pondělí 25. května 2015

Bludný Holanďan správního trestání v soutěžních věcech

Na páteční konferenci věnované Listině základních práv EU se řešila mnohá zajímavá témata. Jedním z nich bylo i správní trestání v soutěžních věcech a uplatňování zásady ne bis in idem nebo zákazu sebeobviňování v této oblasti. Je pravda, že je v tom pěknej guláš. Listina EU a Úmluva se liší v "teritoriálním dosahu" zásady ne bis in idem. A co se zákazu sebeobviňování týče, Štrasburk i Lucemburk taky říkají něco jiného. Jádrem všech diskuzí se poté ovšem ukázal být pan Engel a pár jeho nizozemských kámošů. Je totiž kriticky důležité, zda se podle nich má ve správním trestání v soutěžních věcech vůbec použít čl. 6 Úmluvy. V diskuzi na konferenci většinově zaznívalo, že spíš ne. Podle mě by se ale čl. 6 Úmluvy i v těchto věcech aplikovat měl. Zkusím na následujících řádcích rozebrat proč.

Nejdřív jen krátce k "mantře" čl. 6 Úmluvy a jeho trestní větvi (pro zájemce o její hlubší rozbor si dovolím odkázat na obsahově vyčerpávající text Jiřího Kmece z komentáře k Úmluvě, ze kterého taky na následujících řádcích vycházím). Pověstná Engelova kritéria, na jejichž základě zjistíme, zda se má čl. 6 Úmluvy aplikovat, jsou tři:

1)  Kvalifikace deliktu ve vnitrostátním právu – Pokud samo vnitrostátní právo pokládá dotčenou věc za trestní, pak je tato věc trestní i z pohledu Úmluvy bez dalšího. Není proto nutné pokračovat dále a zkoumat další dvě Engelova kritéria. V případě správního trestání v soutěžních věcech tomu tak ale není, proto dále jít musíme.

2)  Povaha deliktu (obvinění) – v rámci tohoto Engelova kritéria se musíme ptát, zda jde o „typicky trestní“ delikt. ESLP v praxi toto kritérium zkoumá na základě těchto dvou otázek:
a)  je vnitrostátní právní úprava předmětného deliktu aplikovatelná vůči všem nebo jen vůči určité skupině jednotlivců?
b)  je sankce stanovená za daný delikt spíše preventivně-represivní nebo reparační povahy?

Abychom mohli už v rámci druhého kritéria dojít k závěru, že čl. 6 Úmluvy lze aplikovat, musí být předmětná právní norma stanovící konkrétní delikt obecná (Bendenoun proti Francii, § 47) a musí stanovovat preventivně-represivní sankci (Öztürk proti Německu, § 53).

Pokud je určena jen vymezené skupině osob (např. vojákům, advokátům a jiným profesím zejména v souvislosti s jejich kárným stíháním), závisí další postup na odpovědi na otázku pod písmenem b). Reparace, tj. náprava způsobené škody, je typickým znakem pro soukromoprávní vztahy, a proto je pro nás signálem, že se čl. 6 v jeho trestní větvi nemůže aplikovat. Pokud je proto předmětná norma určená vymezené skupině osob a sankce má pouze reparační funkci, nepůjde o trestní věc. Pokud ale norma určená vymezené skupině osob bude stanovovat preventivně-represivní sankci, musíme postoupit ke zkoumání třetího Engelova kritéria.

3) Druh a stupeň závažnosti sankce – v rámci posledního Engelova kritéria zkoumáme sankce, které je možné za předmětný delikt uložit, nikoliv tedy sankce skutečně uložené (Campbell a Fell proti Spojenému království, § 72). Sankce musí dosáhnout dostatečného prahu závažnosti, musí jít např. o odnětí svobody či vysoký peněžitý trest apod.

