sobota 17. ledna 2015

Martin Archalous a Magdaléna Klimešová: Dozor nad hospodařením politických stran a hnutí: rozbor možných variant řešení

V roce 2015 má vzniknout úřad, který bude kontrolovat peníze politických stran. Je to dobrý nápad? A máme nějaký lepší?
"Nehlídané a netransparentní stranické pokladny jsou v Česku semeništěm korupce." To není povzdech z místní hospůdky, ale oficiální stanovisko mezinárodní organizace GRECO, Skupiny států proti korupci při Radě Evropy, konkrétně z hodnotící zprávy za rok 2012. Ta nevyšla pro ČR nijak příznivě, odbornou veřejnost to ale nepřekvapilo. O netransparentnosti politických stran a nedostatečné kontrole jejich financování se mluví prakticky od začátku 90. let. Ve srovnání se zahraničím jsou české stranické finance prakticky nekontrolované.
Všechny relevantní politické strany mají toto téma v programu, byť se značně liší v názorech na jeho řešení. Bodem ve volebním programu to ovšem končí. Za posledních 20 let vyzněly jakékoliv snahy o změnu víceméně do prázdna. Díky kritice GRECO a kampani neziskových organizací to ale vypadá, že ledy by se mohly konečně pohnout.

Jak šel čas se zákonem

Ne že by už dříve nebyla snaha. Zákon o sdružování v politických stranách byl dosud novelizován 22x. Z toho financování stran se významně dotkly 3 novely:
V roce 1994 byla zavedena kontrola stran Nejvyšším kontrolním úřadem, stranám bylo zcela zakázáno podnikání. Zde ale zasáhl Ústavní soud. Předně zrušil kontrolu ze strany NKÚ, jelikož ten má kontrolovat veřejné peníze, strany ale živí státní příspěvek jen asi z poloviny. Úplný zákaz podnikání pak shledal jako neproporcionální. (Kompromisní novela umožnila prostřednictvím obchodních společností např. vydávat noviny nebo vyrábět reklamní předměty.)
V roce 2001 došlo prakticky k jediné zásadní změně ohledně transparentnosti – strany musely přesněji vykazovat dary, zpřísnila se pravidla pro přijímání darů, pro výroční zprávy atd.
A konečně v roce 2004 došlo k několika technickým změnám, které se týkaly zejména přísnější povinnosti vykazovat dary.
A samozřejmě, několikrát byl zvýšen státní příspěvek stranám, (jak ostatně na tomto blogu ukázal Marek Antoš). Ostatní novely se buď netýkaly přímo hospodaření stran, nebo zaváděly jen drobné změny bez podstatnějšího praktického dopadu.
Byli jsme svědky několika neúspěšných pokusů o řešení problému (některé byly tak neúspěšné, že lze s úspěchem pochybovat, zda byly myšleny vážně). Komplexnější podobu měl návrh Strany zelených, ten však spadl pod stůl s pádem vlády v roce 2009. Podobný osud potkal i návrh prosazovaný Karolínou Peake.
V roce 2014 vznikl návrh, který má šanci projít legislativním procesem (také díky činnosti Rekonstrukce státu, jejímiž podporovateli jsou i autoři tohoto textuI jeho přípravy ale začaly narážet na nízkou ochotu politiků přijmout významnější změnu. Návrh měl být předložený v září 2014. Už řadu měsíců je připravený k poslání do mezirezortního připomínkového řízení, čeká se ale na rozhodnutí politických špiček (zejména koaliční rady a pracovní skupiny poslanců) ohledně dozorového orgánu.

Kdo bude „pojicajt“?

