Nález ve věci Lisabonské smlouvy I. – obecné otázky

Před týdnem, ve středu 26. 11. 2008, ÚS rozhodl nálezem sp.zn. Pl.ÚS 19/08 otázku ústavnosti Lisabonské smlouvy. Je nepochybné, že tento nález se přiřadí k nejvýznamnějším rozhodnutím českého ÚS. Způsob zpracování odůvodnění nálezu prokazuje nesmírnou práci, kterou si soudci s celou věcí dali. Osobně považuji nález za velmi dobře sepsaný, který je plně srovnatelný i s nálezy jiných evropských ústavních soudů (a je podle mne lepší než obdobné nálezy třebas španělského nebo polského ústavního tribunálu). To lze ocenit tím spíše, pokud vezmeme v potaz velmi povrchní právní úroveň návrhu Senátu. Základním poselstvím nálezu je jasná distance ÚS od toho, že by měl za politiky řešit jejich dilema, zda schválit či neschválit LS (srov. bod 109: Pojem svrchovanosti interpretovaný ve vzájemné souvislosti čl. 1 odst. 1 Ústavy a čl. 10a Ústavy tedy jasně ukazuje, že existují také určité limity přenosu svrchovanosti, jejichž nedodržením by byl již dotčen jak čl. 1 odst. 1, tak čl. 10a Ústavy. Tyto limity by měly být ponechány primárně na specifikaci zákonodárci, protože jde a priori o otázku politickou, která poskytuje zákonodárci velké pole uvážení; zásah Ústavního soudu by tu měl připadat v úvahu jako ultima ratio, tedy v situaci, kdy byla míra uvážení jednoznačně překročena a byl dotčen čl. 1 odst. 1 Ústavy, neboť došlo k přenosu pravomocí nad rámec čl. 10a Ústavy.).

Pro laika a nutno říci ani pro právníka to však není zrovna nejsnadnější čtení. Zatím o nálezu dominovala spíše diskuse založená na verzi dle ústního vyhlášení podstatných částí nálezu jeho soudcem-zpravodajem V. Güttlerem, resp. se objevovaly různé psychoanalytické úvahy o tom, co asi chtěli soudci říci, pokud ve výroku uvedli, že vybrané části Lisabonské smlouvy (LS) „nejsou v rozporu s ústavním pořádkem“ (a tedy neřekli, že „jsou v souladu“); to samozřejmě neznamená vůbec nic, protože výrok nálezu je dán přesným zněním § 71e zákona o Ústavním soudu (srov. k tomu také bod 122 nálezu). Pokusím se tedy v několika dalších postech čtenářům tohoto blogu nabídnout cestu pro čtení nálezu, který mi zabral několik dní čtení.

Nález je co do svého stylu psán diskursivní formou, s ohledem na jednotnost všech 15 soudců jsou dokonce některé jejich názorové neshody otevřeně deklarovány a odpověď na ně je otevřena budoucímu vývoji (srov. např. mimořádně zajímavý bod 114, zejména text v závorce na konci).

Prvních 64 bodů nálezu shrnuje argumenty jednotlivých procesních stran a dalších oslovených institucí. V části VII. (body 65-69) shrnuje nález základní fakta o LS. Nález se správně a bez dalšího ztotožnil s vládou (body 66 a 67) potud, že LS je smlouvou podle čl. 10a Ústavy, kterou se na EU přenášejí některé další pravomoci (pozorný čtenář najde v textu nálezu i některé příklady takovéhoto přenosu). Diskuse, která proběhla médii, podle níž není jasné, o jakou smlouvu se v případě LS jedná (zda podle čl. 10 nebo 10a), je tedy zcela bezpředmětná.

Značná část textu v částech VIII.-X. řeší nelehké procedurální otázky, kterým ÚS ve svém vůbec prvním přezkumu ústavnosti mezinárodní smlouvy čelil.

