Jan Lhotský: Aktivace zločinu agrese - za napadení cizího státu od července do Haagu?

Termín „zločin agrese“ v mezinárodním právu při jisté míře zjednodušení označuje individuální trestní odpovědnost osoby (například hlava státu) za nařízení ozbrojeného útoku proti cizímu státu. O jeho zahrnutí do jurisdikce Mezinárodního trestního soudu v Haagu se jednalo dlouhé roky a v prosinci 2017 padlo poslední rozhodnutí, na jehož základě bude zločin agrese zahrnut do jurisdikce Mezinárodního trestního soudu 17. července 2018, tedy dvacet let po podepsání jeho zakládající smlouvy – Římského statutu. Vedle genocidy, zločinů proti lidskosti a válečných zločinů tak bude agrese čtvrtým zločinem, kterým se Mezinárodní trestní soud bude moci zabývat. Jaká je jeho právní úprava a pro jaké případy můžeme jeho využití v budoucnu reálně očekávat?

Socha před OSN v New Yorku

Z Norimberku do Říma a dále do Kampaly

Zločin agrese, tehdy ještě nazýván zločinem proti míru, byl úspěšně souzen mezinárodními trestními tribunály po 2. světové válce v Norimberku a v Tokiu. Následovalo dlouhých padesát let, během kterých žádný mezinárodní trestní tribunál neměl jurisdikci vůči zločinu agrese, a jelikož autoři Římského statutu se v roce 1998 na definici zločinu agrese neshodli, do smlouvy jej sice společně s ostatními třemi zločiny uvedli (čl. 5 odst. 1 ŘS), ale rovněž upřesnili, že soud bude moci vykonávat jurisdikci vůči němu až poté, co se smluvní strany dohodnou na definici a podmínkách výkonu jurisdikce vůči zločinu agrese. Při vzniku Mezinárodního trestního soudu tedy byla otázka zločinu agrese ponechána na později.

V roce 2010 byla svolána konference v ugandské Kampale, na které měly smluvní strany tento nedostatek překonat. To se nakonec podařilo, je však třeba říci, že přijatá definice a podmínky pro výkon jurisdikce jsou dosti komplikované. Delegáti se shodli, že jurisdikce Mezinárodního trestního soudu bude rozšířena poté, co přijetí změny Římského statutu (kampalského dodatku) ratifikuje třicet států, a jako druhou podmínku stanovili, že smluvní strany Římského statutu budou muset po sedmi letech aktivaci jurisdikce ještě potvrdit.

Na které státy lze kampalský dodatek aplikovat?

Aktivační konference proběhla v New Yorku v prosinci 2017. Kampalský dodatek jasně uvádí, že v případě útoku ze strany státu, který není smluvní stranou Římského statutu, nebude mít soud vůči takovému případu jurisdikci. Méně zřejmé však již bylo, zda bude mít soud jurisdikci vůči zločinu agrese vyplývajícímu z útoku státu, který je stranou Římského statutu, avšak nikoliv kampalského dodatku.

V New Yorku se delegáti rozdělili na dva tábory podle toho, jak dříve přijatému kampalskému dodatku rozumí. Klíčová právní otázka tedy zněla, jestli bude soud moci vykonávat jurisdikci nad zločinem agrese vůči občanům smluvních stran Římského statutu, které kampalský dodatek neratifikovaly, pokud bude napaden stát, jenž dodatek ratifikoval. To má významné praktické důsledky. Jedna skupina států argumentovala, že smluvní strany Římského statutu akceptovaly jurisdikci soudu vůči zločinu agrese již ratifikací Římského statutu a kampalský dodatek tento zločin nyní specifikuje. Proto má mít soud jurisdikci i vůči občanům zemí, které jsou smluvní stranou Římského statutu a nikoliv kampalského dodatku, pokud napadnou stát, který se k dodatku připojil (důraz na čl. 5 odst. 1 ve spojitosti s čl. 12 odst. 1 ŘS, argumentace např. Stefan Barriga). Tato varianta by poskytovala širší ochranu, konkrétně vůči případnému napadení ze strany 123 států, které jsou v současné době stranou Římského statutu.

Naproti tomu druhá skupina států, vedená Francií a Velkou Británií, argumentovala, že soud nebude moci využít jurisdikci vůči občanům států, které jsou smluvní stranou Římského statutu, avšak ke kampalskému dodatku nepřistoupily, ani pokud k útoku dojde na území smluvní strany dodatku (důraz na čl. 121, odst. 5 věta druhá ŘS, argumentace např. Dapo Akande). Tato varianta by poskytovala užší ochranu, aktuálně vůči případnému napadení ze strany 35 států, které jsou v současné době stranou Římského statutu i kampalského dodatku. Aby nedošlo k zablokování snah o dovršení dlouholeté práce, byla nakonec zvolena druhá varianta, přičemž jako počátek jurisdikce soudu vůči novému zločinu byl určen 17. červenec 2018.

Je nutné dodat, že soud je v interpretaci relevantních ustanovení nezávislý, a s konečnou platností bude tedy záležet na něm, k jaké variantě se přikloní. Vzhledem k tomu, že delegáti v kompromisním textu aktivační rezoluce výslovně uvedli druhou variantu, která poskytuje užší ochranu, předpokládá se, že Mezinárodní trestní soud bude tuto interpretaci respektovat.

Definice zločinu agrese

Co se týče samotné definice, článek 8 bis odst. 1 uvádí, že „[…] zločin agrese znamená plánování, přípravu, zahájení nebo provedení útočného činu, který svou povahou, závažností a rozsahem zakládá zjevné porušení Charty Organizace spojených národů, osobou v postavení, které jí umožňuje efektivně vykonávat kontrolu nad státem nebo řídit jeho politické nebo vojenské akce“ [zdůraznění přidáno]. Když začneme od konce, je namístě vyzdvihnout, že relevantní osoba musí být v určitém postavení (tzv. leadership clause) a bude se tedy typicky jednat o představitele států a vlád. Dále je třeba si všimnout, že pro kvalifikaci zločinu agrese by útočný čin (act of aggression) musel svojí povahou, závažností a rozsahem založit zjevné porušení Charty OSN. Z dalšího textu je patrné, že musí být splněny alespoň dva z těchto tří uvedených předpokladů.

Podmínka, která činí jurisdikci soudu vůči zločinu agrese relativně úzkou, je nutnost zjevného porušení (manifest violation) Charty OSN. Co to znamená? Definice obsažená v kampalském dodatku to nijak nespecifikuje. Touto otázkou jsem se zabýval v článku před několika lety (Manifest Violation of the UN Charter) a dospěl jsem k závěru, že tím bude mimo jurisdikci soudu veškerá „šedá zóna“, tedy sporné případy ozbrojených intervencí, ve kterých je možné předložit racionální právní argumenty ve prospěch legality dané intervence, a to včetně tzv. humanitárních intervencí. Kromě toho si rovněž lze představit případ, který do této šedé zóny nepatří, avšak jeho povaha, závažnost a rozsah (resp. jejich kombinace) nebude odpovídat zjevnému porušení Charty OSN. Je tedy třeba říci, že určité útočné činy mohou být podle mezinárodního práva ilegální, avšak nebudou dosahovat onoho zjevného porušení Charty OSN.

Mezinárodní trestní soud tedy bude mít jurisdikci pouze vůči útočným činům, jejichž porušení zákazu použití síly (čl. 2 odst. 4 Charty OSN) není sporné, slovy kampalského dodatku je tedy zjevné. Ve výše uvedeném článku jsem hodnotil několik útočných činů z minulosti za účelem zjištění, zda by naplnily novou definici agrese, kdyby proběhly po její aktivaci. Události jako Jugoslávie 1999, Afghánistán 2001 nebo Libye 2011 by se pravděpodobně nacházely pod prahem zjevného porušení, naproti tomu události typu Kuvajt 1990, Irák 2003 a Ukrajina (Krym) 2014 by se pravděpodobně nacházely nad ním. To uvádím pouze pro ilustraci, jelikož dané případy s ohledem na časovou jurisdikci nebude Mezinárodní trestní soud nikdy řešit. Je však zřejmé, že vzhledem k vágnímu termínu „zjevné porušení“ budou mít soudci Mezinárodního trestního soudu významný prostor pro interpretaci a hodnocení sporných případů.

V rámci definice je rovněž potřeba uvést čl. 8 bis odst. 2, který specifikuje, co je považováno za „útočný čin“. Odstavec zmiňuje rezoluci Valného shromáždění OSN 3314 (XXIX) z roku 1974, která definovala útočný čin čili akt agrese (nikoliv tedy zločin agrese). Výčet možných forem útoků byl demonstrativní. Nová definice výčet převzala (vpád nebo útok ozbrojených sil, bombardování atd.), není však zřejmé, zda je v současné definici výčet stále demonstrativní, nebo taxativní. I na to existují různé právní názory s podstatnými důsledky v praxi. Je totiž třeba zdůraznit, že výčet v daném ustanovení neobsahuje kybernetické útoky, jež mohou mít v současné době nedozírné následky.

Podmínky výkonu jurisdikce

Konkrétní případ může být před Mezinárodním trestním soudem (obecně podle Římského statutu) zahájen třemi způsoby: oznámením státu, žalobkyní z vlastní iniciativy, a Radou bezpečnosti OSN. Kromě toho, že čl. 8 bis obsahuje definici zločinu, nová úprava určuje také specifické podmínky jurisdikce nad zločinem agrese. Článek 15 bis definuje postup pro zahájení oznámením státu nebo žalobkyní.

Pokud žalobkyně shledá, že existuje opodstatněný důvod zahájit vyšetřování zločinu agrese, nejprve prověří, zda Rada bezpečnosti OSN určila, že byl dotčeným státem spáchán útočný čin. Pokud Rada bezpečnosti takové určení provede, může žalobkyně zahájit vyšetřování zločinu agrese. Toto ustanovení je určitým kompromisem, jelikož řada států tvrdila, že v souladu s Chartou OSN by měla mít v určení útočného činu Rada bezpečnosti určitou roli. Je však namístě uvést, že se jedná o jistý politický aspekt v soudním řízení, jelikož Rada bezpečnosti je orgánem politickým.

Na druhou stranu je povzbuzující, že potvrzení útočného činu Radou bezpečnosti není jedinou možností, jak lze případ řešit. Pokud totiž takové určení Radou bezpečnosti není provedeno do 6 měsíců po datu oznámení, žalobkyně může zahájit vyšetřování zločinu agrese za podmínky, že přípravný úsek soudu (Pre-Trial Division) zahájení vyšetřování zločinu agrese povolí. Přípravný úsek sestává z šesti soudců, a nikoliv ze tří, jako přípravný senát, který povoluje zahájení vyšetřování v případě původních tří zločinů. Jedná se tedy o cestu, jak zahájit vyšetřování i v případě absence podpory Rady bezpečnosti.

Jedním dechem je však třeba dodat, že stát, na který se jurisdikce soudu nad zločinem agrese vztahuje, se může z této jurisdikce opt-outovat, a to podáním relevantního prohlášení tajemníkovi soudu. K tomuto samozřejmě musí dojít před případným útokem. Možnost opt-outu tedy novou definici určitým způsobem oslabuje. Na druhou stranu je možné, že díky této úpravě se více států nebude zdráhat ke kampalskému dodatku přistoupit.

Článek 15 ter poté definuje podmínky pro výkon jurisdikce nad zločinem agrese v případě zahájení oznámením Radou bezpečnosti. V takové situaci už žalobkyně nemusí zjišťovat názor Rady, jelikož ten byl vyjádřen na samém počátku. V této souvislosti je však důležité zmínit podstatný rozdíl mezi zahájením smluvní stranou či žalobkyní, a zahájením Radou bezpečnosti OSN. Pokud dá oznámení k vyšetřování Rada bezpečnosti, neomezuje se jurisdikce soudu na smluvní strany a je možné vyšetřovat i zločin agrese spáchaný občanem nesmluvní strany Římského statutu. To je varianta, kterou si lze v budoucnu reálně představit.