Sebelepší zákon je k ničemu, pokud ho nikdo nevynucuje. Současný návrh zákona počítá se zřízením zvláštního „Úřadu pro dohled nad hospodařením politických stran a politických hnutí,“ ve hře však byla řada variant. Podle názoru autorů je Úřad nejlepší možností, i když také zřejmě nejnákladnější. Proč? Podívejme se na jednotlivé možnosti:
Parlament: V současné době podléhají strany kontrole sněmovního výboru. To je však asi nejhorší možné řešení. Nejen, že kontrolní výbor nemá zdroje ani odbornost na hloubkovou účetní kontrolu, ale především, výbor je složen z politiků (tedy těmi samými politiky, které má kontrolovat). Nemá sankční pravomoc, věc pouze předá finančnímu úřadu (u voleb prezidenta dokonce ani to, senátní výbor věc jen zveřejní). Navíc je to řešení nevhodné ústavně, jelikož parlament je moc zákonodárná, zatímco tento typ kontroly patří spíše moci výkonné. Nejde totiž o politickou kontrolu (o výkon kontrolní funkce parlamentu), ale o běžnou správní kontrolu porušování zákona a udílení sankcí. Jedinou výhodou jsou téměř nulové náklady, což je ale jen chabá útěcha. Praxe je taková, že kontrola je čistě formální a neodhalí ani zásadní nesoulad ve vykazovaných výdajích. Výsledky kontrol jako by napovídaly, že existuje nepsaná dohoda, že si strany do účetnictví vzájemně nepolezou.

