pátek 19. srpna 2016

Michal Hájek a Martin Kopa: Proč musíme „přijímat uprchlíky“

V posledních dnech a týdnech se ve veřejném prostoru diskutuje nad tvrzením, že Česká republika nepřijme žádného uprchlíka (sousloví „přijmout uprchlíky” – jakkoli terminologicky nepřesné – si vypůjčujeme právě z mainstreamového diskurzu). Alternativou bývá tvrzení, že Česká republika nikoho přijímat nemusí. Nesouhlasně se k němu na sociální síti vyjádřila například Eliška Wagnerová.

Zastánci uvedených tvrzení naopak na sociálních sítích hojně sdílí rozhovor s profesorem Pavlíčkem. V něm prof. Pavlíček zastává tezi, že neexistuje „nárok na azyl“. S touto tezí však nesouhlasíme a rádi bychom v tomto postu předložili několik argumentů, které podle nás vedou k tomu, že subjektivní právo na udělení azylu (či doplňkové ochrany) lze v mnoha případech dovodit. A to hned na několika úrovních – ústavněprávní, mezinárodněprávní, unijní i na úrovni práva podústavního. Na podobná témata se na Jiném právu debatovalo již před více než pěti lety díky postům Jakuba Camrdy a Davida Kosaře a Pavla Molka. Chtěli bychom na ně tímto navázat, zohlednit vývoj, ke kterému v mezičase došlo, a zkrátka a jednoduše učinit první výkop pro následnou diskuzi k tomuto – v dnešní době velmi aktuálnímu – tématu. Vydejme se tedy na cestu.

Zastávka první – čl. 43 Listiny základních práv a svobod

Začněme možná trochu nečekaně u ustanovení, které je zdrojem pro tzv. vnitrostátní (nebo také politický či ústavní) azyl – čl. 43 Listiny. Ten je naší vlastní specialitkou, která nemá nic společného s chápáním pojmu uprchlík podle Úmluvy o právním postavení uprchlíků (dále jen „UprchÚ”), resp. kvalifikační směrnice (dále jen „KvalS”). Ustanovení § 12 odst. 1 zákona o azylu ho pak provádí a smíchává s „uprchlickou klasikou“ obsaženou v odst. 2. Ale zpět k čl. 43. Ten uvádí, že naše země poskytuje azyl cizincům pronásledovaným za uplatňování politických práv a svobod. Jak již ve shora odkazovaném postu psali David Kosař a Pavel Molek, z této věty lze dovodit subjektivní právo cizince, který splňuje uvedené podmínky, na poskytnutí této formy azylu. Jinak by nedávala mnoho smyslu druhá věta čl. 43, která obsahuje vylučující klauzuli. David s Pavlem tehdy doplnili několik dalších argumentů, kterými v našich očích předčili opačné názory profesorů Klímy a Pavlíčka v jejich komentářích k tomuto ustanovení. Trochu si ale povzdechli, že Ústavní soud také v čl. 43 Listiny žádné subjektivní právo nevidí.

Tahle otázka ovšem zaznamenala v judikatuře Ústavního soudu pozvolný vývoj směrem blíže k nárokovosti práva na azyl podle čl. 43 Listiny. Skutečnost, že z tohoto článku vyplývá určité subjektivní právo jednotlivce, totiž Ústavní soud potvrdil v nálezu sp. zn. III. ÚS 665/11 ze dne 10. 9. 2013. Shledal však porušení práva stěžovatele domáhat se právní cestou, aby příslušný orgán veřejné moci o žádosti o azyl rozhodl. Z čl. 43 Listiny tedy Ústavní soud v posuzované věci dovodil „jen“ porušení procesní garance zásady non-refoulement, neboť Česká republika se podle něj zavazuje přijímat a zabývat se žádostmi o udělení azylu z důvodu pronásledování za uplatňování politických práv a svobod (body 47 a 53 nálezu; k tomu také viz nález sp. zn. I. ÚS 425/16 z letošního dubna, či nález sp. zn. I. ÚS 2211/13 ze dne 18. 6. 2014, bod 12 a 14; a stanovisko pléna sp. zn. Pl. ÚS-st. 37/13 ze dne 13. 8. 2013, bod 20).

Ačkoli Ústavní soud z tohoto ustanovení dovodil (explicitně pouze) procesní pozitivní závazek, z ničeho neplyne (a Ústavní soud to ostatně ani neříká), že by tím měl snad být obsah čl. 43 Listiny vyčerpán. S procesními garancemi totiž podle nás jde ruku v ruce, že právo na azyl má, a to i vzhledem k textu čl. 43 a zejména jeho větě druhé, také hmotněprávní obsah. I z jiných ústavně zaručených práv běžně plynou pozitivní závazky procesní i hmotněprávní povahy. Nevidíme důvod, proč by čl. 43 Listiny, v němž Ústavní soud našel zdroj pro pozitivní závazek procesní povahy, neměl na rozdíl od jiných ústavně zaručených práv zahrnovat i substantivní pozitivní závazek a s ním spojené právo (a v něm obsažený nárok) jednotlivce. Není podle nás důvodu smršťovat čl. 43 Listiny jen na čistě procesní ustanovení, a to již proto, že "vylučující klauzule" obsažená ve větě druhé má jednoznačně hmotněprávní povahu. Cizinec, který je pronásledován pro uplatňování politických práv, proto podle nás má hmotněprávní nárok na tuto formu azylu. Pokud by taková skutečnost v řízení o udělení mezinárodní ochrany podle zákona o azylu vyšla najevo a nedopadala by na cizince vylučující klauzule druhé věty čl. 43, museli bychom mu azyl udělit.

