(R)Evoluce, která se nekonala – justice dvacet let poté

Aktuální číslo časopisu Přítomnost bilancuje 20 let české transformace. Do tohoto čísla jsem přispěl krátkou úvahou. Má stejný název, jako je titulek tohoto postu. Jejím zadáním bylo zamyslet se nad transformací české justice. Přetiskuji ji níže.

Hodnotit porevoluční vývoj justice a budování právního státu v České republice v rozsahu časopiseckého článku je úkol obtížný. Tématem by se mohlo zabývat několik monografií o rozsahu stovek stran. Je ale pravda, že to samé hodnocení lze při větší míře abstrakce vyjádřit dvěma slovy: problémy přerodu.

S ohledem na rozsah tohoto příspěvku se pokusím zůstat někde mezi oběma extrémy. Na příkladu tří samostatných a přesto propojených témat, jmenovitě kontinuity justice a jejího personálního obsazení před a po listopadu 1989, výběru nových soudců a nezávislosti soudnictví a jeho správy se budu snažit popsat z různých pohledů stejný motiv: že klíčem k přeměně justice není ani tak počet počítačů na jednotlivých soudech či (ne)existence soudcovské samosprávy, ale mentalita, osobní nezávislost a odvaha soudce.

Kontinuita a justiční autoportrét
Středoevropské justice, které žijí z rakousko-německé tradice, jsou vybudovány na mýtu. Mýtu o tom, že právo a souzení jsou exaktní, skoro matematicky přesné vědy. Souzení je tudíž hodnotově prosté nalézání existujícího práva. Soudce je úředník zákona, který může v jeho rámci právo pouze nalézat, nikdy jej však netvoří.

Tato fikce středoevropského soudce spoutává i chrání. Dává mu také legitimitu, která je svojí povahou technokratická: „nesoudím Vás proto, že bych musel být morálně či eticky něco lepšího, soudím Vás proto, že znám právo (které vytváří zákonodárce, já nikoliv) a procesní předpisy“.

Fikce o eticky prosté technologii souzení byla také jedním z faktorů na počátku zrodu nové české justice po roce 1989. Každý porevoluční právní řád, který o sobě tvrdí, že je založen na jiných hodnotách a odlišném světonázoru než ten předchozí, musí po svém příchodu k moci řešit podobnou otázku: co si počít se služebníky starého systému? Problém není s hrstkou exponovaných „zvířat“, ta odejde sama či je odejita. Problém je s šedavou masou, která nijak výrazně nevystupovala, ale byla loajální předchozímu režimu. Byla v něm vychována a jeho hodnoty tím či oním způsobem naplňovala.

To samé platí i o soudcích. Výměna bezmála celého soudcovského sboru, jak to učinilo sjednocené Německo na území bývalé NDR importem soudců ze západní části Německa, je unikátní možnost, která v jiných zemích bývalého Východního bloku objektivně nebyla. Urychleně vyškolit nový soudcovský sbor, jak se o to pokoušeli komunisté po roce 1948 v nechvalně známé Právnické škole pracujících, také není postup hodný následování. Česká justice po roce 1989 tak byla budována na personální kontinuitě. Několik zprofanovaných kádrů odešlo samo, zbytek však, alespoň po nějakou dobu po Listopadu, zůstal.

Právě tomu zbytku, tomu šedému normalizačnímu průměru, pomáhá výše uvedená fikce morálky-prosté soudcovské odbornosti k sebe-ospravedlnění a další justiční existenci po Listopadu 1989. Matematická právní věda je totiž nezávislá na režimu. Dohnáno do cynického extrému, dobrý soudce-úředník je schopen pracovat v každém režimu. Kdo je zrovna u moci a jaké hodnoty vyznává, je tak trochu jedno.

Podobné vnímání funkce soudce je přirozeně bludem. Souzení druhých nezbytně vyžaduje vynášení hodnotově ukotvených etických soudů, ať je to již v rámci soudu výslovně svěřené úvahy, výkladu neurčitých právních pojmů či určitého způsobu vedení řízení a přístupu k účastníkům. Jak hluboce se může soudce hodnotově rozcházet v „nalézání“ významu právní normy ostatně ukazují četná odvolání, dovolání a jiné opravné prostředky, kdy jiný soudce vykládá naprosto stejná zákonná ustanovení úplně jiným způsobem. Hluboký hodnotový rozkol je také zřetelný v rozporech minulých let mezi obecnými soudy (především Nejvyšším soudem) a Ústavním soudem. To, co se v žurnalistické mluvě označovalo jako „válka soudů“, nebylo nic jiného než zásadní hodnotový rozpor při výkladu práva mezi Havlovým prvním Ústavním soudem, složeným z části ze silných disidentských osobností, a kariérními soudci či jinými právníky normalizačními na soudech vrchním a nejvyšším.

Vnímání soudce coby dobře placeného úředníka však není dědictvím komunismu. Komunismus tento auto-portrét soudce s potěšením zneužil, jedná se však o dědictví rakouské. Vyjádřeno zkratkou: podíváme-li se do rakouského zákona o organizaci moci soudní z roku 1896, slovo „soudce“ nalezneme stěží, byť se jedná o základní zákon upravující organizaci moci soudní. Zákon totiž nenazývá soudce „soudcem“, ale „samostatným soudním úředníkem“. Komunistický režim nicméně učinil z rakouského úředníka, tedy z profese s pozitivní konotací, justičního sluhu systému.

Dobové vnímání moci soudní v Rakousko-Uhersku nebylo ničím abnormální. Nezávislá justice vzniká na kontinentální Evropě postupným vydělováním ze státní správy od druhé poloviny 19. století. Děje se tak předně ve faktické rovině, kterou úroveň zákonná postupně následuje. Nejdůležitějším faktorem nicméně není existence zákonů; nejdůležitějším faktorem je rozvinutí étosu soudcovské nezávislosti, stavovské prestiže a odpovědnosti. V praxi konce 19. století tak mohla být reálná nezávislost, osobní odvaha a odpovědnost rakouského soudce o několik tříd výše než v případě jeho kolegy v České republice na počátku století 21. Právě srovnání s minulostí tak ukazuje, že klíčem k odborné a schopné justici nejsou další a další zákonné předpisy, ale přesvědčení a přístup jednotlivých soudců.

Výběr a příprava soudců
Technokratické a úřednické vnímání funkce soudce se promítá do způsobu výběru a přípravy soudců. Ve středoevropských systémech stojících na rakouské právní tradici, jako je Česká republika, je na základě výše popsané fikce „matematického práva“ hlavním kritériem pro výběr soudce jeho technická znalost práva. Za soudce může být jmenován každý, kdo této technické znalosti dosáhl. Do systému přípravy na povolání soudce vstupuje kandidát bezprostředně po skončení vysokoškolského studia. Pokud je při selekci úspěšný, je přijat do systému kariérního soudnictví. Po jmenování do funkce soudce ve 25, respektive 30 letech je další postup, pokud nedojde ze strany nového soudce k nějakému přešlapu, automatický.

Podobný systém kariérního soudnictví a výběru soudců v profesně „útlém“ věku může fungovat, pokud je založen na vskutku transparentních a jasných podmínkách, podle kterých budou selektováni ti nejlepší. Nedávný a současný systém výběru soudců v České republice je však bohužel pouhou karikaturou tohoto zadání. Pro pochopení fungování dnešního systému je zapotřebí nahlédnout do transformační reality.

První polovina devadesátých let byla ve znamení úprku lidí z justice. Těsně porevoluční justice totiž byla místem s minimálním platem a ještě menší prestiží. Některé problematičtější justiční kádry let normalizačních odešly samy. Část schopných lidí, kteří se v dané době v justici nalézala, však také odešla, a to do expandujícího soukromého sektoru: advokacie, poradenství. Do poloviny devadesátých let se tak justice dost vyprázdnila. Ve snaze rychle zalátat tuto personální díru byli na soudy přijímány osoby z různých právnických kruhů, jejichž profesní i osobní kvalifikace nebyla vždy ideální.