I. Přezkoumávat LS celou nebo jen ta ustanovení, proti kterým návrh směřuje?
V části VIII. nález srozumitelně a jasně vysvětluje, proč nepřezkoumá LS „v její celistvosti, tedy i ve vztahu k článkům ostatním, bez ohledu na rozsah a odůvodnění návrhu LS“ (bod 71). Návrh Senátu byl totiž koncipován tak, že obecně vyzýval k přezkumu celé smlouvy, konkrétně však argumentoval pouze proti některým jejím ustanovením (srov. bod 72). Závěr ÚS, že se soustředí pouze na Senátem napadené části je podle mne zcela přesvědčivý a správný. ÚS to velmi hezky shrnul v bodě 75:
[…] Aktivně legitimovaný subjekt tedy zatěžuje v uvedeném řízení, které je zahajováno z jeho iniciativy (tedy fakultativně), břemeno tvrzení, jež je povinen naplnit. Je možné dodat, že pokusu o úplnost ústavního přezkumu, nota bene s důsledky překážky rei iudicatae, a to zejména u rozsáhlých normativních textů, brání argument noetický (noeticky nesplnitelné); argument normativní se pak zakládá na tom, že ústavní úprava i zákonná úprava koncipují Ústavní soud do postavení soudu, a nikoli „výkladového místa“. Ústavní soud České republiky je soudním orgánem ochrany ústavnosti, je orgánem rozhodovacím, a není institucí poskytující jakákoli stanoviska či dobrozdání. […]

S tímto postojem ÚS samozřejmě souvisí též otázka bezprostředně po nálezu medializovaná, totiž že nález nevylučuje event. další napadení novým návrhem jiného subjektu. ÚS totiž říká, že:
Dalším argumentem ve prospěch uvedeného názoru je celková koncepce předběžného přezkumu ústavnosti mezinárodních smluv v rámci § 71a a násl. zákona o Ústavním soudu. Posloupnost jednotlivých navrhovatelů, jak ji stanoví § 71a odst. 1, je vedena myšlenkou umožnit každému z nich vyjádřit řádným způsobem svoje pochybnosti o ústavnosti projednávané mezinárodní smlouvy. Pokud by Ústavní soud rozhodoval o souladu Lisabonské smlouvy, tedy jako o celku […], v podstatě by tím znemožnil uplatnit návrh na přezkum skupině poslanců či senátorů, kteří mají samostatnou legitimaci k podání návrhu podle § 71a odst. 1 písm. b) citovaného zákona. Zatímco u vlády či u prezidenta může být toto omezení do určité míry zhojeno v rámci jejich účastenství v nynějším řízení […], skupina poslanců či senátorů takovou možnost nemá. Přezkoumávání právních předpisů nebo mezinárodních smluv v jejich úplnosti, jaksi paušálně, aniž by byly Ústavnímu soudy předneseny konkrétní skutkové dopady jejich aplikace anebo právní argumenty, pro které by konkrétně vymezené a identifikované ustanovení těchto předpisů měla být protiústavní, proto nelze akceptovat (bod 76).

ÚS pak uzavřel směrem k eventualitě nového návrhu takto: „Prima vista lze tedy usuzovat, že eventuální nový návrh na přezkum této identické Lisabonské smlouvy by zřejmě byl ve vztahu k dnes napadeným ustanovením blokován překážkou rei iudicatae. To však musí posoudit Ústavní soud teprve tehdy, jestliže bude nový návrh skutečně podán; lze předeslat, že otázku rei iudicatae je pro takový případ namístě interpretovat restriktivně.“ (bod 78). Zajímavé je, že v témže bodě ÚS reaguje na možný budoucí přezkum „nového (jiného) smluvního dokumentu (obsahově zcela či zčásti totožného s Lisabonskou smlouvou)“ – ÚS tak jaksi předjímá, že i LS může padnout pod stůl.