Zastávka druhá – právo unijní a zákon o azylu

I kdybychom nakrásně připustili, jakkoli se s tím neztotožňujeme, že z čl. 43 Listiny prostě žádné pozitivní právo vyčarovat nelze, stále to neznamená, že bychom povinnost poskytnout mezinárodní ochranu cizincům splňujícím příslušné podmínky neměli.

V prvé řadě nesmíme přehlédnout znění čl. 18 Listiny práv EU, dle níž je za splnění podmínek UprchÚ, jejího protokolu z roku 1967 a základních unijních smluv právo na azyl zaručeno. KvalS ve svých definičních ustanoveních pak prakticky přebírá definici uprchlíka dle UprchÚ a zároveň zavádí kategorii novou, a to osobu, „která má nárok na doplňkovou ochranu“. Již z uvedeného je zřejmé, že se pohybujeme v nárokových kategoriích. Hovoří-li KvalS výslovně o nároku v souvislosti s doplňkovou ochranou, bylo by nesmyslné, aby stejně nárokové nebylo též přiznání statusu uprchlíka, coby kvalitativně vyšší forma ochrany sloužící osobám splňujícím výše nastavený práh hrozící újmy v podobě pronásledování z azylově relevantních důvodů. Může být samozřejmě namítáno, že na tomto místě vycházíme z prostého jazykového výkladu KvalS. Pokud bychom ale zvolili výklad opačný (nárokový charakter mezinárodní ochrany nedovozující), výslovný text KvalS by byl zcela popřen; to navíc v rozporu s čl. 18 Listiny práv EU, neboť by pak o nějaké „záruce“ práva na azyl nemohla být řeč.

Na úrovni českého vnitrostátního práva se pak uvedená unijní úprava promítá v zákoně o azylu, a to především (vedle definičních ustanovení) v § 12 až § 14b (tzv. humanitární azyl upravený v § 14 v to nepočítaje). A ani dikce uvedených zákonných ustanovení rozhodně nenaznačuje nic v tom směru, že by snad udělení příslušné formy mezinárodní ochrany bylo závislé na správním uvážení (nezaměňovat s výkladem neurčitého právního pojmu!) správního orgánu (na rozdíl od humanitárního azylu, který je typickou ukázkou situace, kde se správní uvážení uplatňuje; srov. např. již rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 15. 10. 2003, čj. 3 Azs 12/2003-38). Formulace jako „[a]zyl se cizinci udělí, bude-li v řízení o udělení mezinárodní ochrany zjištěno, že…“ (§ 12) či „[d]oplňková ochrana se udělí cizinci, který nesplňuje důvody pro udělení azylu, bude-li v řízení o udělení mezinárodní ochrany zjištěno, že…“ (§ 14a), nedávají správnímu orgánu prostor k tomu, aby mezinárodní ochranu neudělil v případě, že cizinec naplní příslušné podmínky. Jsme proto přesvědčeni, že splnění takových podmínek zakládá nárokovatelné veřejné subjektivní právo na udělení mezinárodní ochrany.

Zastávka třetí - non-refoulement

Pokud by však (ryze hypoteticky) dokonce i právo unijní (včetně implementované úpravy vnitrostátní) z nějakého důvodu při poskytování pozitivních nároků na mezinárodní ochranu „selhalo“, nesmíme pustit ze zřetele, že azylové a cizinecké právo obecně stojí a padá na zásadě non-refoulement. Kouká na náš odevšud [čl. 33 UprchÚ, čl. 19 odst. 2 Listiny práv EU, čl. 3 Úmluvy proti mučení a jinému krutému, nelidskému či ponižujícímu zacházení nebo trestání a čl. 3 Evropské úmluvy o lidských právech (dále jen „EÚLP”), čl. 21 KvalS]. Zákaz navrácení uprchlíka na hranice zemí, ve kterých by jeho život či osobní svoboda byly ohroženy na základě jeho rasy, náboženství, národnosti, příslušnosti k určité společenské vrstvě či politického přesvědčení (jak non-refoulement definuje UprchÚ) tvoří podstatnou část práv, která jsou zaručena těm, kdo před těmito hrozbami utíkají.