Zkusme tedy výše uvedené zapojit do kontextu soutěžních věcí. Můžeme se pozastavit už nad tím, zda jsou soutěžní normy stanovící konkrétní delikty obecné, protože jejich aplikace je zaměřena pouze na soutěžitele. Jak jsem ale zmínil výše, vymezenou skupinou osob se při výkladu tohoto kritéria běžně rozumí určité profese v souvislosti s jejich disciplinární odpovědností (viz např. Weber proti Švýcarsku, § 33). Z tohoto pohledu lze podle mého názoru vymezení soutěžních deliktů v hlavě VII zákona o ochraně hospodářské soutěže chápat jako obecné normy (obdobně viz Jussila proti Finsku, § 38). Sankce, které bývají v případě spáchání soutěžních deliktů ukládány, pak mají jednoznačně preventivně - represivní povahu. Mají odradit od opakování podobného jednání. Nemusíme proto jít dále k třetímu Engelovu kritériu, protože již v rámci druhého můžeme dojít k závěru, že v případě správního trestání v soutěžních věcech jde o trestní obvinění ve smyslu čl. 6 Úmluvy. Závažnost sankce totiž v případě splnění těchto "podkritérií" druhého kritéria nehraje roli (Jussila proti Finsku, § 38). 

Alternativně by se dalo říci, že pokud relevantní právní úprava soutěžních deliktů dopadá jen na vymezenou skupinu osob, a vzhledem k preventivně-represivní funkci sankcí musíme jít ke třetímu kritériu, pak soutěžitelům stejně hrozí sankce vysoké závažnosti, které nás dostanou na pole čl. 6 Úmluvy. 

O použitelnosti čl. 6 Úmluvy v oblasti správního trestání v soutěžních věcech ostatně hovořila již tuze dávno Evropská komise pro lidská práva. Na ni plynule navázal ESLP ve věci Jussila. Nejdříve sice naznačuje, že není trestní věc jako trestní věc: "Notwithstanding the consideration that a certain gravity attaches to criminal proceedings, which are concerned with the allocation of criminal responsibility and the imposition of a punitive and deterrent sanction, it is self-evident that there are criminal cases which do not carry any significant degree of stigma. There are clearly “criminal charges” of differing weight." Jedním dechem poté ovšem dodal: "What is more, the autonomous interpretation adopted by the Convention institutions of the notion of a “criminal charge” by applying the Engel criteria have underpinned a gradual broadening of the criminal head to cases not strictly belonging to the traditional categories of the criminal law, for example administrative penalties (....), prison disciplinary proceedings (...), customs law (...), competition law (...)." 

V diskuzi na páteční konferenci zaznělo, že soutěžní věci jsou "něco jiného" a že by se nemělo tolik lpět na aplikaci čl. 6 Úmluvy v souvisejícím správním trestání. Nejde prý o stejný typ trestání jako v jiných oblastech, na které čl. 6 dopadá. Konkrétní právní argument, proč se vymykají Engelovým kritériím, však nepadl (pokud jsem něco neminul). Chápu, že to poněkud  "otupuje" efektivitu dawn raids (tj. místních šetření podle zákona o ochraně hospodářské soutěže), které naráží na zákaz sebeobviňování. V Lucemburku si proto omezení zákazu sebeobviňování umí představit (např. Mannesmannröhren-Werke, § 62,  Société Générale, § 72, SGL Carbon, § 48). Škoda přeškoda, že se ESLP pro nevyčerpání prostředků nápravy nemohl této otázce věnovat ve věci Delta Pekárny. Podle své stávající judikatury (J. B. proti Švýcarsku, § 64, či bájný Saunders proti Spojenému království, § 68 - 69) si to však viditelně představit neumí. Při kolizi těchto dvou standardů se však vnitrostátním orgánům nabízí jednoduché výkladové pravidlo - je třeba použít ten standard, který příslušné základní právo chrání více. Tím je v tomto případě ten štrasburský.

