Markéta Whelanová: Aproximace a implementace - harmonie nebo konflikt mezi právními systémy?

Tento příspěvek je písemným shrnutím ústního referátu prezentovaného na kolokviu "Národní ústavní systémy a Evropská unie: Harmonický vztah, nebo manželství před rozvodem?" organizovaném Českou společností pro evropské a srovnávací právo a studentským spolkem Common Law Society.

Začátek procesu implementace práva EU do českého právního řádu je obvykle spojován s okamžikem vstupu České republiky do EU. Ve skutečnosti však tento proces (dříve nazývaný spíše aproximací práva (sbližováním) či harmonizací práva) v České republice probíhá již přibližně 20 let.

I. Předvstupní období

Přestože úplné počátky je možno datovat ještě do období československé federace,[1] reálný posun nastal až později. Za přelomový okamžik je možno považovat podepsání Evropské dohody zakládající přidružení mezi Českou republikou na jedné straně a Evropskými společenstvími a jejich členskými státy na straně druhé (tzv. „Asociační dohoda“).[2]

Přestože hlavní cíl vyplývající z Asociační dohody byl ekonomický - vytváření podmínek pro odstraňování překážek pro volný pohyb zboží, osob, služeb a kapitálu mezi oběma stranami, byla tato dohoda koncipována jako dohoda s „perspektivou přístupu“, tj. konečným cílem již od počátku mělo být přijetí České republiky do ES (dnes EU). Nevyhnula se proto ani otázkám vzájemného vztahu mezi právními řády. Nenápadný čl. 69 této dohody zakládal podstatnou povinnost sbližování práva, když uváděl:

„Smluvní strany uznávají, že důležitou podmínkou pro ekonomické zapojení České republiky do Společenství je sbližování stávajících a budoucích právních předpisů České republiky s právními předpisy Společenství. Česká republika vyvine úsilí k zajištění postupné slučitelnosti svých právních předpisů s právními předpisy Společenství.“

Z uvedeného ustanovení tedy již od poloviny 90. let minulého století vyplýval závazek České republiky sbližovat právní předpisy ČR s právem ES. Vzhledem k tomu, že již tehdy právo ES představovalo velmi obsáhlý korpus právních předpisů, povinnost sbližování práva byla vyžadována postupně, a to od nejdůležitějších oblastí a právních předpisů Společenství vtělených zejména do směrnic. Jako vodítko posloužila tzv. Bílá kniha o přípravě přidružených zemí střední a východní Evropy na začlenění do vnitřního trhu Unie, což byla příručka nastiňující metodický postup. Základ harmonizace práva v předvstupním období pak tvořilo přibližně 12 500 platných komunitárních a unijních předpisů, přičemž přibližně 9 000 předpisů bylo pro Českou republiku relevantních. S přibližujícím se datem vstupu do ES (EU) se rozšiřoval i vějíř předpisů, který bylo nutno řádně zohlednit: později tak bylo nutno vykázat i zohlednění předpisů bývalého druhého a třetího pilíře EU, i vybrané části z judikatury Soudního dvora. 

Aby bylo možno tento proces „právního přerodu“ uskutečnit, byla v návaznosti na Asociační dohodu přijímána nejrůznější usnesení vlády, která zavazovala ministerstva a jiné ústřední orgány státní správy v procesu harmonizace práva. Prostřednictvím metodik tak byla stanovena povinnost těmto subjektům překontrolovat slučitelnost českých právních předpisů s právem ES v jejich gesci, zajistit slučitelnost předkládaných návrhů českých právních předpisů s právem ES či vykazovat učiněný pokrok prostřednictvím Informačního systému pro aproximaci práva. Uvedená usnesení vlády dále metodicky usměrňovala harmonizační úsilí resortů tím, že stanovila pravidla legislativního provádění práva ES, tedy zejména zásady použitelné pro transpozici směrnic a adaptaci na nařízení. Koordinační úloha, metodické vedení a určitá kontrola nad procesem harmonizace práva pak byla svěřena odboru kompatibility, který působí dodnes, a to v rámci legislativní sekce Úřadu vlády ČR.

II. Období po vstupu do EU

Vzhledem k poměrně solidnímu zajištění procesu aproximace práva v předvstupním období je snad možno tvrdit, že vstup do Evropské unie neznamenal v podmínkách České republiky zásadní otřes na poli legislativy. I přesto je ale nepopiratelné, že množství úkolů, rychlost, se kterou je nutno je plnit, objem sledovaných předpisů i odpovědnost resortů a potažmo státu se podstatně zvýšila. V současné době je evidováno cca 35 000 platných právních předpisů EU, které musejí být vzaty v potaz, vyhodnoceny a případně implementovány do českého právního řádu. Přitom zejména transpozice směrnic je spojena s přísně kontrolovanými termíny plnění ze strany Evropské komise, a v případě jejich neplnění hrozí rychlé zahájení řízení o porušení smlouvy. Plné zapojení do procesu vyjednávání o budoucích textech předpisů EU, navíc s velkým počtem nových členských států, dále odhalilo obtíže při přijímání kompromisních textů v podobě, která by umožnila bezproblémové zavedení evropských pravidel do českého právního řádu.

Celkový kontext dotváří i skutečnost, že Evropská unie se potýká s mnoha problémy, ať již uvnitř jí samotné (ekonomická krize), tak vně (krize na Ukrajině, apod.). Svou akceschopnost se pak snaží zajistit prostřednictvím rychlého přijímání nových předpisů nejrůznějšího charakteru a přenášením kompetencí na Evropskou komisi, popř. jiné specializované orgány. Není proto zase až tak překvapivé, že se stále více objevuje minimálně z hlediska právně-legislativního neblahý trend, a to vzrůstající množství nepříliš přehledné a špatně provázané legislativy EU plné nejednoznačných ustanovení.

Mezi nejpalčivější problémy je možno dle autorky textu zařadit následující jevy:

1. široký rozsah prováděcí legislativy

2. vzrůstající množství právně nezávazných ustanovení v závazných předpisech EU

3. nejasné rozčlenění typů jednotlivých právních aktů z hlediska formálního

Ad 1.

Prováděcí legislativa, tedy legislativa navazující na základní akty přijímané zákonodárným sborem, existuje snad v každé demokratické společnosti. Stejně tomu je i v právu EU. Názory na to, jak široké pole působnosti může být pro tuto prováděcí legislativu dáno a kde musí být její limity, se ale již různí. Evropská legislativa přitom – zejména po Lisabonské smlouvě – dává prováděcí legislativě velmi široký prostor.

Dle čl. 290 SFEU může být na Komisi přenesena pravomoc přijímat „nelegislativní akty s obecnou působností, kterými se doplňují nebo mění některé prvky legislativního aktu,[3] které nejsou podstatné“ (dále jen „delegované akty“). Dle čl. 291 SFEU pak Komise má pravomoc přijímat i prováděcí akty. Zde smlouva nespecifikuje, nakolik se prováděcími akty může zasahovat do „podstatných prvků“ legislativních aktů, limitace obdobná znění čl. 290 SFEU je však použitelná i zde, neboť vyplývá z judikatury Soudního dvora.[4]

Je tedy nesporné, že u obou typů aktů platí, že by měly upravovat jen nepodstatné prvky. Vymezení nepodstatných prvků je ale v právu EU dosti široké, což vyplývá a contrario z judikatury Soudního dvora týkající se podstatných prvků. Judikatura totiž říká, že za podstatná mohou být považována pouze ta ustanovení, jejichž záměrem je dát konkrétní podobu základním směrům komunitární (unijní) politiky.[5]  Vymezení podstatných prvků je tedy naopak poměrně úzké. To činí problémy z pohledu české legislativy, kdy je „nepodstatnými prvky“ v evropských prováděcích a zejména delegovaných aktech běžně zasahováno i do aktů přijímaných Radou a Evropským parlamentem, a tím i do základních stavebních prvků českých právních předpisů (zákonů). Uvedená evropská prováděcí legislativa totiž mnohdy doplňuje definice, rozsah působnosti či jiné podstatné náležitosti (povinnosti soukromých subjektů) uvedené v legislativních aktech, které při implementaci do vnitrostátního práva často vyžadují formu zákona.

Např. směrnice Evropského parlamentu a Rady 2014/40/EU o sbližování právních a správních předpisů členských států týkajících se výroby, obchodní úpravy a prodeje tabákových a souvisejících výrobků stanoví v čl. 7, že členské státy zakáží uvádět na trh tabákové výrobky s charakteristickou příchutí.[6]  Kritéria podstatná pro určení toho, zda je dán zákaz nebo ne, však mají být dle stejného článku stanovena až v prováděcím aktu, nevyčtou se tedy ze samotné směrnice 2014/40/EU. Obdobně nařízení Evropského parlamentu a Rady (EU) č. 1227/2011 o integritě a transparentnosti velkoobchodního trhu s energií v čl. 6 umožňuje delegovanými akty upravovat a aktualizovat definice v čl. 2 uvedeného nařízení.

Pomineme-li otazníky nad legitimitou takového přístupu, který nicméně vyplývá z primárního práva EU, dostává se v okamžiku vnitrostátní implementace Česká republika a často i jiné členské státy EU do časových potíží, neboť vzhledem k nutnosti novelizovat zákony kvůli rychle přijímané prováděcí legislativě (a zejména delegovaným aktům), které obvykle nepočítají s delšími lhůtami pro implementaci, není možno evropská pravidla zavádět včas.

Další neblahou skutečností je to, že většinou ani není v okamžiku vydání evropského legislativního aktu známa prováděcí legislativa (tj. delegované a prováděcí akty), která má na tento evropský legislativní akt navazovat, a to ani její teze, a rovněž není známa ani plánovaná forma budoucí prováděcí legislativy. To má velký dopad na formulaci zmocňovacích ustanovení v českých zákonech: neznáme-li rozsah evropské prováděcí legislativy, která by logicky měla být v co možná největší míře provedena do prováděcích českých právních předpisů, nemohu být ani vhodně naformulována zmocňovací ustanovení tak, aby vyhověla ústavním požadavkům. Systém založený na širokém poli působnosti pro prováděcí legislativu Evropské komise pak poukazuje spíše na střet mezi právními systémy než na jejich vzájemný soulad, a bezpochyby vyvolává otazníky ohledně legitimity celého systému, ve kterém Rada a Evropský parlament mohou být velmi jednoduše zatlačeni na vedlejší kolej.  

 

Ad 2.

Dalším neblahým trendem je vzrůstající nejednoznačnost právních textů. Tu ve velké míře způsobují právně nezávazná či nejasná ustanovení v závazných právních aktech EU. Uvedené je zřejmě důsledkem snahy o dosažení kompromisu mezi členskými státy EU: text právního aktu se formuluje tak, aby byl přijatelný pro všechny a aby byly obroušeny hrany, které principiální shodě na evropské úrovni brání. Výsledkem je to, že právně závazné texty obsahují soft law ustanovení, jež připomínají spíše politická prohlášení než jednoznačný právní text. Pak je těžké odhadnout, do jaké míry je členský stát zavázán a do jaké míry je nutno soukromým subjektům na základě takových evropských ustanovení ukládat sankcionovatelné povinnosti.

Jako příklad může posloužit např. již výše zmíněné nařízení Evropského parlamentu a Rady (EU) č. 1227/2011 o integritě a transparentnosti velkoobchodního trhu s energií. Uvedené nařízení vedle povinností pro členské státy a subjekty velkoobchodního trhu s energií rovněž stanoví i pravomoci pro Agenturu pro spolupráci energetických regulačních orgánů. Podle čl. 16 uvedeného nařízení se Agentura „snaží zajistit, aby vnitrostátní regulační orgány plnily své úkoly podle tohoto nařízení koordinovaně a důsledně.“ Agentura navíc „podle potřeby zveřejní nezávazné pokyny týkající se používání definic stanovených v čl. 2“.[7] Jakým způsobem se ale mají členské státy a subjekty velkoobchodního trhu s energií postavit k uvedeným nezávazným pokynům, které vykládají závazné definice? Co se stane, nebudou-li dodržovány? Bude členský stát za jejich nedodržení postižen? A nemusejí-li být dodržovány, protože jsou nezávazné, jak má být naplněna koordinační úloha Agentury? Je-li však kompetence Agentury formulována jen jako „snaha“, stane se něco, nebude-li Agentura plnit své úkoly koordinovaně a důsledně?

Uvedené formulace tak vyvolávají nejednoznačný stav, který prakticky znemožňuje dosažení toho, aby ustanovení byla bezvýhradně dodržována, a neumožňuje tak naplňování jednoho ze základních principů mj. i samotného práva EU – principu právní jistoty.  

Ad 3.

Nepořádek v používání jednotlivých typů právních aktů je dalším jevem zakládajícím spíše konflikt než harmonický vztah mezi vnitrostátním právním systémem a právním systémem EU. Stále častěji se stává, že rozdíl mezi směrnicemi a nařízeními se stírá: zatímco směrnice jsou čím dál tím konkrétnější a snižují prostor pro vnitrostátní „volbu forem a prostředků“[8], nařízení naopak často dávají členským státům možnost volby či přímo určují, co dalšího si má členský stát ve svém právním řádu dopracovat. Mnohá ustanovení nařízení tak – i přes jejich definiční znaky vyplývající přímo z primárního práva[9] – neumožňují přímý účinek některých ustanovení bez vnitrostátní implementace založit.

Největší nejasnosti ale ve fázi národního provádění právních předpisů EU vyvolávají případy, kdy jsou směrnice měněny nařízeními a naopak. Běžné jsou případy, kdy i jen část směrnice, kterou není možno logicky z původního textu směrnice vyčlenit a upravit zvlášť, např. jedno ustanovení, část věty či položka obsažená ve směrnici, jsou změněny novelizačním nařízením. Poukázat je možno např. na směrnici Evropského parlamentu a Rady 2009/48/ES o bezpečnosti hraček, jejíž příloha II část III byla změněna nařízením Komise č. 681/2013 v položce baryum. Problém spočívá v tom, že nařízení jsou ze své povahy přímo aplikovatelná a nesmějí být opisována do národních právních řádů. Ve výše nastíněných situacích ale vzhledem k promíchání právních forem obvykle není možno učinit nic jiného, než například příslušnou položku ve směrnici novelizovanou nařízením do českého právního řádu převzít, či novelizovanou část věty fakticky opsat. Původní směrnice totiž musela být transponována, a tak i novela směrnicového ustanovení musí být na vnitrostátní implementaci navázána. Tím se však metoda implementace dostává do rozporu s tím, co již od počátku existence Evropských společenství uváděla judikatura Soudního dvora,[10] a to že veškeré metody transpozice nařízení jsou v rozporu se Smlouvou, neboť by mohly způsobit překážku přímé použitelnosti nařízení a mohly by i ohrozit jejich současnou a jednotnou aplikaci v celém Společenství. I tyto neblahé trendy tedy způsobují komplikace, a právo EU by se jim mělo vyhýbat.

III.

Závěrem je tudíž nutno podotknout, že situace v legislativě EU není příliš dobrá. Aby nevznikal konflikt mezi evropskou úrovní a českým právním řádem, je nutno již během vyjednávání o návrhu předpisu EU hledat kompromis nad textem, který bude nejen z věcného hlediska přijatelný, ale který bude i z hlediska legislativně-technického prost nejhorších nedostatků ovlivňujících zapracování do českého práva. Takový text by měl být jednoznačný, přesný a úplný. Neměl by dávat příliš mnoho prostoru k nespecifikovaným změnám prostřednictvím prováděcí legislativy a naopak by měl obsahovat jasné formulace obsažené v odpovídající právní formě. Nepodaří-li se zlepšení v této oblasti, bude trpět zásada právní jistoty, předvídatelnosti práva i legitimního očekávání postupu veřejné moci.

---

[1] Viz usnesení vlády č. 396 z 9. října 1991.

[2] V Úředním věstníku ES publikována v řadě L 360 dne 31. 12. 1994. Ve Sbírce zákonů publikována pod č. 7/1995 Sb.

[3] Legislativním aktem je míněn akt přijatý Radou a Evropským parlamentem. Nelegislativním aktem pak akt, který uvedené náležitosti nemá.

[4] Srov. rozsudek 25-70 Einfuhr- und Vorratsstelle für Getreide und Futtermittel proti  Köster, bod 6., či rozsudek C-240/90 Spolková republika Německo proti Komisi Evropských společenství, bod 36.

[5]  „only those provisions which are intended to give concrete shape to the fundamental guidelines of Community policy are classed as essential“ - srov. rozsudek C-240/90 Spolková republika Německo proti Komisi Evropských společenství, bod 37., či rozsudek C-14/01 Molkerei Wagenfeld Karl Niemann GmbH & Co. KG proti Bezirksregierung Hannover, bod 33.

[6] Čl. 7

1.   Členské státy zakáží uvádět na trh tabákové výrobky s charakteristickou příchutí.

Členské státy nezakáží užívání přísad, které jsou zásadní pro výrobu tabákových výrobků, například cukru, který nahrazuje cukr, jenž se vypaří sušením, za podmínky, že tyto přísady nezpůsobují určitou charakteristickou příchuť a významně či v měřitelné míře nezvyšují návykovost, toxicitu nebo KMR vlastnosti tabákového výrobku.

Členské státy oznámí Komisi opatření přijatá podle tohoto odstavce.

2.   Komise na žádost členského státu nebo z vlastní iniciativy určí prostřednictvím prováděcích aktů, zda tabákový výrobek spadá do oblasti působnosti odstavce 1. Tyto prováděcí akty se přijímají přezkumným postupem podle čl. 25 odst. 2.

3.   Komise přijme prováděcí akty, kterými stanoví jednotná pravidla pro postupy, na základě kterých se rozhoduje o tom, zda tabákový výrobek spadá do oblasti působnosti odstavce 1. Tyto prováděcí akty se přijímají přezkumným postupem podle čl. 25 odst. 2.

[7] Článek 16

„Spolupráce na úrovni Unie a na vnitrostátní úrovni

1.   Agentura [pro spolupráci energetických regulačních orgánů] se snaží zajistit, aby vnitrostátní regulační orgány plnily své úkoly podle tohoto nařízení koordinovaně a důsledně.

Agentura podle potřeby zveřejní nezávazné pokyny týkající se používání definic stanovených v článku 2.“

[8] Čl. 288 SFEU: „Směrnice je závazná pro každý stát, kterému je určena, pokud jde o výsledek, jehož má být dosaženo, přičemž volba formy a prostředků se ponechává vnitrostátním orgánům.“.

[9] Čl. 288 SFEU: „Nařízení má obecnou působnost. Je závazné v celém rozsahu a přímo použitelné ve všech členských státech.“.

[10] Srov. např. rozsudek 39-72 Komise proti Itálii či rozsudek 34-73 Variola.