ESLP ve své judikatuře vytvořil test skutečného rizika špatného zacházení, na jehož základě zkoumá, zda by v případě nuceného vycestování stěžovatele do určité země mohlo dojít k porušení čl. 3 EÚLP (viz např. Sufi a Elmi proti Spojenému království, § 212 - 219). Při lehkém zjednodušení můžeme říci, že v případě osob, kterým se povede prokázat, že jim v domovské zemi hrozí špatné zacházení, před nímž požadují ochranu, budou v naprosté většině splňovat podmínky pro získání postavení uprchlíka (viz čl. 9 KvalS) nebo beneficiáře doplňkové ochrany. A pokud nebudou existovat důvody pro aplikaci některé z vylučujících klauzulí, z praktického hlediska si opět nedokážeme představit, že by automaticky a v závislosti na diskreci státu nenásledovalo udělení mezinárodní ochrany. Pokud by ji stát v takových případech neudělil a v důsledku toho by danému žadateli o mezinárodní ochranu hrozilo navrácení do země, kde by mu hrozilo pronásledování (čl. 9 KvalS), vážná újma (čl. 15 KvalS) či špatné zacházení (čl. 3 EÚLP) vážným způsobem by porušil zásadu non-refoulement.

K tomu je třeba dodat, že čl. 3 EÚLP má v tomto smyslu absolutní povahu a nepracuje s žádnými vylučujícími klauzulemi. Jediné, s čím by se teoreticky spokojil, jsou dostatečné a v praxi efektivní záruky, že k porušení čl. 3 EÚLP v přijímacím státě nedojde (viz např. Hida proti Dánsku). Pozitivní závazek plynoucí ze zákazu mučení, nelidského a ponižujícího zacházení je zkrátka velmi účinné beranidlo, které se promítá i při posuzování žádosti o mezinárodní ochranu. I ze zásady non-refoulement proto lze dovozovat, že bychom jednotlivci, jemuž hrozí pronásledování či vážná újma, museli příslušnou formu mezinárodní ochrany udělit.

Cíl - Lze se těchto nároků efektivně domoci?

Shrnuto a podtrženo, jsme na rozdíl od profesora Pavlíčka přesvědčeni, že při splnění nezbytných podmínek má mezinárodní ochrana povahu subjektivního veřejného práva, s nímž je spojen též nárok na její udělení. Takové konstatování s sebou ale nutně přináší navazující otázku, jak se takového nároku domoci. Vždyť nárok má představovat (soudně) vymahatelnou složku práva. Tady ovšem narážíme na zvláštnost či lépe řečeno charakteristiku správního soudnictví, které je při přezkumu správního rozhodnutí co do výrokových možností poněkud omezeno.

Správní soud totiž může případnou žalobu, projedná-li ji věcně, pouze zamítnout nebo napadené rozhodnutí zruší (za současné vázanosti správního orgánu právním názorem soudu vysloveným ve zrušujícím rozsudku). Takový systém má své opodstatnění, neboť správní soudy nejsou primárně nalézací instancí, nýbrž plní především úlohu přezkumnou. Tomu také odpovídá úprava obsažená v § 75 s. ř. s., dle níž v řízení o žalobě proti rozhodnutí vychází soud ze skutkového a právního stavu, který tu byl v době rozhodování správního orgánu. Ve věcech mezinárodní ochrany však tento systém nahlodává přepracované znění procedurální směrnice, kterému se díky příslovečné píli a svědomitosti českého zákonodárce podařilo v červenci 2015 dosáhnout přímého účinku. Článek 46 odst. 3 této směrnice přitom požaduje, aby účinný opravný prostředek obsahoval úplné a ex nunc posouzení jak skutkové, tak právní stránky, včetně případného posouzení potřeby mezinárodní ochrany podle směrnice 2011/95/EU, a to alespoň v řízeních o opravném prostředku u soudu prvního stupně. Tato nová koncepce ovšem dosavadní roli správních soudů ve věcech mezinárodní ochrany posouvá výrazně více směrem k soudům nalézacím a je tedy poněkud ošidné, že jim současně právo nedává možnost mezinárodní ochranu udělit.

Subjektivní veřejné právo na udělení mezinárodní ochrany by proto mělo získat i svůj procesní protipól v řízení před správními soudy. Současný model správního soudnictví totiž úplně nenaplňuje potřeby azylového a cizineckého práva. V těchto věcech může velmi jednoduše a často docházet ke skutkovým změnám v zemi původu oproti skutkovému stavu v době rozhodování správního orgánu. Tyto změny mohou nově odůvodňovat udělení mezinárodní ochrany. Pokud správní soud může v takovém případě reagovat jen zrušením rozhodnutí správního orgánu, je to ve svých důsledcích „nefér“ jak vůči žalovanému správnímu orgánu, tak vůči žalobci, který se snaží efektivně domoci svých práv. Navíc to v případě další „aktualizace“ skutkového stavu ve správním řízení může vést k nepěknému procesnímu kolotoči. Neměli bychom proto být jedním z posledních „dinosaurů v Evropě“, jak naše azylové soudnictví popsal Jakub Camrda (zejména od času 3:37). Naše vnitrostátní úprava by měla správním soudům umožnit, aby udělovaly mezinárodní ochranu, pokud v řízení vyjde najevo, že na ni má příslušný žadatel právo. Až v takovém případě dosáhne subjektivní právo na azyl či doplňkovou ochranu svého cíle.

Žádné komentáře: