Lisabonská smlouva míří do Brna

Svým rozhodnutím ze čtvrtka tohoto týdne se Senát usnesl, že předá Ústavnímu soudu k posouzení otázku ústavnosti tzv. Reformní (Lisabonské) smlouvy. Tento krok lze samozřejmě hodnotit různě, třebas jako zbytečné politizování a zdržování ratifikačního procesu, eventuálně snahu euroskepticky laděných politiků „umýt si“ ruce před finální ratifikací smlouvy, o které v tomto případě asi nikdo nepochybuje. Z právního hlediska však tento krok považuji za vhodný, protože nám pomůže ujasnit řadu otázek, které doposavad zůstávají v judikatuře Ústavního soudu sporné. Krok českých politiků není výjimečný (neměli by si ovšem následně stěžovat na to, že veškerá moc se přenáší z Prahy do Brna do Joštovy ulice, neboť všechny relevantní návrhy politické povahy k rukám soudců Ústavního soudu posílají sami politici), když již o otázce ústavnosti předchůdce Lisabonské smlouvy, tedy „Euroústavy“, rozhodovaly ústavní soudy mj. ve Francii, Španělsku, Slovensku (zcela nový nález II. ÚS 171/05 z 27. 2. 2008), nebo třebas v nedokončeném řízení v Německu. Ostatně německý Spolkový ústavní soud nyní čelí obdobné otázce co se týče Lisabonské smlouvy, a to poté, co předchozí řízení v kauze euroústavy v podstatě ukončil pro nedostatek jeho aktuálnosti. V následujícím postu se pokusím zamyslet nad některými otázkami, kterým bude Ústavní soud při rozhodování této kauzy čelit.

§ 1 Dvojí ústavní přístup k evropské integraci
V rámci EU existuje pravděpodobně dvojí základní přístup ústav a potažmo ústavních soudů k evropské integraci. Na jednom pólu stojí Německo a zejména Francie, které mají ve svých ústavách poměrně obsáhlé "euročlánky" (v Německu viz čl. 23 GG, ve Francii viz čl. 88 ústavy). Na straně druhé stojí většina členských států Unie, které se ve svých ústavách buď o Unii zmiňují jen ve stručném ustanovení, nebo dokonce neznají EU jmenovitě vůbec (srov. Česká republika, Maďarsko, ze starých členských států např. Itálie nebo Španělsko). Nelze obecně říci, že jeden způsob řešení je lepší než druhý, bezesporu to souvisí též s domácími ústavními tradicemi, ústavním stylem, rigiditou ústavy atp.

Česká ústava je v tomto srovnání poznamenána spíše strohým a obecnějším stylem, který klade větší nároky zejména na orgány ústavu realizující a interpretující. Pro mnohé právníky může být tento styl předností. Naopak zejména ve Francii tamní Ústavní rada vyžaduje konstitucionalizovat veškeré zásadnější změny v rámci EU. Mám-li to říci lapidárně, výhodou českého přístupu je to, že ústavu není nutno měnit jen pro to, že např. Evropská unie změní jméno.

Přístup obou skupiny těchto zemí bude logicky rozdílný též při posuzování souladu Smlouvy s domácí ústavou. To lze dovodit na existujících příkladech rozhodnutí ústavních soudů v kauze euroústavy (dále také „SÚE“). Na jedné straně španělský Ústavní tribunál ve svém rozhodnutí z prosince 2004 žádný rozpor mezi španělskou ústavou a SÚE neshledal. Naopak francouzská Ústavní rada v rozhodnutí z 19. listopadu 2004 takových rozporů shledala celou řadu. Pro českou situaci se nicméně jeví srovnatelnější rozhodnutí španělské, protože rozhodnutí francouzské vychází z francouzské ústavy, která se evropské problematice věnuje velmi detailně. Zatímco proto z hlediska Francie některá byť jen dílčí modifikace evropského primárního práva nutně znamená také změnu ústavy, z hlediska Španělska je modifikace evropského primárního práva, k níž v souvislosti s přijetím „euroústavy“ dochází, změnou, která nemá ústavní charakter z pohledu práva domácího.

