pondělí 8. prosince 2014

Dušan Sulitka: C-468/10 ASNEF (O práve na informácie o platoch štátnych zamestnancov a jednom zabudnutom rozsudku)

V nasledujúcom príspevku by som sa chcel v krátkosti venovať nedávnemu rozsudku rozšíreného senátu Najvyššieho správneho súdu vzťahujúcemu sa k povinnosti poskytovania informácii o platoch štátnych zamestnancov; presnejšie povedané prijímateľov verejných prostriedkov. Rozhodnutie nadväzuje na rozsudok piateho senátu z roku 2011, ktorý sa zaslúžil o víťazný vavrín, zhmotnený v tabuli „Otevřeno“, zdobiaci vestibul tohto súdu. 

Zdôrazňujem, že nie som odporcom akýchkoľvek „slunečních svitů“. Naopak, nepochybujem o tom, že život odohrávajúci sa vo verejných inštitúciách vyžaduje efektívnu kontrolu zo strany verejnosti. Podstatou tohto krátkeho komentáru je vyjadrenie mierneho údivu nad prístupom rozšíreného senátu k výkladu článku 267 Zmluvy o fungovaní Európskej únie či judikatúre Súdneho dvora. Hoci pôsobivé, úvahy súdu o transparentnej spoločnosti sa v priebehu rozsudku menia na prehliadanie platného práva či v neposlednom rade deľby moci.

Úlohou rozšíreného senátu, čoby telesa, ktorý má riešiť konflikty naprieč jednotlivými senátmi, nie je záväzne normovať postup jednotlivých senátov či vydávať interpretačné direktívy. Na to by snáď mohol slúžiť postup podľa § 19 súdneho poriadku správneho, nie však § 17, ktorý by mal rešpektovať konkrétny skutkový rámec predkladanej právnej otázky. Najvyšší správny súd sa v uvedenom rozsudku vydáva cestou ignorancie zásady sebaobmedzenia a neprenecháva cestu tomu, aby sa výklad práva mohol vyvinúť na podklade reálne existujúcich sporov a zohľadnenia konkrétnych následkov, ktoré a priori podaná interpretácia nemôže predvídať.

Z môjho pohľadu najzaujímavejšou je pasáž rozsudku, v ktorej sa rozšírený senát pokúša čitateľovi dokázať, že nie je žiaden dôvod obávať sa rozporu jeho výkladu s judikatúrou Súdneho dvora Európskej únie. Aj keby tomu tak bolo, je zaujímavý myšlienkový postup, kedy je článok 267 Zmluvy o fungovaní Európskej únie vykladaný tak, že povinnosť iniciovať prejudiciálne konanie neťaží vnútroštátny súd v situácii, kedy k spornej otázke neexistuje judikatúra luxemburského súdu. Vždy som si myslel, že je to neistota výkladu, nie brilantnosť odlíšenia sa od minulých rozsudkov, ktorý vedie k aktivácii článku 267 Zmluvy a povinnosti súdu posledného stupňa podať prejudiciálnu otázku.

Rozšírený senát sa vo svojom rozsudku vyhradzuje voči vybraným judikátom Súdneho dvora a dochádza k záveru o ich súlade s ním podávanou interpretáciou. Jeho výklad však nemôže vyvrátiť skutočnosť, že sa o prípad, v ktorom by bol výklad úniového práva zrejmý, nejednalo. Vysporiadať sa s judikátmi, ktoré sa v konečnom dôsledku podľa kasačného súdu paradoxne ani na vec nevzťahujú, je nedostačujúce k tomu, aby sa vrcholný súd jedného z členských štátov vyhol povinnosti plynúcej z článku 267 Zmluvy o fungovaní Európskej únie.

Za najvýraznejší nedostatok komentovaného rozsudku považujem odhliadnutie rozhodujúceho senátu od rozsudku Súdneho dvora vo veci ASNEF. Je pravdou, že sa tento rozsudok týkal výkladu článku 7 písm. f) smernice o ochrane osobných údajov, pričom kasačný súd danú situáciu právne podradil článku 7 písm. c). Už tu je však správnosť posúdenia súdu pomerne otázna. Spracovanie osobných údajov (v tomto prípade ich poskytovanie) nie je podľa môjho názoru primárne dané potrebou plnenia povinností, ktorým podlieha povinný subjekt. Právne sa skôr jedná o „zpracování osobních údajů […] nezbytné pro uskutečnění oprávněných zájmů […] třetí osoby či osob, kterým jsou údaje sdělovány.“ Na tomto mieste je treba doplniť, že citovaný článok 7 písm. f) ďalej uvádza, že toto spracovanie sa môže uskutočniť iba za podmienky, že tieto záujmy „nepřevyšují zájem nebo základní práva a svobody subjektu údajů.“