Jak je to tedy s eventualitou nového návrhu? Po právní stránce mu, zdá se, nic nebrání, na druhou stranu je nutno říci, že ÚS se s „velkými tématy“, které mohly vzbuzovat ústavní komplikace, do značné míry vypořádal, a nový navrhovatel by tedy musel při hledání ústavněprávních problémů projevit velmi velkou míru představivosti. To naznačil též předseda ÚS v rozhovoru pro Radiožurnál 26. 11. 2008, když mj. uvedl, že „místa, která byla označena za pochybná z hlediska souladu s ústavním pořádkem ze strany senátu, jsou skutečně nejproblematičtější místa Lisabonské smlouvy.“

II. Normativně nová ustanovení LS nebo všechna ustanovení LS?
V části IX. řeší nález pro čtenáře poněkud „nudnou“ otázku, zda má přezkoumávat všechna napadená ustanovení, nebo toliko ta, která vnáší do primárního evropského práva něco normativně nového. Správně pak dochází k pragmatickému závěru, že normativně nová a normativně stará ustanovení nelze jednoznačně odlišit, a proto mezi těmito ustanoveními nebude ani nijak rozlišovat (body 82 a 83). Nález si však poněkud protiřečí v tom, že na jednu stranu říká, že výhrady Senátu „vesměs směřují proti ustanovením, která je možno klasifikovat jako normativně nová“ (bod 82), aby pak sám zjistil, že o řadě napadených ustanovení to tak zdaleka neplatí (např. body 133 a 134).

III. Referenční rámec pro přezkum ústavnosti LS s ústavním pořádkem
ÚS čelil též problému, nakolik má přezkoumávat LS proti celému ústavnímu pořádku, a nakolik toliko ve vztahu k tvrdému jádru ústavy (materiální ohnisko) – viz část X. V daném případě došel k tomu, že referenční hledisko bude ústavní pořádek České republiky (bod 88). Tento závěr však hned dále poněkud relativizoval, pokud uvádí, že „[z]ákladním měřítkem mu byl celý ústavní pořádek, i když v jeho rámci stejně hrálo materiální ohnisko Ústavy – tedy podstatné náležitosti demokratického právního státu, jejichž změna je nepřípustná – stěžejní a klíčovou roli.“ (bod 89). Toto upřesnění lze pravděpodobně vysvětlit tak, že ÚS zdůraznil materiální ohnisko s ohledem na argumenty, které před ÚS vznesli Senát a prezident republiky (aplikoval ale i běžná ústavní ustanovení, což plyne již z textu na konci závorky v bodě 94).

Klíčový důvod pro tento závěr je rozveden v bodě 90:
[…] Neexistence předchozího přezkumu Přístupové smlouvy Ústavním soudem nemůže sama o sobě zakládat domněnku její ústavnosti […] Pokud by byl akceptován názor, že vyslovení souhlasu s ratifikací mezinárodní smlouvy podle článku 10a stejnou většinou, jaká je požadována pro přijetí ústavního zákona, redukuje nynější přezkum pouze na oblast tzv. materiálního ohniska Ústavy a jinak jej vylučuje, znamenalo by to, že by institut předběžné kontroly ústavnosti ztratil do značné míry svůj smysl. Ústava však v tomto směru nerozlišuje mezi „běžnými“ mezinárodními smlouvami podle čl. 49 a mezinárodními smlouvami podle článku 10a a u obou z nich stanoví tutéž proceduru přezkumu Ústavním soudem. Zde nelze přehlédnout ani dominantní roli, kterou při sjednávání mezinárodní smlouvy podle článku 10a hraje exekutiva, na rozdíl od procesu přijímání ústavních zákonů, kterého se může Parlament a jeho jednotliví členové aktivně účastnit a reálně ovlivňovat konečnou podobu přijímané normy. Ačkoliv lze samozřejmě vést o jednotlivých ustanoveních mezinárodní smlouvy předložené ke schválení Parlamentu České republiky debatu, Parlament má pouze možnost s ní jako s celkem buď vyslovit souhlas, nebo ji odmítnout. V tom se rovněž odlišuje od procesu přijímání ústavního zákona, kde demokraticky legitimovaný ústavodárce může bezprostředně ovlivňovat jeho finální podobu. Přezkum Ústavním soudem a případné shledání rozporu mezi ústavním pořádkem a mezinárodní smlouvou podle článku 10a Ústavy pak vede k nutnosti vyslovit, s kterým ustanovením ústavního pořádku je mezinárodní smlouva v rozporu; zde se pak ústavodárci otevírá prostor k aktivnímu podílu na tvorbě právních norem zásadního významu pro celý právní řád České republiky.