§ 2 Rozsah přezkumu Ústavního soudu podle čl. 87 odst. 2 Ústavy ve vztahu Lisabonské smlouvě
Podle čl. 87 odst. 2 Ústavní soud (ÚS) rozhoduje o souladu mezinárodní smlouvy podle čl. 10a a čl. 49 s ústavním pořádkem, a to před její ratifikací. Do rozhodnutí Ústavního soudu nemůže být smlouva ratifikována. První otázkou, kterou je nutno vymezit, je rozsah přezkumu Lisabonské smlouvy (dále jen „Smlouva“), jinými slovy, zda ÚS rozhoduje toliko o těch ustanoveních, která jsou normativně nová, resp. o všech sporných ustanoveních bez ohledu na to, zda tato ustanovení jsou nová nebo jen převzatá z již existujících smluv. V rámci Smlouvy existují následující druhy ustanovení:
a) ustanovení, která jsou převzata z dosavadních smluv, a která tedy nepřinášejí nic normativně „nového“;
b) ustanovení, která jsou převzata z interpretace dosavadních smluv Soudním dvorem ES (ESD) (interpretační důsledky dosavadních smluv);
c) ustanovení, která jsou převzata z dosavadních smluv, u nichž však došlo k dílčí modifikaci (ať již směrem v rozšíření kompetencí Unie nebo omezení kompetencí Unie);
d) ustanovení, která jsou nová a která nemají ekvivalent v dosavadních smlouvách.

Možno říci, že normativně nová jsou zcela jistě ustanovení typu c) a d), u ustanovení typu b) to je sporné. Jakkoliv jsou interpretační důsledky dosavadních smluv implicite obsaženy v dosavadních smlouvách, existují názory, že výslovným začleněním určitého ustanovení zatím existujícího „toliko“ v judikatuře se za určitých okolností může jeho normativní význam změnit.

Bude pravděpodobně vhodné, aby ÚS dále rozvinul a specifikoval svůj postoj k evropskému práva tak jak jej poprvé zaujal v kauze Cukerné kvóty II. Aby se takový přezkum nestal bezbřehým, bude vhodné uplatnit kautelu vytýčenou v nálezu Pl. ÚS 7/03 (č. 512/2004 Sb.), podle níž „byť je Ústavní soud při posuzování ústavnosti právního předpisu vázán pouze petitem návrhu a nikoli jeho odůvodněním, z uvedeného neplyne závěr, že navrhovatele v řízení o kontrole norem, argumentuje-li obsahovým nesouladem právního předpisu s ústavním pořádkem, nezatěžuje břemeno tvrzení. Jinými slovy, brojí-li navrhovatel proti obsahovému nesouladu právního předpisu s ústavním pořádkem, pro účely ústavního přezkumu nepostačuje toliko označení ke zrušení navrhovaného zákona, příp. jeho jednotlivých ustanovení, nýbrž je nezbytné z jeho strany uvést také důvod namítané protiústavnosti.“ Těmito namítnutými důvody se pak bude ÚS zabývat též ve vztahu ke Smlouvě.

Je pravda, že můj výklad vede k tomu, že by eventuálně bylo možné i to, že by ÚS zjistil protiústavnost stávajícího ustanovení např. SES nebo SEU, a to po více než 4 letech jejich platnosti v ČR. Je však otázkou, zda ratifikací smlouvy o přístupu ČR k EU se vyprázdnilo normativně vrcholné postavení ústavy v systému práva působícího na českém území. Judikatura ÚS ostatně nasvědčuje, že výjimečně lze dovodit nesoulad mezinárodní smlouvy s ústavním pořádkem nebo lidskoprávními smlouvami i ex post (slovenské důchody, nález II. ÚS 405/02 ze dne 3. 6. 2003, Sb. ÚS sv. 30, str. 245), což založí neaplikovatelnost smlouvy.

