Zásadní změna v judikatuře ÚS týkající se obecně závazných vyhlášek obcí v samostatné působnosti

K vydávání obecně závazných vyhlášek v mezích své věcné působnosti, a to i když jsou jimi ukládány povinnosti, již obce žádné další zákonné zmocnění nepotřebují. Tolik zcela zásadní (a podle mne naprosto správná) změna v judikatuře Ústavního soudu k pravomocem obcí vydávat vyhlášky v samosprávě. Doposavad totiž byla normotvorná činnost obcí judikaturou Ústavního soudu zcela marginalizována. V nálezu Pl. ÚS 45/06 z 11. prosince 2007 došlo k zásadnímu posunu v judikatuře ÚS týkající se pravomoci obcí vydávat obecně závazné vyhlášky. Česká ústava (narozdíl například od rakouské ústavy) neobsahuje vymezení věcné působnosti obcí, a činí tak teprve obecní zákon. To vyvolávalo a vyvolává otázky, zda při ukládání povinností v samostatné působnosti obce musí být obec (vedle obecného ustanovení o působnosti v § 10 obecního zákona) zákonem ještě zmocněna k přijetí takovéto vyhlášky (a tedy zda stačí či nestačí věcný výpočet samostatné působnosti obce zákonem o obcích). Připomínám, že podle dosavadní judikatury obce i v samostatné působnosti mohly ukládat povinnosti fyzickým a právnickým osobám pouze tehdy, pokud je k tomu výslovně zmocnil zákon, a to i v oblastech věcné působnosti obcí vymezené v obecním zákoně (§ 10 zákona č. 128/2000 Sb.). Nyní tedy dospěl Ústavní soud k závěru, že je-li obec oprávněna na základě čl. 104 odst. 3 Ústavy vydávat obecně závazné vyhlášky a originárně tak tvořit v zákonem vymezených věcných oblastech právo, nepotřebuje k uložení konkrétních povinností vedle § 10 zákona o obcích pro oblasti tam uvedené ještě další explicitní zákonné zmocnění.
Ve svém zásadním shora cit. judikátu z tohoto prosince Ústavní soud nejprve vysvětlil důvody změny své judikatury:
24. Ústavní soud k tomu poznamenává, že tuto [shora uvedenou restriktivní] doktrínu formuloval na počátku své činnosti v době, kdy po čtyřiceti letech totality se systémem hierarchicky budovaných národních výborů na principu sovětů musel být obsah pojmu ústavní garance územní samosprávy v právním prostředí České republiky znovu a trpělivě objevován a prosazován. Kromě toho, v Ústavě České republiky nenalezneme konkrétnější obrysy práva na samosprávu [...] a svěřuje tyto otázky až na výjimky zákonné úpravě (srov. čl. 104 odst. 1 Ústavy). Zákonodárce na počátku 90. let minulého století přitom v zákonech upravujících územní samosprávu dostatečně nevymezil věcné oblasti, v nichž by obce mohly svou samostatnou působnost ve formě vydávání vlastních právních předpisů uplatnit [...], a často přistupoval k řešení této problematiky formou speciálních zákonných zmocnění konstruovaných podobně, jako zákonná zmocnění vyžadovaná čl. 79 odst. 3 Ústavy pro přijímání podzákonných právních předpisů exekutivními orgány [...] Ústavní soud proto v tomto období a za daného právního stavu, byv současně konfrontován s množstvím případů flagrantního překračování kompetencí obcí a rizikem nepřípustné partikularizace právního řádu České republiky (srov. obsah mnohých obecně závazných vyhlášek, které musel Ústavní soud v tomto období posuzovat a jejichž vydáváním si mnohé obce přisvojovaly pravomoc Parlamentu na poli úpravy trestního práva, svobody projevu aj.), musel formulovat restriktivní doktrínu o obsahu práva na územní samosprávu ve výše uvedeném smyslu.
25. Ústavní soud nyní, vycházeje z poznatků získaných při své vlastní činnosti, dospěl k závěru, že po patnácti letech existence Ústavy České republiky obsahující ústavní garanci práva na územní samosprávu se již obsah tohoto práva ustálil a stal se součástí širšího právního povědomí. Ústavní soud již není zdaleka v takovém množství případů konfrontován s flagrantním překračováním kompetencí obcí jako Ústavní soud v devadesátých letech minulého století. Dnes platný zákon o obcích č. 128/2000 Sb. již obsahuje věcné vymezení oblastí, v nichž mohou obce vydávat obecně závazné vyhlášky (§ 10 zákona o obcích); hranice pro přípustnou realizaci územní samosprávy upřesnila i bohatá judikatura Ústavního soudu. Ústavní soud ve smyslu nálezu Pl. ÚS 11/02 ze dne 11. června 2003 (N 87/30 SbNU 309; 198/2003 Sb.) registruje posun právního prostředí a nahlížení na princip ústavní garance územní samosprávy a z tohoto důvodu opouští dosavadní restriktivní výklad ustanovení čl. 104 odst. 3 Ústavy.