Kdo viděl slavnou přednášku profesora Jamese Duana (s českými titulky a lehce nesynchronizovaným zvukem a obrazem zde a zde), dobře ví, že tomu, kdo Vás trestně stíhá, je nejlepší neříkat vůbec nic. I pravdivá výpověď se totiž lehce může obrátit proti Vám. A na to máte v právním státě plné právo. Trochu se navíc bojím, že pokud by se čl. 6 Úmluvy v soutěžním trestání neměl použít, hrozilo by postupné zužování jeho působnosti ratione materiae i v jiných oblastech.

K závěru, že se čl. 6 Úmluvy má použít i v soutěžním trestání, došli také D. Slater, S. Thomas a D. Waelbroeck v tomto článku. Každopádně je mi jasné, že tento názor není jednotně přijímaný, budu se proto těšit na ty opačné v diskuzi!



3 komentáře:

Jakub Hajdučík řekl(a)...

V daňovém právu to vře podobně. Po letech tuhého odporu NSS (počínaje 2 Afs 159/2005 až po 1 Afs 1/2011) se v důsledku změny právní úpravy sankcí blýská na lepší časy. V rozšířeném senátu NSS t.č. leží návrh 4. senátu (http://www.nssoud.cz/files/SOUDNI_VYKON/2014/0210_4Afs_1400028_20150225090248_prevedeno.pdf), který prosazuje názor, že penále (v jeho podobě od 1. 1. 2007) lze chápat jako trestní obvinění ve smyslu čl. 6 odst. 1 Úmluvy. Podle mého názoru se závěry nepochybně později prosadí i v soutěžním právu. Názorovým tahounem se ale stane zákon o prokazování původu majetku (trefněji přezdívaný konfiskační zákon), jehož drakonické sankce si o posouzení coby trestní obvinění ve smyslu čl. 6 odst. 1 Úmluvy přímo říkají.

Jiri Kindl řekl(a)...

Netroufal bych si tvrdit, že na páteční konferenci většinově zaznívalo, že by se čl. 6 odst. 1 EÚLP spíše neměl aplikovat. Můj dojem je možná i opačný. V dalších diskusích se to spíše ustalovalo na tom, že by asi stálo za rozpracování to, zda by se čl. 6 odst. 1 EÚLP (a pravidla z něj vyvozovaná ESLP) neměla jinak aplikovat v klasických trestních věcech (tvrdé jádro trestního práva) a ve "správním trestání" s tím, že soutěžní právo spadá do té měkčí kategorie, pročež by na něj neměla být pravidla vyvozovaná judikaturou z čl. 6 odst. 1 aplikována tak striktně jako na "pravé" trestní věci. Jinak v soutěžně-právní doktríně je nyní v podstatě notorietou, že Engel kritéria jsou splněna (diskuse je spíše posunuto do toho, zda i soutěžní právo a postihy v něm spadají do rámce "pravého trestního práva"). Ostatně k takovým závěrům opakovaně dospěl jak český NSS, tak SDEU, tak i ESLP ve zmiňovaném Jussila proti Finsku (popř. taktéž v Lilly v. Francie či Menarini v Itálie). Abych se přiznal, nejsem si vědom žádného rozumně vyargumentovaného názoru, že u soutěžního práva (mj. se sankcemi ve výši až 10% ročního obratu) nejsou Engel kritéria naplněna. Pro úplnost podotýkám, že OOO Neste St. Petersburg a další proti Rusku, které dospělo v ruské soutěžní věci k neaplikaci čl. 6 odst. 1 tak učinilo vzhledem k tomu, že tamní úprava v té době neměla relevantní sankci (srov. k tomu také zmiňované rozhodnutí ve věci Menarini).

Jiri Kindl řekl(a)...

Ještě na doplnění k tomuto tématu a souvisejícím otázkám (a částečně i řešením) viz výborný článek: Miluše Kindlová, Pojem „tvrdého jádra“ trestního práva v judikatuře ESLP a soudů EU a jeho vztah k vybraným oblastem správního trestání. In Mezinárodně-právní aspekty ochrany lidských práv, Studie z lidských práv č. 5, Praha, Univerzita Karlova v Praze, Právnická fakulta, 2013, str. 45-59.