Lze jistě dovodit, že poté, co ČR přistoupila k SES a k SEU, by měl Ústavní soud projevovat velkou zdrženlivost, a aplikovat (v případě evropských smluv) pravidelně princip eurokonformního výkladu. Tento princip však nemůže mít povahu „implicitní euronovely“ ústavy: v případě konfliktu mezi domácí ústavou a evropským právem, který nelze zhojit žádnou rozumnou interpretací (např. evropské právo jako lex specialis), musí mít domácí ústava přednost. V neposlední řadě možno zmínit polský příklad rozhodnutí o ústavnosti přístupové smlouvy k EU, které se dotklo přezkumu ústavnosti jak Smlouvy ES, tak Smlouvy EU, a které bylo vyneseno více než rok po vstupu Polska do EU (rozhodnutí K 18/04 ze dne 11. 5. 2005).

Podle J. Zemánka (Jak dál se Smlouvou o Ústavě pro Evropu? Právní zpravodaj č. 7/2005 str. 14-16, na str. 16) jsou zásadně nepřezkoumatelná ta ustanovení Smlouvy, která přenášejí nové pravomoci na Unii, neboť otázka zda přenést či nepřenést určitou pravomoc je otázka politická, plně v uvážení zákonodárce. Ústavní soud podle něj nemůže přezkoumávat účelnost přenesení určitých pravomocí. S tímto názorem je podle mne nutno souhlasit, neboť příliš aktivní přezkum rozsahu přenesení by spíše napovídal uzurpaci moci zákonodárné ústavním soudem. Ústavní soud tedy bude přezkoumávat jen to, zda v rámci přenesení nových pravomocí nedochází k negaci principu svrchovanosti státu, event. zda konkrétní přenesení pravomocí není v rozporu s některým konkrétním ústavním ustanovením.

§ 3 Problém suverenity, čl. 1 odst. 1 Úst
Podle čl. 1 odst. 1 Úst je Česká republika suverénním demokratickým právním státem. První otázkou, která se nabízí, je proto soulad ratifikace Smlouvy s tímto ustanovením a otázka, zda je nutno čl. 1 odst. 1 Úst novelizovat, resp. novelizovat čl. 10a Úst.

V řešení francouzském se s otázkou suverenity Ústavní rada vypořádala v rozhodnutí Maastricht I (rozhodnutí z 9. dubna 1992, 92-308 DC). Podle tohoto rozhodnutí existují dva důvody rozporu domácího ústavního práva s mezinárodní smlouvou včetně evropského práva. Vedle rozporu s některým ústavním ustanovením nebo lidským právem je to omezení základních podmínek výkonu národní suverenity (conditions essentielles d’exercice de la souveraineté nationale). Takovéto narušení není dáno rozporem s některým konkrétním ústavním ustanovením, ale celkovým posunem významné kompetence na EU. Tyto základní podmínky zahrnují „respektování institucí republiky,“ „kontinuitu národního života“ a „garance základních práv a svobod.“ Narušením základních podmínek výkonu státní suverenity, které vyžadovalo ústavní změnu, bylo zavedení jednotné evropské měny a společná vízová politika. Výsledkem tohoto rozhodnutí dnes je velmi detailní čl. 88 ústavy. Možno tedy říci, že francouzským řešením problému suverenity je ústavní požadavek inkorporovat nové významné přesuny pravomocí na EU ve francouzské ústavě. Podstatou francouzského řešení je to, že se každý významný přenos suverenity legitimizuje příslušnou ústavní změnou. Z tohoto řešení vychází i rozhodnutí Ústavní rady v kauze SÚE z 19.11.2004.

Nutno podotknout, že francouzské řešení konstitucionalizovat každý zásadnější přenos kompetencí, byť důsledné, je v Evropě výjimečné. V Německu ústavodárce ústavně upravil podmínky evropské integrace v 90. letech v nově koncipovaném čl. 23 GG, který v zásadě představuje shrnutí judikatury SÚS, ale ani tento článek nemá francouzské ambice konstitucionalizovat každou zásadnější změnu evropské integrace: čl. 23 GG spíše stanoví z německého ústavního pohledu podmínky evropské integrace (ochrana lidských práv atp.).

