve vytvoření ústavněprávního pravidla, že ústavodárce nesmí přijmout ústavní zákon „ad hoc“, ačkoliv Ústava takový princip nezná;
- ve vytvoření ústavněprávního pravidla, že k přijetí ústavního zákona musí ústavodárce splnit tzv. „kompetenční (zmocňovací) podmínku“, tj. v daném případě prý ústavodárce nesmí, nejde-li o doplnění nebo změnu Ústavy, přijmout žádný ústavní zákon bez speci&aa cute;lního ústavního zmocnění (a že, pokud by k tomu ústavodárce chtěl přistoupit, musel by sám prokázat, že tak činí proto, že jsou ohroženy podstatné náležitosti demokratického právního státu); žádná taková pravidla Ústava nezná.

15. Může mně být namítnuto, že v uvedených případech Ústavní soud nové právo nevytvářel, nýbrž toliko je interpretoval. K tomu lze ovšem uvést:

Článek 89 odst. 2 Ústavy říká, že „vykonatelná rozhodnutí Ústavního soudu jsou závazná pro všechny orgány i osoby“. Potom ovšem nelze než konstatovat, že v případech tzv. abstraktní kontroly norem Ústavním soudem je hranice mezi tím, co lze označit jako interpretaci práva, a co jako novotvorbu práva, velmi subtilní, ne-li zcela nezřetelná.

16. Při porušení jemné balance mezi prvky „demokratický a právní stát“ hrozí nebezpečí, že to budou koneckonců v poslední instanci právníci, kteří budou „moudře“ rozhodovat, co je pro stát a pro společnost výhodné a co nikoliv. Oni budou těmi, kdož výkladem vágních, netransparentních a sporných juristických pojmů, jako jsou „podstatné náležitosti demokratického právního státu“, „speciální zákonné zmocnění ke tvorbě ústavních předpisů“, „retroaktivita“ atd., budou určovat pravidla uplatňování moci ve státě a ve společnosti.

17. Tento trend je výrazem elitářské koncepce „majitelů klíčů k výkladu práva“, která se v lidských dějinách pravidelně opakuje. Podle mého názoru jde o koncepci zhoubnou, nevedoucí k dobrým koncům.


18. Takový trend se odehrává na pozadí rozkolísané společenské situace, kdy se ve veřejném prostoru objevují názory, že snad hrozí „vláda ulice“ či dokonce „tyranie davu“ (viz názor politologa Josefa Mlejnka ml.[1]), a kdy v médiích je většinově prezentován názor, že Ústavní soud svým nálezem „přistřihl křidélka politikům“, „klepl politiky přes prsty“ a jsou používány podobné expresivní formulace, které zcela zatemňují podstatu věci.

19. Tvrdím, že Ústavní soud tu není od toho, aby vstupoval do politického kolbiště a aby „dával politikům lekce“. Politika, stejně jako třeba ekonomika, kultura nebo věda, jsou zcela samostatné sféry, do nichž Ústavní soud nemá co mluvit.

20. Zastupitelská demokracie je zajisté modelem vládnutí, který je pln chyb a nedostatků. Je to však, podle mého názoru, takový model, který je nejlepší ze všech špatných; a hlavně – žádný lepší nebyl dosud vynalezen.

21. Ani politici nejsou žádným semeništěm všeho zla a špatností. Jsou obrazem stavu společnosti, jsou reprezentanty našich špatných i dobrých vlastností. Je neférové vytvářet z nich „obětní beránky“, sloužící nanejvýš k tomu, abychom na ně, hodí-li se to, přenesli všechnu vinu za špatný stav světa.

22. Jen na okraj dodám jednu poznámku: Představa, že právníci jsou snad těmi, kdo v konečné instanci vyřeší nejlépe svár mezi dobrem a zlem, je veskrze mylná a v historii nesčetněkrát vyvrácená. Jestliže už se v této kauze tak často používají historické paralely (z nichž některé já sám pokládám za zcela nepatřičné), uvedu také jednu otázku: Což snad právníci zabránili tomu, aby vznikly a fungovaly totalitní režimy? Což snad soudci neasistovali při zločinech fašistické a komunistické justice?

Též dnešní právníci jsou jen obrazem dnešního stavu světa.

23. Přijetím usnesení o zastavení řízení o ústavní stížnosti, podle mého názoru, pokračuje Ústavní soud v postupu, který byl chybný od samého počátku a který jen ztěží může vést k posílení autority Ústavního soudu.