pondělí 24. listopadu 2014

Vnitrostátní aplikace práva Evropské unie po 10 letech

Začnu předběžnou otázkou týkající se shody víry s rozumem...“ tak otvírá Leibniz své pojednání o nejlepším ze všech možných světů. Jeho optimismus ovšem nepočítal s Českou republikou, kde ani po deseti letech členství v evropském spolku nejsou úřady schopné používat něco tak primitivního jako pár zakládajících smluv a sekundárních předpisů. Neshoda české víry v EU s rozumem při aplikaci jejího práva tak vzbuzuje poměrně zásadní předběžnou otázku.

Texty v kurzívě jsou anonymizované citace z nedávných správních rozhodnutí, která tuto filipiku inspirovala.

1. správní orgány nevnímají nutnost znát a aplikovat evropské právo z úřední povinnosti

Ministerstvo uvádí, že mu nepřísluší hodnotit, zda právní úprava odpovídá principům formulovaným evropským právem, neboť jako správní orgán postupuje v souladu s platnými a účinnými právními předpisy, přičemž nemá možnost přezkoumávat jejich případný nesoulad s jinými právními předpisy či mezinárodními smlouvami.”

Už jste někdy zkusili do podání napsat princip loajální spolupráce? Kabaret Voltaire tleská. Ovšem judikatura o nutnosti aplikovat unijní právo z úřední povinnosti není jen ustálená – je vytesaná do kamene, vypálená do displeje, studenti ji křičí ze spaní. Milá správo, douč se to.

2. správní orgány se vyhýbají aplikaci práva EU s poukazem na absenci přeshraničního prvku

Právo EU, včetně judikatury o kterou účastník řízení opírá svůj rozklad, není bez dalšího a v tomto případě přímo aplikovatelné.

Přeshraniční prvek jako spouštěč práva EU je vrcholně romantické reziduum, se kterým se musí vypořádávat každá regionální organizace. Přestože Unie dávala signály už v nejstarší judikatuře, ani tak explicitní počiny jako ochrana spotřebitele či směrnice o odpovědnosti za škodu nedokázaly rozptýlit mýtus o červeném knoflíku.

Aplikačnímu problému ale nepomáhá ani divergentní judikatura Soudního dvora. V oblasti ekonomických svobod se přeshraniční prvek scvrknul na v podstatě jakékoliv praktiky veřejné moci, které mohou činit výkon ekonomické svobody potenciálně méně atraktivní (typicky rozsudek Säger a další market access/restrictions rozsudky). V holé podobě jde o svobodu podnikání zaručenou čl. 16 Charty základních práv. Na druhé straně rozevírajících nůžek ovšem narůstá masa populární citizenship judikatury, která vyžaduje stále hmatatelný, aktuální přeshraniční prvek, a to i v takzvaně restrictions případech, jako Tas-Hagen či Nerkowska, a koneckonců i Ruiz Zambrano.

Přeshraniční prvek v citizenship judikatuře ještě nějaký čas zůstane. Ale vymlouvání se na přeshraniční prvek i u jinak čistě ekonomických případů (zboží, práce, služby, kapitál) přetrvá taky, pokud se to správním orgánům lépe nevysvětlí.

3. správní orgány neumí pracovat s diskriminací

V posuzované věci nelze hovořit o nedůvodné diskriminaci, když naprosto shodně jako v případě účastníka řízení postupuje [ministerstvo] v případech jiných studentů všech toliko poboček zahraničních vysokých škol na území České republiky, které však nemají status vysoké školy dle vysokoškolského zákona.... účastník řízení měl možnost zvolit, na jaké vysoké škole a zda na území České republiky bude studovat.

Zákaz diskriminace na základě státní příslušnosti je vlastně ohniskem každé negativní evropské normy. Pro správnou aplikaci práva na svobodný pohyb je proto nezbytné pochopit imperativ stejnému stejně, různému různě, aristotelské své svému. To není samo sebou.

Komparatisté, tito metafyzici diskriminace, označují onu abstraktní kvalitu, kterou sdílí anebo nesdílí srovnávané se srovnávaným, pojmem tertium comparationis. Jestliže ale toto tertium nevnímají obě strany (účastník i úředník) intuitivně stejně, signály spouštějící aplikaci antidiskriminační normy nemusí vyjít ve správním řízení najevo. Problém nevzniká v řízení inter partes, kde má každá ze stran možnost soudce přesvědčit, že jí tvrzené tertium je v dané situaci nejvhodnější. Tam vítězí better argument. Úředník je ale soudcem ve vlastní věci. Jestliže na tertium není intuitivní shoda, pomůže jen správní žaloba.

Zde tedy apel na úředníky, kteří rozhodují případy v působnosti evropského antidiskriminačního práva, aby pravidelně četli judikaturu a vypěstovali si cit pro standardní situace.

4. newspeak


„na druhé straně rozevírajících nůžek ovšem narůstá masa populární citizenship judikatury...“

Stejně jako autor tohoto postu, většina právníků řešící kauzy s European dimension není schopná o evropském právu hovořit česky. Málokdo čte domovské verze sekundárních předpisů a judikátů SDEU, což jen více prohlubuje komunikační propast mezi správou a těmi, kdo po ní v zastoupení konzumentů něco chtějí. Implementace práva EU do českého řádu tak nebude v pravém smyslu kompletní, dokud spolu advokáti, úředníci a soudci nenajdou společnou řeč.

5., 6., 7..., asi toho bude víc. Michale! Petře!! Honzo!!! Čas na nové, podstatně zjednodušené vydaní.

9 komentářů:

Vojtěch Bartoš řekl(a)...

Jak říkává nejmenovaný vyučující správy na PF UK: "Úředník je tupé zvíře."... ;) Jinak Tome, jde sice o marginalii vzhledem k tomuto postu, ale Zambrano byl judikat-atomovka právě proto, že "přeshraniční-unijní prvek" chyběl přeci. Proto musel Soud vymýšlet celou konstrukci se ztrátou "možnosti skutečně využívat podstatné části práv spojených se statusem občana Unie" (proč se jen preferuje ta anglická terminologie...? ;) ). Pro sebe si to interpretuju v návaznosti na Grzelczyka (unijní občanství je "základním statusem státních příslušníků členských států"), a tedy unijní právo musí zasáhnout v poslední instanci, pokud by jakékoliv zacházení na národní úrovni ultimátně mělo vést k tomu, že evropský občan bude efektivně zbaven samotné podstaty unijního občanství a z něho plynoucích práv. Tedy evropské občanství jako jakási ultima ratio/last-resort defence, když už by nic jiného nepomohlo a v takovém případě na pohyb nebo jiný evropský prvek Soud nebude hledět (ale beru, že tenhle těžký a pro mnohé nezkousnutelný kalibr byl odlehčen navazující judikaturou). V zásadě tady nejde vůbec o toho občana, ale daleko abstraktněji o schopnost evropského práva bránit se před zbavením účinku ze strany národních států (ať už legislativou nebo administrativní činností) - v tomto smyslu je to tedy vlastně jen "logické" (z pohledu ESD) pokračování judikatury o přímém účinku, přednosti, etc...

Jan Slanina řekl(a)...

Ta kousavá ironie v prvním odstavci "pár zakládajících smluv a sekundárních předpisů" :-)

Vnímám ale velkou otázku, do jaké míry skutečně naše správní úřady aplikovat právo EU neumí a do jaké míry v tom či onom konkrétním případě nechtějí.
Ono je to totiž tak i s vnitrostátním právem - komu se nestalo, že v jedné věci úřad odmítl určitou normu aplikovat a v druhé, věcně stejné, o ni opřel své rozhodnutí?

Petr řekl(a)...

Cesky spravni organ aplikujici eurosmernici na odvolaci duvod zadatelky, ceske obcanky, ze to zbytek Evropy vyklada uplne jinak: "Protoze zadatelka v teto dobe pobyva mimo uzemi Evropske unie, evropske pravo se tedy na ni neuplatni."

Pavlína Hubková řekl(a)...

Pokud můžu odhadovat, co tím chtěl Tomáš říct (jelikož si v podstatě myslím totéž), pak v Zambranovi ten přeshraniční prvek ale právě nechybí. Ano, není tam ten tradiční červenoknoflíkový prvek, který se v případu normálně objeví sám (když se někdo přes ty hranice skutečně přemístí), ale ESD ho tam prostě vytvořil ve světle případného přeshraničního důsledku, které by opačné rozhodnutí přineslo.


Tím vůbec nepopírám celek tvého sdělení, ve zbytku se vším souhlas. Jenom chci říct, že v Zambranovi ESD objevil "něco", co případ háže do sféry práva EU, a nepřijde mi nemístné, když se to "něco" kreativně podřadí pod množinu přeshraničních spouštěčů, i když jsou aktéři případu ve skutečnosti statičtí.

Tomáš Pavelka řekl(a)...