V Evropě byly ústavní změny týkající se evropské integrace až do 90. let zcela výjimečné, a ani od 90. let nejsou příliš časté. Příkladem budiž článek 11 italské ústavy, který původně směřoval jen na členství Itálie v OSN, nicméně se stal později základem pro členství Itálie v EHS i pro přijetí všech pozdějších smluv novelizujících evropské zakládací smlouvy. Ačkoliv se tedy ústavní režim změnil v západní Evropě od 50. let přímo fundamentálním způsobem, ústavy přinejmenším čtyř zakládajících členských států to nijak nereflektují (kromě Itálie všechny tři země Beneluxu).

Pokud by český ÚS hodlal následovat francouzské řešení, mělo by to dalekosáhlé konsekvence již pro stávající právní stav, a bylo by tak nutno v české ústavě upravit např. evropské občanství, volby do Evropského parlamentu, možnost přístupu k eurozóně atp. Současně by to znamenalo zásadní modifikaci stylu české ústavy a české ústavnosti. Narozdíl od francouzské Ústavní rady, která vykonává jen předběžnou kontrolu ústavnosti (předtím, než zákon nebo smlouva vstoupí v platnost), by se ÚS ČR nevyhnul ani rozsáhlé europeizaci vlastní judikatury: evropské právo chápané ve francouzském stylu a tedy v nějakém novém ustanovení ústavy konstitucionalizované by se totiž stalo co se týče tohoto konstitucionalizovaného obsahu neoddělitelnou součástí českého ústavního pořádku.

Českému ÚS se nabízí možnost podrobit pojem suverenity analýze z moderního ústavněprávního pohledu. Suverenita nemusí znamenat pouze „nezávislost státní moci na jakékoli jiné moci, a to jak navenek (v oblasti mezinárodních vztahů), tak i ve vnitřních věcech“ (Dušan Hendrych a kol., Právnický slovník, C.H. Beck, 2. vydání 2003, str. 1007). Takto dnes již pravděpodobně není suverenita chápána v žádné západoevropské zemi, a stricto sensu by pak nesplňoval znaky suverenity žádný stát včetně USA. Např. David P. Calleo upozorňuje, že chápeme-li suverenitu v jejím tradičním pojetí, jakýkoliv mezinárodní závazek zbavuje stát části jeho suverenity. V praxi by proto neměla být suverenita chápána jen jako rigidní právní pojem, ale „také jako pojem s praktickou, morální a existenciální dimenzí. V praxi je národní suverenita vždy omezena objektivními podmínkami, včetně reakcí sousedních států. Za těchto podmínek národní suverenita znamená především legitimní vládu, která disponuje formální pravomocí vybrat si mezi v úvahu připadajícími variantami, a nikoliv následovat variantu přímo diktovanou cizí mocností. Jinými slovy, pro národní stát, stejně jako pro jednotlivce v rámci společnosti, praktická svoboda znamená být aktérem a nikoliv být objektem. Pro stát, který se nachází v těsném navzájem závislém systému, praktická suverenita spočívá v tom být chápán jako hráč, kterému sousední státy naslouchají, s nímž aktivně jednají, a jehož národní zájmy jsou brány v potaz.“ (David P. Calleo, Rethinking Europe´s Future, Princeton/Oxford, str. 141)