Pokiaľ by rozšírený senát daný skutkový stav kvalifikoval týmto spôsobom, nevyhnutne by sa musel k otázke, či je vôbec možné vylúčiť aplikáciu testu proporcionality v konkrétnych prípadoch, postaviť zodpovednejšie. V rozhodnutí ASNEF, konkrétne v bode 47, Súdny dvor výslovne uviedol, že je vylúčená taká vnútroštátna úprava, ktorá „pro určité kategorie osobních údajů [...] předepisuje s konečnou platností výsledek vyvážení proti sobě stojících práv a zájmů, aniž připouští odlišný výsledek z důvodu zvláštních okolností konkrétního případu.“ V nasledujúcom bode zhrnul: „Aniž je dotčen článek 8 směrnice 95/46 týkající se zpracování zvláštních kategorií údajů, což je ustanovení, jehož se spor v původním řízení netýká, brání tedy čl. 7 písm. f) této směrnice tomu, aby členský stát vyloučil kategorickým a obecným způsobem možnost zpracování určitých kategorií osobních údajů a neumožnil vyvážení proti sobě stojících práv a zájmů v konkrétním případě.“ Pokiaľ sa tento výklad vzťahuje k možnosti generálneho odopretia poskytovania osobných údajov, nevidím žiadny dôvod k tomu, aby neplatil aj v opačnom garde. Totiž smerom k zakotveniu ich generálneho poskytovania; to najmä s ohľadom na základný cieľ smernice o ochrane osobných údajov, ktorým je práve ochrana súkromia. Na tomto všeobecnom závere by podľa mňa nič nemenilo, pokiaľ by bolo podradenie poskytovania informácii o platoch štátnych zamestnancov pod článok 7 písm. c) smernice správne.

Vzhľadom k uvedenému považujem za sporné, či sa rozšírený senát týmto rozsudkom nedostal do rozporu s judikatúrou Súdneho dvora. Otázne zostáva, či sa niektorý zo senátov tohto súdu, prípadne niektorý zo súdov krajských, nepokúsi prípadný nesúhlas s názorom Najvyššieho správneho súdu riešiť cestou prednostnej aplikácie úniového práva alebo položením predbežnej otázky.

Dušan Sulitka

5 komentářů:

Jan Slanina řekl(a)...

Nejsem si jistý, jestli příliš nenadřazujete odůvodnění rozsudku ASNEF jeho výroku. Výrok zní:

1) Článek 7 písm. f) směrnice Evropského parlamentu a Rady 95/46/ES ze dne 24. října 1995 o ochraně fyzických osob v souvislosti se
zpracováním osobních údajů a o volném pohybu těchto údajů musí být vykládán v tom smyslu, že brání vnitrostátní právní úpravě, která v případě, že není dán souhlas subjektu údajů, vyžaduje k umožnění zpracování jeho osobních údajů, které je nezbytné pro uskutečnění oprávněného zájmu správce tohoto zpracování nebo třetí osoby či třetích osob, jimž jsou tyto údaje sdělovány, aby kromě dodržení základních práv a svobod subjektu údajů byly tyto údaje uvedeny ve veřejně přístupných zdrojích, a tím tedy kategoricky a obecným způsobem vylučuje jakékoli zpracování údajů, které nejsou v takových zdrojích uvedeny.

ESD v rozsudku ASNEF stavěl hráz bezbřehé ochraně osobních údajů, která nerespektuje ostatní legitimní zájmy (ASNEF je španělský ekvivalent českého a slovenského SOLUS), kdy Španělsko právní úpravou říkalo, že nestačí jen legitimní zájem a test proporcionality, ale musí se jednat o údaje z veřejných seznamů. Test proporcionality tedy ESD v rozsudku ASNEF vyžaduje primárně ve prospěch zpracování osobních údajů: všude tam, kde legitimní zájem a test proporcionality je splněn, lze osobní údaje zpracovávat (kromě tzv. speciálních kategorií osobních údajů, neboli řečí českého zákona osobních údajů citlivých). Má samozřejmě svou logiku uplatňovat to i opačně, ale ne bezvýhradně.