V druhé polovině devadesátých let se situace pozvolna obrací. Za prvé, platy v justici se zvolna zvedají. Různá mezinárodní doporučení (především v rámci Rady Evropy) totiž vyžadují, aby soudci měli platy obdobné členům národních parlamentů. Při jejich naplňování tak dochází k postupnému navýšení platů na přibližně trojnásobek průměrné mzdy ve veřejném sektoru v případě soudců prvního stupně a dále v případě soudců vyšších stupňů. Za druhé, advokacie a privátní sektor se postupně zaplňují. Přestávají být snadným zlatokopeckým údolím, kde se vydělávají peníze kopírováním stanov společností s ručeným omezením. Justice se tak začíná stávat opět atraktivní profesí a nejeden právník z privátní sféry se začíná zajímat o talár.

Protože počet soudců je tabulkově omezen a místa se zaplňují, dochází k vytvoření úzkého hrdla a typicky korupčního prostředí; přebytek lidí chce jeden statek a přístup k němu není transparentně regulován. To je situace výběru soudců posledních přibližně šesti let, tedy od doby, kdy Ministerstvo spravedlnosti došlo k závěru, že tabulkový počet soudců je naplněn a k dalším jmenováním již bude docházet pouze v rámci přirozené obměny soudcovského stavu.

Výběr soudců prvních a druhých stupňů je de facto v rukou předsedů krajských soudů. Kritéria pro jejich výběr a především proces jejich výběru nejsou nikde stanoveny. Pochopitelně existují zákonné požadavky pro výkon funkce soudce. Není ale vůbec zvykem, že by měl třeba předseda krajského soudu vypsat otevřený konkurz na každé uprázdněné místo soudce a už vůbec ne, že pokud nějaký konkurz vypíše, že by se mělo jednat o konkurz skutečný. Namísto toho člověk vídá různé známé a přátele předsedy soudu či soudců krajského soudu, kterak jsou navrhováni na funkci soudce v obvodu daného krajského soudu. Stejně tak nebylo a stále není nikterak nezvyklé, že čerstvě jmenovaný justiční čekatel má u krajského soudu maminku/tatínka/tetičku/strýčka (dosaďte dle potřeby) v taláru.

Z pohledu systému neprodukuje podobný systém výběru soudců optimální výsledky. Soudci se nestávají ti nejlepší, ale začasto ti, kdo někoho znají. Přitom jakýkoliv rozumný model výběru soudců chce vždy ve vlastním zájmu za soudce ty nejlepší právníky. Kupříkladu již zmiňované Německo, které má čistě kariérní model profesní justice, vybírá soudce na základě jejich výsledku při tzv. druhé státní zkoušce. To je profesní zkouška odpovídající české zkoušce justiční, která je však stejná pro všechny justiční právní profese (soudce, advokát, státní zástupce). Odehrává se na území celé spolkové země a na základě umístění kandidáta se pak rozhoduje o jeho profesní budoucnosti; soudci, či spíše v mnoha spolkových zemích nejprve soudci na zkoušku, se mají šanci stát pouze ti nejlepší absolventi. Jedná se o otevřený, transparentní a jasný výběr na celostátní úrovni.

Stejný co do požadavku kvality a odlišný co do způsobe jejího naplňování je pak systém meritokratického výběru soudců, který se praktikuje v zemích angloamerických, ale třeba také částečně v Holandsku, skandinávských zemích a jinde. Systém je postaven na úplně odlišných základech; předně nikdo netvrdí, že souzení je technokratická znalost. Právě naopak – právo je osobní zkušenost a zralost. Proto jsou za soudce vybírány osobnosti z jiných právních profesí (advokacie, státní zastupitelství, státní služba aj.), které za sebou mají slušnou a čitelnou profesní historii. Tyto osoby nebudou mladší 40 let, spíše k 50. Systém výběru je tedy nastaven naprosto odlišně. Hlavní měřítko, tedy objektivně zjistitelná kvalita, byť jinak definována, je však stejná.

Středoevropské post-komunistické státy, kromě České republiky třeba také Slovensko, Maďarsko či Polsko, však bohužel podobného systémového poznání zatím nedosáhly. Při výběru (nejenom) soudců převládá vize středověkého léna a jeho vytěžení, nikoliv vize toho, že je v zájmu justice a celé společnosti vybrat na pozici soudců ty nejlepší právníky. Při vědomí historických paralel tak nezbývá než čekat na osvíceného panovníka (ministra spravedlnosti), který pochopí, stejně jako pochopili osvícení panovníci konce 18. a počátku 19. století či, v poněkud násilné podobě, francouzská revoluce, že soudnictví nefunguje nejlépe v situaci, kdy taláry dědí děti či známosti lokálních notáblů, ale že pro chod systému je o poznání lepší, pokud jsou stejné funkce rozdělovány bez ohledu na původ na základě kvality.

Nezávislost justice a její správa
Jedna slovinská kolegyně činná na Univerzitě v Cambridge před nedávnem dokončila sociologicko – právní výzkum na téma „Důvěra v nezávislost justice ve slovinském kyber-prostoru“. V jeho rámci prošla články a diskuse na různých slovinských internetových fórech k tématu justice. Následně formulovala obecné závěry o důvěře v nezávislost slovinské justice, jak byly ventilovány obecným internetovým lidem. Nebylo to veselé čtení.

Nezávislost je a byla neuralgickým bodem všech polistopadových debat o české justici. Jestli je z těchto debat možné učinit vůbec nějaký závěr, tak snad jenom ten, že názor co je to „nezávislost justice“, se razantně liší.

Jakákoliv revoluce je ve své, minimálně rétorické podstatě, dialektická. Jestliže předchozí režim tvrdil „budiž A“, pak následující režim musí již z principu tvrdit „budiž non-A“, než se praxe postupně ustálí někde uprostřed. Podobně je to s nezávislostí justice. Jestliže před Listopadem 1989 nebyla nezávislost justice zrovna nosným tématem právnických debat, pak po revoluci se stala tématem klíčovým. Bohužel však byla činěna klíčovým argumentem i pro otázky a témata, kde nezávislost justice a její ohrožení zrovna není na pořadu dne.

Nejeden západní právník, soudce či jiný expert, který působil v zemích post-komunistické Střední Evropy jako twinningový či jiný poradce, byl zaražen zneužíváním argumentace „soudcovskou nezávislostí“ pro nejrůznější požadavky, které si justice kladla a klade. Povinnost řídit se právním názorem nejvyšších soudů či Ústavního soudu je prý ohrožením nezávislosti soudce. Uveřejňování plných jmen soudců, kteří určitou kauzu rozhodovali, je údajně v rozporu se soudcovskou nezávislostí, stejně jako soudcovská prohlášení o majetku, povinnost dalšího vzdělávání se, odejmutí 13. a 14. platů všem zaměstnancům ve veřejném sektoru či to, když by o kárné odpovědnosti soudce rozhodovaly kárné senáty složené nejenom ze soudců, ale také ze zástupců jiných právních profesí.

Podobné požadavky nemají s nezávislostí soudce co do činění. Tedy přinejmenším pokud vnímáme soudcovskou nezávislost jako omezené privilegium, které má soudci zaručit nestrannost rozhodování v konkrétní kauze, nikoliv fungovat jako univerzální argument pro jakýkoliv stavovský požadavek. Podobné zneužívání výrazu „nezávislost“ vede pouze k inflaci pojmu a jeho vyprázdnění; veřejnost, a to nejenom slovinská ve výše zmiňovaném průzkumu, je v mezidobí již alergická na slovo „nezávislost“ justice, především pokud přichází z úst soudce či justičního funkcionáře. V pravém smyslu slova se jedná o situaci, kdy opakovaný pokřik o tom, že „přichází vlk“, tedy že je tím či oním ohrožena soudcovská nezávislost, vedl k tomu, že dalším pokřikům již vůbec nikdo nevěří. A to ani tehdy, kdy k podobným situacím skutečně dojde, jako kupříkladu v případě, kdy prezident republiky bez dalšího zdůvodnění mocenským zásahem sesadí předsedkyni Nejvyššího soudu proto, aby ji nahradil osobou své volby.