Co se týče české ústavy, lze rovněž volit jednoduchý jazykový výklad čl. 10a odst. 1 Úst, který umožňuje delegovat „některé pravomoci orgánů České republiky.“ Z toho plyne, že ústava interpretovaná jako celek je konzistentní co se týče vztahu článku 10a a čl. 1 odst. 1 Úst: čl. 10a nemůže být zjevně použit k neomezenému přenosu svrchovanosti, ale již samotný jeho text naznačuje, že mohou být přeneseny jen „některé pravomoci orgánů České republiky.“ Jinými slovy, na základě článku 10a nelze přenést takové pravomoci, jejichž přenesením by byl dotčen čl. 1 odst. 1 Úst v tom smyslu, že by již nebylo možno hovořit o České republice jako o svrchovaném státu. Pojem svrchovanosti interpretovaný ve vzájemné souvislosti čl. 1 odst. 1 Úst a čl. 10a Úst tedy jasně ukazuje, že existují také určité limity přenosu svrchovanosti, jejichž přenesením by byl již dotčen jak čl. 1 odst. 1 tak čl. 10a Úst. Tyto limity by měly být ponechány primárně na specifikaci zákonodárcem, protože jde a priori o otázku politickou, která poskytuje zákonodárci velké pole uvážení; zásah Ústavního soudu by tu měl připadat v úvahu jako ultima ratio, tedy v situaci, kdy bylo pole uvážení jednoznačně překročeno a je dotčen čl. 1 odst. 1 Úst, neboť došlo k přenosu pravomocí nad rámec čl. 10a Úst. Obdobný přístup zvolil i polský Ústavní tribunál ve svém rozhodnutí k ústavnosti přistoupení Polska k EU z 11. května 2005 (viz nález K 18/04, OTK ZU (2005) ser A, nr 5, pol. 49).

§ 4 Listina základních práv
V politickém diskursu vzbuzuje asi nejvíce napětí, protože jsme na našem blogu o této otázce již diskutovali, odkazuji plně na posty Jana Komárka a posty mé.

§ 5 Nové pravomoci národních parlamentů při činnosti EU
Smlouva obdobně jako SÚE v souvislosti s posílením některých pravomocí Unie nebo zjednodušeným postupem při změně smluv posiluje úlohu parlamentů členských států. Kterýkoliv domácí parlament bude mít možnost vetovat rozhodnutí Evropské rady o způsobu rozhodování v rámci ve Smlouvě vymezených politik.

Domácí parlamenty získají významné pravomoci při ochraně principu subsidiarity. Smlouva dává domácím parlamentům možnost ingerovat v evropském legislativním procesu jako strážci principu subsidiarity: jedna třetina hlasů (čtvrtina v oblasti spolupráce v trestních věcech) domácích parlamentů vyvolá speciální přezkum navrženého legislativního aktu Komisí; domácí parlamenty nebo i jen komora parlamentu mohou jménem členského státu podat žalobu k ESD pro nedodržení principu subsidiarity.

Podle některých autorů tato úprava mění radikálně situaci v rámci EU. Zatímco za současné situace se jeví přesvědčivá judikatura SÚS, která dává možnost ústavnímu soudu rozhodnout, že určitý evropský akt není v rámci kompetencí delegovaných na Unii členskými státy, nová úprava posilující roli domácích parlamentů oslabuje nutnost této „kompetenční kompetence“ domácích ústavních soudů, a přesunuje tuto a priori politickou problematiku na politické orgány (Mattias Kumm, The Jurisprudence of Constitutional Conflict: Constitutional Supremacy in Europe before and after the Constitutional Treaty, European Law Journal, sv. 11/3, 2005, str. 262-307, na str. 296). Nastolení totální „juristokracie“, kde soudci a právníci obecně rozhodují s konečnou platností všechny politické otázky, jistě není ideálem demokratického státu. Pokud tedy Smlouva posunula řešení problematiky principu subsidiarity na politické procesy a politické aktéry, jde o chvályhodný posun.

Francouzská Ústavní rada dospěla k závěru, že je nutno tuto pravomoc národních parlamentů zakotvit v ústavě, byť je pochybné, na základě jakého důvodu, neboť v tomto případě nelze hovořit o omezení suverenity, ale spíše o ochraně suverenity. Jakkoliv to stručné rozhodnutí FÚR neříká, důvod bude pravděpodobně ten, že všechny základní pravomoci parlamentu mají být obsaženy v ústavě. Španělský Ústavní tribunál tento problém ve svém rozhodnutí vůbec neřešil, což bylo s pochybnostmi zmíněno španělskou doktrínou [Ricardo Alonso García, The Spanish Constitution and the European Constitution: The Script for a Virtual Collision and Other Observations on the Principle of Primacy, German Law Journal, sv. 6, č. 6, str. 1001-1024, přístupno na http://www.germanlawjournal.com (navštíveno 21. 6. 2005)].