A tady se dostáváme k tomu čl. 7 písm. c). Přiznám se, že nerozumím příliš tomu, proč tvrdíte, že podřazení případu řešeného NSS pod toto ustanovení považujete za sporné. Správce osobních údajů má jednoznačně danou povinnost podle vnitrostátního práva konat a informace poskytnout. To, že tím zároveň uskutečňuje něčí legitimní zájem, je vedlejší. Konec konců, bylo by hodně špatně, pokud by někdo měl právní povinnost, která žádný legitimní zájem neuskutečňuje!

Klauzule čl. 7 směrnice 95/46 jsou postaveny tak, že nejsou navzájem exkluzivní, naopak. Klauzule písm. f) podle mne představuje vůči písm. b) až e) jakousi generální klauzuli. Např. pokud je zpracování nezbytné pro splnění smlouvy (čl. 7 písm. b) ), jedná se také o zpracování nezbytné pro realizaci legitimního zájmu, protože subjekt jistě má legitimní zájem na tom, aby byl vnímán jako subjekt dodržující smlouvy (čl. 7 písm. f) ). Pokud jsou ale splněny podmínky některé ze speciálních klauzulí, které nevyžadují test proporcionality, není přece důvod ho provádět, i když jsou náhodou splněny i podmínky podle písm. f), které test proporcionality vyžaduje. Podle mne test proporcionality podle písm. f) lze uplatňovat pouze tam, kde žádná jiná klauzule splněna není. A tam se teprve uplatní judikatura ASNEF.

Jan Slanina řekl(a)...

PS: nomen omen: ta směrnice se jmenuje: o ochraně fyzických osob v souvislosti se zpracováním osobních údajů a o volném pohybu těchto
údajů. Ne o ochraně soukromí nebo o omezení zpracování osobních údajů. Stejně tak když si přečtete konsideranty na první stránce, tak o podpoře hospodářství a společného trhu je tam toho víc, než o ochraně soukromí.

Jan Potměšil řekl(a)...

Obsáhlé odůvodnění bych NSS nevyčítal - beru to jako prevenci vymýšlení či opakování různých obezliček, které povinné subjekty účelově vymýšlejí, aby mohly informaci odepřít. Proto dle mého názoru NSS jednak rázně stanovil, jaký je jeho jednoznačný postoj, a jednak se pokusil vypořádat s většinou účelových argumentů, které dílem sami vymýšlejí, a dílem opisují z rezervované odborné literatury vynalézaví úředníci (z poslední doby viz např. Mocek, M., Ralaus, P.: Otazníky ve věci poskytování údajů o výši platů a odměn zaměstnanců veřejné správy. In: Správní právo č. 4/2014 - v podstatě jde o návod, jak obstruovat a předstírat právní argumentaci; má reakce, psaná ještě před rozsudkem NSS, by měla vyjít v posledním dvojčísle Správního práva 2014). A v rozporu se směrnicí 95/46/ES to poskytování v zásadě také není. Pro Švédy je třeba nemyslitelné, že by se něco utajovalo, holt jiná tradice.

Milan Hlušák řekl(a)...

S Vašim názorom ohľadne vzťahu medzi čl. 7(c) a 7(f) smernice súhlasím. Myslím, že Dušan sa v tejto veci mýli, keď preferuje čl. 7(c).

Mimochodom k tomu, kedy sa má v prípadoch čl. 7 smernice aplikovať test proporcionality sa celkom pekne vyjadrila Article 29 Data
Protection Working Party v stanovisku 6/2014. Uviedla v ňom, že v prípadoch podľa čl. 7(a) až (e) sa spracúvanie považuje za legitímne a priori. Prezumuje sa pri nich, že rovnováha medzi rozdielnymi právami a záujmami je už zabezpečená; niet preto dôvodu vykonávať osobitný test rovnováhy. Čl. 7(f) si ale už takýto špecifický test vyžaduje, a to práve v prípadoch, ktoré nespadajú pod scenáre pred-definované v čl. 7(a) až (e). Podľa Article 29 WP cieľom čl. 7(f) je zabezpečiť, aby spracúvanie údajov mimo čl. 7(a) až (e) vždy podliehalo vykonaniu testu rovnováhy.

Jan Slanina řekl(a)...

Díky za odkaz na to stanovisko WP 29. Toho jsem si nevšiml.

V dané situaci je zajímavé stanovisko NSS v rozsudku z minulého týdne ve věci p. Ryneše a jeho protivandalských kamer (1 As 113/2012). Vypadá to, že NSS konzistentně zastává názor, že zpracování osobních údajů vůbec nemusí být zásahem do soukromého života, protože tady se v podstatě zajímá o to, jestli jsou zpracovávány osobní údaje z intimní sféry.