Soudy: Řada politiků prosazovala kontrolu mocí soudní, podobně jako při rozpouštění politických stran. Částečně bylo toto řešení implementováno u volby prezidenta. Nicméně není vhodné. Ani soudy totiž nemají aparát a zdroje pro efektivní kontrolu (zvláště ex lege příslušný Městský soud v Praze, jeden z nejpřetíženějších v republice). Navíc nemohou jednat z vlastní iniciativy a kontrolovat strany plošně a trvale. V českém právním prostředí jde o řešení neobvyklé a nesystémové a je pravda, že by tento typ řízení více „slušel“ moci výkonné. Proti tomuto řešení se vyslovili i sami soudci.
NKÚ: NKÚ by jistě měl dostatečné zdroje a zázemí pro kvalitní kontrolu, velkou výhodou je jeho dobrá pověst a nezávislost. Po této cestě často volají sami politici, ovšem je to řešení nesystémové naráží na ústavní překážky. NKÚ nemůže ukládat sankce a smí kontrolovat pouze veřejné finance (a v praxi je neoddělitelné, které stranické zdroje jsou získané z veřejných, a které ze soukromých zdrojů). Zavedení této varianty by si tedy vyžádalo změnu Ústavy, podle některých výkladů je navíc v rozporu s mezinárodními závazky. Sám NKÚ tuto pravomoc striktně odmítá jako naprosto míjející její poslání. Zároveň při obtížích s aktuálně projednávaným rozšiřováním pravomocí NKÚ na obce a další subjekty nelze očekávat politickou vůli (a potřebnou ústavní většinu) podobné změny přijmout.
Auditor: Již dnes strany kontrolují auditoři. Systém však úplně nefunguje – auditora si vybírají samotné strany a občas se objeví pochyby o jeho nepodjatosti. Jak ukázala nedávno publikovaná studie Centra aplikované ekonomie, auditoři mnohdy udělí hodnocení „bez výhrad“ výročním finančním zprávám, které obsahují závažné chyby vč. přijetí dar v rozporu se zákonem. Lze změnit systém výběru auditora (např. losováním či rozhodnutím Komory auditorů), což s sebou ale nese řadu dalších problémů, např. co se týče určení ceny. Auditor je navíc soukromá osoba a nemůže ukládat sankce. Audit zůstává důležitým, i když doplňkovým kontrolním mechanismem.
Finanční úřad: Pokud se dnes v účetnictví strany objeví nesrovnalost, jsou to finanční úřady, kdo mají udělit pokutu (a Ministerstvo financí může odebrat státní příspěvek). Úřady mají jistě k dispozici profesionály a zkušené účetní. Rovněž mohou ukládat sankce. Řešení má však dvě nevýhody: Zaprvé, jedná se o úřady podřízení ministru financí, tedy politickému orgánu. A přestože jsou formálně nezávislé, odpovězte si sami, jestli by úředník finančního úřadu postupoval zcela nezávisle proti mateřské straně svého nejvyššího nadřízeného. Druhým problémem je potom skutečnost, že většina stran sídlí na Praze 1, kde jsou finanční úřady nejvytíženější. K efektivní kontrole by tak musel být navýšen rozpočet, případně zřízen celý specializovaný odbor.
Trestní řízení: Volební podvod je jistě trestným činem a i tato oblast by si zasloužila nějakou trestněprávní koncovku. Ale není možné trestně stíhat chyby v účetnictví. (Naproti tomu zavedení volebních přestupků a správních deliktů je jistě potřebné a odborná veřejnost po něm už dlouho volá. To je však jiné téma.)
Další návrhy: Objevilo se i několik méně tradičních návrhů, např. zřízení zvláštního fondu, ze kterého by byly financovány neziskové organizace, které by prováděly kontrolu. Je ale možné na soukromé osoby převést výkon veřejné správy v takovém rozsahu? (Ukládání sankcí, vedení správního řízení, vstup do registrů…) A kdo by určil, které neziskovky toto privilegium získají? Dále může být zřízena  speciální ad hoc komise složená např. ze soudců či marketingových expertů (podobnou mají ve Francii) či tzv. portugalské řešení (3-členný úřad podřízení ústavnímu soudu). Ale vzhledem k tomu, že se v ČR jedná o novinku, nebude vhodné pouštět se do experimentů.
Samostatný úřad: A tím se dostáváme k návrhu, který autoři považují za nejlepší a který je součástí návrhu zákona (byť někteří politici žádají jeho vyřazení). Zvláštní nezávislý úřad, s postavením podobným ÚOHS či ÚOOÚ. Velkou výhodou (a současně rizikem) je flexibilita, možnost nastavit fungování tak, aby plně odpovídalo potřebám pro zajištění efektivní kontroly a sankcí. Praktické fungování úřadu bude záležet na konkrétní zákonné úpravě a pravomocích, způsobu ustavování úřadu a v neposlední řadě na jejím personálním obsazení.
Samostatný úřad bude efektivní (bude disponovat odborným aparátem pro hloubkovou kontrolu) a jako správní úřad bude moci ukládat sankce, může pozastavit státní příspěvek, případně navrhovat soudu rozpuštění strany či pozastavení činnosti. Pro efektivní a konzistentní rozhodování je provázání kontroly a sankcí podstatné. Hlavní nevýhodou je obtížná politická průchodnost, politici se dlouhodobě brání zřídit skutečnou kontrolu vlastního hospodaření. Z popsaných řešení bude samostatný úřad zřejmě nejnákladnější. Podle názoru autorů se ale vyplatí, protože pomůže omezit systémovou politickou korupci. To není možné bez fungujících institucí a infrastruktury, která je obvyklá v zahraničí a pro jejíž absenci jsme kritizováni mezinárodními institucemi, především GRECO.
Přesto zbývá vyřešit řadu otázek, např. vedení úřadu. Uvažuje se jak o variantě monokratické, tak kolegiální. Monokratické vedení zakládá jasnou odpovědnost konkrétního jednotlivce za vedení úřadu, vedoucí by si vybíral kontrolory již sám, bez politické nominace. Nevýhodou je, že pro „ovládnutí“ úřadu stačí „ošetřit“ jednoho člověka. Druhou možností je cca 9-členné kolegium (podobné NKÚ či ČTÚ). Potom by úřad nebyl v rukou jednoho člověka, nevýhodou je ovšem rozložení odpovědnosti a menší flexibilita. Navíc by zřejmě byl větší vliv politiků na obsazování funkcí kontrolorů.
Jak bude vedení jmenováno? K zajištění nezávislosti je třeba ze jmenovacího procesu vyloučit vládu a Poslaneckou sněmovnu jako přední politické orgány. Na druhou stranu, v demokratické společnosti nelze politiky úplně vyloučit, protože úřad musí být pod demokratickou kontrolou (nevhodné by tedy bylo např. obsazování úřadu čistě Nejvyšším správním soudem). Jmenování by mělo být v rukou nejméně 2 orgánů, uvažuje se např. o jmenování prezidentem na návrh Senátu. Zákon dále předpokládá, že vedoucí úřadu nesmí být v předchozích 5 letech členem strany ani činný v politické funkci. Funkční období vedení musí přesahovat politický cyklus, kolegiální orgán by se obměňoval postupně. V každém případě je však třeba vyloučit opakování mandátu.
Rádi bychom znali vaše názory na efektivní systém kontroly stran, případně na mechanismus, který vyváží nezávislost Úřadu a jeho demokratickou kontrolu. Pokud se pod tímto článkem rozvine zajímavá diskuze, její výstupy budou použity v připomínkovém řízení k zákonu.

(Tento text vychází ze studie Rekonstrukce státu, kterou si můžete přečíst zde: http://www.rekonstrukcestatu.cz/cs/archiv-novinek/9325-archalous-klimesova-dohled-nad-hospodarenim-politickych-stran-a-hnuti. Autoři jsou spolupracovníky projektu Rekonstrukce státu.)

4 komentáře:

Olga Pouperová řekl(a)...

Problém, proč NKÚ nemůže kontrolovat hospodaření politických stran, spočívá především v tom, že NKÚ podle Ústavy kontroluje hospodaření se státním majetkem a plnění státního rozpočtu (ne veřejné finance). To byla také podstata zmiňovaného zrušovacího nálezu ÚS (novela tehdy do zákona o NKÚ mj. vsunula ustanovení, že hospodaření politické strany a politického hnutí s příspěvky ze státního rozpočtu České republiky se pro účely zákona o NKÚ rozumí hospodařením se státním majetkem, což ÚS označil za obcházení Ústavy, nález ÚS č. 89/1999 Sb. ÚS). Drobná oprava ale nemění nic na tom, že vůle novelizovat Ústavu a rozšířit působnost NKÚ se zřejmě nedá v nejbližší době očekávat.

Ludek_Belan řekl(a)...

Přiznám se, že mám trochu pochyby o účinnosti kontroly hospodaření politických stran jako nástroji k zamezení nebo alespoň omezení korupce. Strana může mít své účetnictví zcela dle zákonů, to ale nezabrání podplácení jejich klíčových představitelů, kteří rozhodují ve věci, na niž má podplácející zájem. A i kdyby někdo chtěl korumpovat přímo stranu či její organizační složku, může ji podpořit nepřímo, např. zaplacením inzerce ve prospěch strany nebo přímo provozováním podpůrného periodika či pořádáním akcí na podporu strany. Rovněž poskytnutí darů přes nastrčené dárce (ve výši odpovídající jejich možnostem) bude obtížně prokazatelné.
Pokud má být opravdu vytvořen specializovaný úřad, těžko vymyslet "nezávislý" způsob kontroly, zvláště pokud se volá i po demokratické kontrole. Úřad tak bude mít tendenci stát se odkladištěm osob spřízněných s politickými stranami, které nebudou formálně jejich členy - již dnes lze na kandidátkách mnohých stran nalézt "nezávislé" kandidáty, bylo by tedy aspoň vhodné vyloučit i je. Důležitá budou i vnitřní pravidla kontroly, tedy hlavně způsob přidělování kontrolorů a jejich počet u jedné kontroly, frekvence kontrol a jejich ohlašování či neohlašování předem.
Jako řešení bych spíš viděl co nejotevřenější účetnictví politických stran a hnutí, aby si kontrolu mohl provést v podstatě každý, kdo má zájem, a hlavně hlídat korupci takříkajíc "na výstupu", pak by motivace podplácet byla značně oslabena.