IV. Možnost přezkumu mezinárodní smlouvy po její ratifikaci a problém „eurokonformního“ výkladu ústavy
Mimořádný teoretický dopad mají úvahy ÚS ohledně přezkumu mezinárodní smlouvy poté, co bude ratifikována:
84. Podle mínění Ústavního soudu ani ratifikací přístupové smlouvy se normativně vrcholné postavení ústavního pořádku v systému práva působícího na českém území zcela nevyprazdňuje. Ústavní soud již dříve vyslovil, že výjimečně lze dovodit nesoulad mezinárodní smlouvy s ústavním pořádkem nebo lidskoprávními smlouvami cestou rozhodnutí o ústavní stížnosti i ex post. Učinil tak zejména v nálezu sp. zn. II. ÚS 405/02 (Sbírka nálezů a usnesení Ústavního soudu, svazek 30, nález č. 80). Tento nález odmítl individuální aplikaci Smlouvy mezi Českou republikou a Slovenskou republikou o sociálním zabezpečení, jež by měla protiústavní dopady, a to s ohledem na mimořádnou tvrdost, kterou by v daném případě její aplikace způsobila. Praví se v něm, že Ústavní soud je povinen se řídit článkem 88 odst. 2 Ústavy, podle něhož jsou soudci Ústavního soudu při svém rozhodování vázáni pouze ústavním pořádkem a zákonem o Ústavním soudu. Ústavní soud dovodil, že Smlouva mezi Českou republikou a Slovenskou republikou o sociálním zabezpečení není smlouvou, kterou by bylo možno považovat za součást ústavního pořádku a Ústavní soud proto nemůže akceptovat jako ústavně konformní takovou aplikaci některého jejího ustanovení, jež by měla za následek stav, který není v souladu s Listinou základních práv a svobod či Ústavou coby součástmi ústavního pořádku. Ústavní soud si je přirozeně vědom toho, že citovaná Smlouva mezi Českou republikou a Slovenskou republikou není smlouvou podle čl. 10a Ústavy, leč dovozuje, že výše uvedený závěr je použitelný v oblasti mezinárodních smluv vůbec. […]

ÚS tedy explicite připouští, že protiústavnost mezinárodní smlouvy lze dovodit též po její ratifikaci, a to v souvislosti s její běžnou aplikací. Variací na tento právní názor je např. v USA odmítnutí přiznat neústavnímu ustanovení smlouvy statut samovykonatelnosti (self-executing) (Buergenthal T., Self-executing and Non-Self-Executing Treaties In National And International Law, Académie de Droit International: Recueil des Cours IV, sv. 235, Dordrecht/Boston/London: 1992, s. 317 násl., na s. 382 a rozhodnutí citovaná v pozn. č. 231).