Nezávislost justice je proto třeba vnímat poněkud skromněji. Nezávislost není hodnotou samou o sobě, kterou by bylo třeba budovat a bránit. Nezávislost je hodnotou zprostředkující, která má zaručit právě nestrannost rozhodování v konkrétní věci. Čím dále se pak určitý požadavek, oblékající se do hávu „nezávislosti justice“, vzdaluje od reálného zajišťování nestrannosti rozhodování konkrétní kauzy, tím má menší legitimitu. Již naprosto neudržitelné jsou pak situace, kdy se soudci začnou chovat jako odboroví předáci a zneužívat argumentů „soudcovskou nezávislostí“ pro prosazování, eufemisticky řečeno, partikulárních stavovských zájmů.

Soudci se podílejí na výkonu moci. S mocí přichází odpovědnost. V každé vyspělé a rozumně organizované společnosti bude rovnováha mezi mocí a odpovědností. Nalézání této rovnováhy není otázkou jedné generace. Jak již bylo zmíněno, post-revoluční étos vychýlil věčnou debatu o rovnováze mezi nezávislostí a odpovědností soudce silně směrem k nezávislosti jako centrální hodnotě. Jen postupným hledáním, jehož východiskem je výše načrtnuté skromnější vnímání „nezávislosti justice“, bude možné nalézt trvalou rovnováhu.

Zajímavým aspektem post-revolučních debat o nezávislosti justice ve státech post-komunistické Střední Evropy je také redukce otázek nezávislosti na problematiku nezávislosti institucionální. Nezávislost znamená platy, kárné řízení v určité podobě, existenci nejvyšší rady soudnictví, která bude zaručovat „skutečnou“ nezávislost moci soudní na exekutivě apod. Stranou však zůstává jiný typ nezávislosti, kterou můžeme nazvat nezávislostí mentální či osobní. Zahrnuje osobní odvahu a odpovědnost soudce, tedy odvahu nebát se rozhodnout dle svého přesvědčení a odvahu nést za svoje rozhodnutí odpovědnost. Nesením odpovědnosti není myšleno, že by byl někdo postihován za rozhodnutí, ale schopnost veřejně nést a obhajovat své rozhodnutí.

Osobní nezávislost a osobní odvaha chybí soudcům v postkomunistických zemích nejčastěji. Je to důsledek vícero vlivů, částečně popsaných výše. V předchozím režimu, ze kterého stále ještě přibližně třetina soudcovského stavu přetrvává, nebylo pěstění těchto charakteristik na pořadu dne. Pokračující systém výběru a jmenování soudců však stále vybírá úředníky, nikoliv osobnosti. Tyto mladé, profesně nezkušené osoby si pak v rámci interní výchovy vychová justice k obrazu svému. Obrazu, v jehož centru z historických a kulturních důvodů nestojí soudce-osobnost, ale soudce-úředník, který nemá vybočovat z průměrů, z tabulek a statistik. Následný celý profesní život takto zformovaného soudce se pak opět odehrává výlučně v rámci justice, kde pochopitelně po určité době přichází také problémy rutiny, stereotypu až vyhoření. Takto nastavený systém bude pochopitelně jenom obtížně produkovat kritické a nezávislé osobnosti. Pokud ano, tak spíše systému navzdory než díky němu.

Časté debaty o správě justice jsou pak jenom prodloužením stejných otázek pouze do jiného kontextu. Evergreenem v českých končinách v této oblasti je otázka (ne)zřízení národní či nejvyšší soudcovské rady, tedy instituce, která by měla, pro zajištění nezávislosti moci soudní, převzít některé pravomoci od exekutivy. Jednalo by se hlavně o pravomoci personální, kárné a rozpočtové.