Je sklenice poloprázdná, nebo poloplná?

Česká republika přistoupila ke kampalskému dodatku o zločinu agrese v roce 2015 a v současné době (červen 2018) má dodatek 35 smluvních stran. Je přijatá definice zločinu agrese silná? Nikoliv. Definice pokrývá pouze jednání, které jednoznačně porušuje zákaz použití síly vůči jiným státům, sporné případy šedé zóny tedy zůstávají pod sjednaným vysokým prahem. To samo o sobě není nutně špatně. Mezinárodní trestní soud má řešit pouze ty nejzávažnější zločiny podle mezinárodního práva a rovněž z praktického hlediska umožňuje přísná definice více státům, aby se připojily.

Několik dalších faktorů novou úpravu oslabuje, např. možnost opt-outu, závěr aktivační konference, podle něhož bude mít soud jurisdikci pouze vůči občanům států, které se ke kampalskému dodatku připojily, a rovněž otázka, zda je výčet útočných činů v definici úplný, což ovlivňuje možnost zahrnutí kybernetického útoku mezi útočné činy. Mnohé bude nutné vyjasnit až v rámci rozhodovací praxe Mezinárodního trestního soudu.

Definice zločinu agrese měla být lépe a jasněji napsána, aby předešla řadě protichůdných (a právně možných) interpretací. Jedná se však o výsledek velmi složitého vyjednávání států s mnoha protichůdnými zájmy. Přitom jak v roce 2010 v Kampale, tak v prosinci 2017 v New Yorku byla konečná rezoluce přijata až poslední jednací den, a to po půlnoci. Je otázkou, jestli byl reálnou alternativou lepší text, anebo žádný text. Podle mého názoru je namístě být ohledně přijaté definice mírným optimistou a mít radost z toho, že dne 17. července 2018, v den dvacátého výročí přijetí Římského statutu, učiníme další dlouho očekávaný krok správným směrem.

Autor působil jako Visiting Professional u soudního senátu Mezinárodního trestního soudu v Haagu (říjen 2017–duben 2018).

Zdroje

Akande, Dapo. The ICC Assembly of States Parties Prepares to Activate the ICC’s Jurisdiction over the Crime of Aggression: But Who Will be Covered by that Jurisdiction? EJIL: Talk! 26 June 2017.

Akande, Dapo. The International Criminal Court Gets Jurisdiction Over the Crime of Aggression. EJIL: Talk! 15 December 2017.

Barriga, Stefan. The scope of ICC jurisdiction over the crime of aggression: a different perspective. EJIL: Talk! 29 September 2017.

Horňáčková, Kristina. Mezinárodní trestní soud může stíhat jednotlivce odpovědné za zločin agrese. Bulletin Centra pro lidská práva a demokratizaci, 2017, roč. 10, č. 1, s. 3-5. 

Kreß, Claus. On the Activation of ICC Jurisdiction over the Crime of Aggression. Journal of International Criminal Justice, Volume 16, Issue 1, 1 March 2018, Pages 1–17.

Lhotský, Jan. Manifest Violation of the UN Charter. Czech Yearbook of Public & Private International Law, roč. 6, č. 1, 2015, s. 77-90.

Urbanová, Kristýna. The Kampala Agreement on Crime of Aggression and Responsibility for Cyber-attacks. Czech Yearbook of Public & Private International Law, roč. 6, č. 1, 2015, s. 103-114.

Resolution ICC-ASP/16/Res.5: Activation of the jurisdiction of the Court over the crime of aggression (2017)

Resolution RC/Res.6: The Crime of Aggression (2010)

Rome Statute of the International Criminal Court (1998)

Fotografie

Socha před OSN v New Yorku, autor: Jan Lhotský