Luděk Belán

Martin Archalous řekl(a)...

Zpráva od kolegy Pavla France o aktuálním průběhu projednávání:

Pavel Franc
Včera jsme se setkali s Bohuslavem Sobotkou a Jiřím Dienstbierem. Pan premiér
prohlásil, že nechce nezávislou kontrolu financování politických stran,
přestože se k tomu on i ČSSD veřejně zavázali, když se přihlásili k Rekonstrukce státu.

Aby toho nebylo málo, pan premiér mi nebyl schopen odpovědět na otázku,
kdy zařadí na jednání koaliční rady zákon o financování politických
stran. Ani se nedivím, protože Andrej Babiš nám naopak řekl, že
nezávislou kontrolu financování stran chce a podporuje.

To vše se děje za situace, kdy Ministerstvo vnitra má půl roku
připravený zákon o obsahující nezávislou kontrolu financování stran.
Podle legislativního plánu má vláda poslat tento zákon do Sněmovny v
březnu, ale pan Bohuslav Sobotka má čas. V únoru se o tom s koaličními
partnery určitě bavit nebude - ujistil nás. Do médií (viz níže) říká, že
v roce 2015 zákony budou. Ve skutečnosti však projednání zákona úmyslně
oddaluje.

Takto se obelhávají občané.

Martin Archalous řekl(a)...

Tak samozřejmě, kontrola stran není samospasitelná, je ale velmi důležitá. Financování stran není jediný korupční kanál, je ale jeden z hlavních, proto má smysl sem soustředit pozornost. Korupce jednotlivců se musí řešit jinými cestami (za ty ostatně lobbujeme taky).

Nepřímá podpora má být řešena v novém volebním kodexu. Uvažuje se o zákazu anonymní politické reklamy (každá politická reklama v tisku či na billboardech by měla být označena kódem, přes který půjde dohledat, kdo ji zadal). Různé slevy a pořádání podpůrných akcí se musí v účetnictví vykazovat jako dar.

Poskytování darů přes "bílé koně" je problém, ale je především potřeba, aby o něm veřejnost věděla. (Ostatně už se stalo: http://zpravy.idnes.cz/mf-dnes-podezrely-sponzor-ods-mladicka-kadernice-darovala-milion-ph7-/domaci.aspx?c=A140404_221239_domaci_vez )

Ale to je všechno "hmotné" právo. Ano, můžeme stanovit nějaká pravidla, kontrola darů, regulace kampaní, povinné vykazování... Ale to je všechno zbytečné, pokud nemáme někoho, kdo na to dohlédne. Aby to nedopadlo jako v prezidentské volbě, kde senátní výbor maximálně prohlásil, že byl porušen zákon, a nazdar.

Pokud jde o obsazování úřadu, to je samozřejmě naprosto klíčová věc, jak už jsem psal v článku. Je třeba nastavit obsazování tak, aby byla vyvážená demokratická kontrola a oddělení od politické moci. Vezměte si třeba Ústavní soud - ten je také obsazován politicky a rozhodně se nestal nějakým odkladištěm. A rovněž tak úřad ombudsmana nebo NKÚ (i když ten k tomu v jistou chvíli neměl daleko).

Co nejotevřenější účetnictví politických stran je samozřejmostí, podle aktuální podoby zákona, která leží na vnitru, by se to mělo dost zlepšit. Budou výroční zprávy a seznam dárců na internetu, budou transparentní účty, snad by mělo být i to označování volební reklamy... Ale ani maximální transparentnost není samospasitelná. Potřebujeme někoho s odbornými znalostmi a aparátem, kdo to přezkoumá, kdo bude mít pravomoci vyšetřovat, a především může autoritativně konstatovat porušení zákona a černé peníze zabavit (ideálně ještě před volbami).