Soudcovské rady byly především po vzory románské Evropy (Francie, Itálie, Španělsko) zřízeny za přispění Rady Evropy v mnoha post-komunistických státech střední a východní Evropy, mimo jiné také v Maďarsku a na Slovensku. V České republice se tak nikdy nestalo; posledním pokusem v tomto ohledu byl Motejlův návrh komplexní reformy soudnictví, který spadl pod stůl v Poslanecké sněmovně v roce 2000. Vzniklá situace, tedy kdy ve státech s obdobnou historickou tradicí, jako jsou Česká republika a Slovensko, vznikly odlišné institucionální režimy v rámci justice, je dost unikátním příkladem legislativního pokusu. Co se stane v post-komunistickém státě, pokud je justici dána možnost rozsáhlé samosprávy v rámci nejvyšší rady soudnictví? Je to nějak pozitivně viditelné v oblasti fungování justice? Zlepší se skutečně „nezávislost“ justice?

Dosavadní zkušenosti ze Slovenska či Maďarska jsou podle mého názoru spíše negativní. Celý problém lze metaforicky redukovat na to, co má být dříve, zda vejce, či slepice. Má být dříve institucionální zajištění plného odstínění soudnictví anebo nejprve požadavek vnitřní reformy soudnictví, které si svým výkonem a vlastní odpovědností ukáže, že je schopna se spravovat sama? V co se totiž může soudcovská samospráva zvrhnout v post-komunistickém státě, kde nedošlo ke skutečné vnitřní reformě soudnictví a jeho mentální a především personální proměně je, že to, čemu se chtělo soudcovskou samosprávou zabránit, tedy aby moc výkonná (ministerstvo spravedlnosti či jiné exekutivní orgány) nezasahovala do výkonu soudnictví, se pouze přesune z exekutivy do justice samotné. Tedy že existuje nadále zasahování a manipulace, tentokráte ale v rámci „plně nezávislé“ moci soudní. Ve stejném okamžiku ale nastává ten problém, že protože je moc soudní nyní institucionálně „plně nezávislá“, pak jakákoliv snaha o vnější reformu je problematická, neboť je přeci „zasahováním do nezávislosti moci soudní“.

Řešením pro skutečně nezávislou a funkční justici proto není instituce, ale něco, co se výstižně německy nazývá „Kinderstube“, tedy dobré vychování a vědomí toho, že se určité věci prostě nedělají. Toto povědomí a společenský konsensus je klíčem a cílem a společenské transformace. Můžeme jej také nazývat právní kulturou; její výstavba trvá nejdéle a je nejtěžší. Bez jejího budování je ale zřizování institucí bezpředmětné. Jak vidíme v mnoha postkomunistických zemích, budování institucí bez odpovídajícího hodnotového ukotvení se rychle zvrhne v prázdnou institucionální mimiku. V případě justiční samosprávy pak pokud máme instituci nejvyšší soudcovské rady a nemáme přesvědčení o tom, že se některé věci prostě nedělají, pak máme (institucionálně) nezávislou justici ve které ale nejsou žádní (osobně) nezávislí soudci. Vzorce zasahování a ovlivňování se pouze přesunou z ministerstva spravedlnosti do nejvyšší soudcovské rady, jak velice plasticky a bolestivě ukazuje nejnovější vývoj na Slovensku. V tomto ohledu je možné debatovat, co je vlastně více odstrašující představa: či to, že se politické síly či moc výkonná občas pokusí zasáhnout do fungování justice anebo to, že začnou politikařit sami soudci.

Závěrem
Toto zamyšlení se zabývalo třemi oddělenými ale přesto provázanými tématy: autoportrétem středoevropského soudce a jeho pokračováním po roce 1989; výběrem soudců; nezávislostí soudců a správou justice. Ve všech těchto, v transformační společnosti doposud problematických oblastech, probleskuje stejný motiv: proměna a reálný problém justice není ani tak v institucích, jako v mentalitě. Ta je ovlivněna mnoha faktory. Pochopitelně ji nelze změnit přes noc. Ideálním místem kde začít je výběr a výchova nových soudců. Minimalistický program v této oblasti by byl učinit současný systém neprůhledného lokálního výběru skutečně transparentním a otevřeným tak, aby byli do justice přijímáni vždy jenom kvalitní právníci bez ohledu na známosti a původ. Myslím, že takto vybraní lidé by byli schopni přinést jiný pohled a vnitřní dynamiku, která by nejenom pomohla řešit výše načrtnuté problémy přerodu, ale v konečné fázi také zvýšila legitimitu moci soudní.