ÚS bude proto muset posoudit, zda tyto pravomoci českého Parlamentu mají oporu v české ústavě. V úvahu připadá zejména čl. 10b odst. 2 Úst (“Komory Parlamentu se vyjadřují k připravovaným rozhodnutím takové mezinárodní organizace nebo instituce způsobem, který stanoví jejich jednací řády.”), které sice zjevně poskytuje oporu pro některé pravomoci Parlamentu nebo jeho komor, toto ustanovení ovšem neposkytuje jasný základ pro pravomoc Parlamentu podat návrh na přezkum přijatého evropského aktu pro jeho soulad s principem subsidiarity k ESD.

S ohledem na úspornost stylu české Ústavy je otázkou, zda takováto kompetence musí být v ústavě upravena výslovně (obdobně není např. v Ústavě zakotveno, kdo má možnost podat návrh na přezkum ústavnosti zákona k ÚS). Navíc nejde o normativní konflikt, kde by Smlouva stanovila „má býti A“, zatímco česká Ústava „nemá býti A“, ale spíše jde o nepřítomnost kompetence v rámci české ústavy. Možno argumentovat, že přenosem kompetence podle čl. 10a vzniká možnost stanovit evropským primárním právem pravomoc českého parlamentu nebo jeho komory podat návrh k ESD, není proto nutné, aby česká ústava tuto kompetenci parlamentu stanovila (normativně nadbytečně) znovu; zákonodárce následně provede příslušnou úpravu zákona o jednacím řádu.

Pro inspiraci možno zmínit nedávné rozhodnutí polského ústavního tribunálu (PÚT), které se týkalo možnosti aktivního i pasivního volebního práva občanů EU při volbách do europarlamentu v Polsku, které polská ústava nezná (a dává volební právo jen občanům Polska), které ale zná čl. 19 odst. 2 Smlouvy ES. Podle PÚT je polská Ústava nejvyšší normou zakládající právní existenci polského státu, regulující principy výkonu veřejné moci na jeho území a způsoby ustanovování ústavních orgánů státu, stejně jako jejich fungování a kompetence. Ústava ovšem nemůže být aplikována na „struktury odlišné od polského státu“, kterými Polská republika „realizuje své zájmy.“ Z toho plyne dvojí: 1) polská ústava si zachovává i po 1. 5. 2004 postavení normy nejvyšší právní síly na území Polska, 2) v rámci její působnosti není nutné a ani není možné, aby ústava regulovala právní režim EU. Jde tedy o zřejmou antitezi pojetí francouzského (srov. Orzecznictwie Trybunalu Konstytucyjnego. Zbiór urzędowy, část A., č. 5, pol. 47, str. 655-668). Aplikujeme-li tento princip na případ pravomoci českého Parlamentu (nebo jeho komory) vyvolat řízení před ESD, jde o záležitost týkající se výkonu přenesené kompetence na EU, kterou není nutné regulovat českou ústavou.

§ 6 Závěr
6.1 Smlouva nemění základní koncepci stávající integrace a Unie i po případném vstupu Smlouvy v platnost zůstane Unie specifickou organizací mezinárodněprávní povahy.

6.2 Z pohledu českého ústavního práva zůstává česká ústava, resp. ústavní pořádek (po vstupu do Unie stejně jako po eventuálním přijetí „euroústavy“) základním zákonem státu. Česká ústava podle mého názoru nemusí řešit detaily evropského práva, stejně jako evropské právo nemusí řešit detaily české ústavy, protože jak české právo vycházející z české ústavy, tak evropské právo vycházející ze Smlouvy ES a EU, jsou dva relativně samostatné a autonomní systémy. Evropské právo působí na českém území přímo proto, že to tak umožňuje česká ústava, resp. její čl. 10a, a Ústavní soud zůstává konečným ochráncem české ústavnosti proti eventuálním excesům unijních orgánů a unijního práva. Ve svém budoucím nálezu by to však měl ÚS říci způsobem jasným, čímž by i dále rozvedl své myšlenky z kauzy Cukerné kvóty II.