Na druhou stranu mi není zcela jasný postoj k tomu, s čím má být vlastně po vstupu LS v platnost ona smlouva v aplikační praxi srovnávána. To souvisí s obecnými principy eurokonformního a mezinárodněprávně konformního výkladu domácí ústavy. Eurokonformní nebo mezinárodněprávně konformní výklad ústavy je doktrinálně dostatečně odůvodněn: vyslovuje-li ústava obecný princip, podle něhož stát plní své mezinárodní závazky, např. čl. 1 odst. 2 Ústavy ČR, je nutno brát v úvahu, že ani výklad ústavy nemusí být vždy jednoznačný a že i ústavě samotné můžeme dát ten výklad, který je v souladu s mezinárodními pravidly, a nikoliv takový výklad, který s mezinárodními pravidly v souladu není. Na rozdíl od vztahu ústavy a domácího podústavního práva je tedy vztah mezi ústavou a mezinárodním (příp. evropským) právem obousměrný, tedy mezinárodní smlouvě by měl být přikládán pokud možno ústavně konformní význam, stejně jako ústavě by měl být přikládán význam konformní z hlediska mezinárodního práva, neboť ústava samotná je hodnotově vůči mezinárodnímu právu otevřená.

V bodě 85 ÚS říká, že „po ratifikaci jakékoli mezinárodní smlouvy je Ústavní soud povinen zachovávat značnou zdrženlivost a aplikovat (v případě evropských smluv) pravidelně princip eurokonformního výkladu. Tento princip však nemůže mít povahu jakési „implicitní euronovely“ Ústavy. V případě jasného konfliktu mezi domácí Ústavou a evropským právem, který nelze zhojit žádnou rozumnou interpretací, musí mít ústavní pořádek České republiky, zejména jeho materiální ohnisko, přednost.“ Zvláštní formulace, která nad LS staví „ústavní pořádek České republiky, zejména jeho materiální ohnisko“, tak nechává otevřenou praktickou otázku, zda bude mít tedy přednost před právem EU toliko materiální ohnisko, nebo celý ústavní pořádek.

Samotný princip eurokonformního výkladu ústavy jistě může být předmětem kritiky. Kritérium přezkumu je totiž současně ovlivňováno přezkoumávaným (viz k tomu vysvětlení výše). Možná právě proto ÚS volí onu zvláštní formulaci, že přednost má „ústavní pořádek České republiky, zejména jeho materiální ohnisko“.

Neomezené používání principu „konformního“ výkladu je problematické s ohledem na to, že interpretační zásady mezinárodních smluv jsou odlišné od interpretačních zásad závazných pro výklad domácího práva. Přednost ústavně konformního výkladu mezinárodní smlouvy před výkladem neústavním lze aplikovat jen omezeně, a vždy s přihlédnutím ke specifické povaze mezinárodního práva a jeho vztahu k ústavě. Problém ale vzniká i v opačném gardu, tedy co do konformního výkladu samotné ústavy. Český interpret řešící problém rozporu ústavy a mezinárodního práva si musí být vědom dvou následujících skutečností. Za prvé, bude-li automaticky bez dalšího přičítat mezinárodním smlouvám význam přípustný z hlediska domácí ústavy, bude tím pravděpodobně porušovat mezinárodní závazky ČR a bude opomíjet specifický charakter mezinárodního práva, které má vlastní interpretační zásady. Význam mezinárodní smlouvy je samozřejmě zásadně irelevantní ve vztahu k omezením daným domácí ústavou. V neposlední řadě však bude takový interpret jednat i v rozporu se smyslem a textem ústavy (čl. 1 odst. 2), neboť bude zanedbávat obohacování významu ústavy o její internacionalistické prvky. Za druhé, bude-li naopak vždy bez dalšího přetvářet domácí ústavu tak, aby byla konformní s mezinárodní smlouvou, stane se vyšší právní síla ústavy zcela prázdným pojmem. Řešením je tedy nalézt určitý kompromis mezi těmito oběma extrémy, který ale nelze popsat abstraktně právně dogmaticky, ale je třeba nalézt vhodnou rovnováhu v rámci kazuistiky (srov. k tomu více můj článek v čas. Právník, č. 5/2004, s. 471 - 501)

Dále bude následovat post k dalším částem odůvodnění ÚS.