ÚS pak zaujal tento nový stěžejní právní názor, kterým vysvětlil rozdíl mezi originární a derivativní normotvorbou (což se uplatní i na originární a derivativní normotvorbu obcí):
26. Ústavní soud konstatuje, že ustanovení čl. 104 odst. 3 Ústavy je nutno nadále interpretovat v linii dosavadních nálezů Ústavního soudu tak, že obce jsou přímo tímto ustanovením Ústavy zmocněny tvořit právo ve formě vydávání obecně závazných vyhlášek. Logickým důsledkem tohoto výkladu potom je, že na rozdíl od vydávání právních předpisů v přenesené působnosti ve smyslu čl. 79 odst. 3 Ústavy, jehož dikce explicitní zákonné zmocnění vyžaduje, k vydávání obecně závazných vyhlášek v mezích své věcné působnosti, a to i když jsou jimi ukládány povinnosti, již obce žádné další zákonné zmocnění nepotřebují (s výhradou ukládání daní a poplatků vzhledem k čl. 11 odst. 5 Listiny), neboť pojmově není právního předpisu bez stanovení právních povinností.
ÚS také vysvětlil, že jeho rozhodnutí není zcela nepředvídatelné ani zcela nové, a odkázal na svou předchozí judikaturu (odst. 27) - v té nicméně šlo o (jemně řečeno) implicitní a nijak nevysvětlené odchýlení se od ustálené judikatury, které bylo kontradiktorní s další judikaturou, a ke sjednocení judikatury ÚS tedy došlo až tímto nálezem.
PS: Pro zájemce doporučuji podívat se, jakým způsobem se ÚS vypořádal s problémem konkurence dané vyhlášky se zákonnými normami veřejného a soukromého práva. Nález jistě vyvolá nový problém, jak daleko může obec při ukládání povinností v rámci své působnosti podle § 10 obecního zákona jít, ale v každém případě je to podle mne krok správným směrem. Za stávajícího výkladu ústavy totiž obce téměř nic nemohly, což podporovalo nedobrou tendenci k centralizaci.
PPS: Může podle nového právního názoru obec zakázat na veřejném prostranství pít alkohol (příklad dán mými zkušenostmi z USA)? Domnívám se (ale samozřejmě mne mohou diskutující přesvědčit o opaku - půjde zejména o problém výkladu konkurence vyhlášky se zákonnou regulací alkoholu), že za určité interpretace nyní může [viz § 10 písm. a) obecního zákona, srov. k tomu následující části shora cit. nálezu]:
32. Stanovení mezí samostatné působnosti obce svěřila Ústava zákonu (čl. 104 odst. 1 Ústavy), jímž je de lege lata již citovaný zákon o obcích. Ten v § 10 stanoví tři oblasti, v nichž může obec bez zákonného zmocnění vydávat obecně závazné vyhlášky, a to v oblasti, resp. za účelem zabezpečení místních záležitostí veřejného pořádku, počítaje v to i stanovení podmínek pro pořádání, průběh a ukončení veřejnosti přístupných sportovních a kulturních podniků [písm. a) a b)], v oblasti, resp. za účelem udržování čistoty ulic a jiných veřejných prostranství, ochrany životního prostředí, veřejné zeleně [písm. c)] a v oblasti, resp. za účelem úpravy užívání zařízení obce sloužících potřebám veřejnosti [písm. c) in fine]. Zvláštní zákony mohou stanovit další věcné oblasti, v nichž obec může realizovat své normotvorné oprávnění [písm. d)].
33. Pro všechny takto vymezené věcné oblasti pak platí společná podmínka, že musí jít o záležitost v zájmu obce a občanů obce (§ 35 odst. 1 zákona o obcích). Jinými slovy, musí jít vždy o místní záležitost [srov. bod 19 nálezu Pl. ÚS 30/06 ze dne 22. května 2007 (190/2007 Sb.)], nikoli o záležitost krajského nebo celostátního významu, jejíž regulace přísluší podle zákona krajům nebo správním úřadům jako výkon státní správy (§ 35 odst. 1 zákona o obcích). Podle § 35 odst. 3 písm. a) obecního zřízení se dále obec musí při vydávání obecně závazných vyhlášek řídit zákonem. Zákonodárce zde poněkud neobratným způsobem formuloval samozřejmé – právní předpis obce se nesmí dostat do rozporu s normou vyšší právní síly, v případě obecně závazných vyhlášek se zákonem (zásada lex superior derogat inferiori).