Díky za koment, Vojto. Byl jsem si vědom slabého místa, proto jsem psal "koneckonců i Zambrano"...brrr, fuzzy případ. Co se týče obecně výroku o nutnosti přeshraničního prvku u citizenship, trvám na výše uvedeném. Ostatně i Zambrano byl obratem usměrněn velkým senátem v McCarthy a později v Dereci. Kritérium "genuine enjoyment of" práv EU je imho jakýmsi kvalifikovaným přeshraničním prvkem, neboť kdyby v Zambrano skutečně nehrozilo, že belgičtí občánci opustí území EU, rozhodl by soud nejspíš opačně. Což se také stalo v judikátu z prosince 2012 ve spojené věci O, S & L (C‑356/11 a C‑357/11), kde soud shledal, že závislost dětí na rodičích neobčanech EU nedosahuje takové intenzity, jako v Zambrano a opuštění EU nebyla jediná reálná alternativa.

Větší důraz na přeshraniční prvek v citizenship mi dává smysl - narozdíl od ekonomických svobod zde není žádný čl. 36 a ekv., který by jasně vymezil hranice působnosti práva EU (ve smyslu, jak o derogations mluví Stephen Weatherill). Byť je pravdou, že judikatura k citizenship nějaká ta kvazi-justifications nakonec vynalezla.

Citizenship ale rozhodně nepatří k mým silným stránkám, rád si to nechám vysvětlit. Určitě je někde judikát, který jsem totálně zazdil :))

Tomáš Pavelka řekl(a)...

děkuji za simultánní překlad mého komentu níže :) to je tak, když člověka v práci ruší od blogování :)

Zuzana Vikarská řekl(a)...

Hm hm. A nebolo by jednoduchsie pripustit, ze ESD sa proste jedneho dna rozhodol europske pravo aplikovat i na pripady, kde cezhranicny prvok proste chyba, @Tomáš Pavelka & @Pavlína Hubková?


OK, samozrejme mozeme povedat, ze cervenym tlacitkom je i "potential cross-border element". Koniec koncov, podobne ulitby zacali uz u Dassonville. Ale potencialny pohyb sa predsa da predpokladat v uplne kazdom pripade, takze sa nam to cele moze velmi rychlo vymknut spod kontroly... A taktiez, urcite nie je bez dovodu, ze ESD zvolil radsej termin "genuine enjoyment" (fuzzy as hell, indeed!), nez aby hovoril o potencialnom cezhranicnom prvku... (alebo nie?)


Tome, velmi zaujimavy argument s tymi derogaciami. Nikdy som si neuvedomila, ze citizenship kauzy nefunguju podla klasickeho modelu scope - restriction - justification... Este o tom budem premyslat ;))


A ano, bod c. 4 je totalne usvedcujuci. Achich... :-P

Pavlína Hubková řekl(a)...

Ono takhle - v kontextu celého článku je to dost marginální problém. Jde přece jenom o to, do které krabičky to uložit. Pro mě za mě, klidně do obou - obě varianty jsou podle mě obhajitelné. Jednou se to může hodit sem, jednou tam - záleží na tom, proč to škatulkujeme. Tomášův text přece neřeší směřování či vývoj celé citizenship judikatury, která se může vymknout kontrole, když začneme krabičky přeplňovat i vším potenciálním. Ale když se na to podíváme pohledem vnitrostátních úřadů, je jednodušší připustit, že tam je jakýsi "bezprostředně potenciální" přeshraniční prvek, než to označovat za komplikovanou anomálii.


My si tady můžeme povídat do nekonečna o tom, která nálepka je příznačnější z toho či onoho pohledu, ale hlavní point je trochu někde jinde. Z textu plyne, že úřady mají problém pochopit unijní rozměr, když v případu není přeshraniční prvek. Ale když se chce, lze ho najít i ve zdánlivě vnitrostátních případech typu Zambrano. Tím pádem je tenhle myšlenkový pochod pro úřady přijatelnější než nějaká jiná škatulka (bez ohledu na to, co konkrétně ESD říká či neříká a jakou terminologii používá). Pokud totiž úřad přesvědčíme, že tam ta "přeshraničnost" vlastně je, případ sklouzne do sféry práva EU mnohem jednodušeji, než v případě použití jiných kategorií.


V rámci akademické debaty je možná elegantnější a logičtější žádný přeshraniční prvek nehledat a natvrdo připustit zvláštní typ klíče, který otevírá dveře do unijního práva - ale to už je prostě debata o něčem jiném.

Tomáš Pavelka řekl(a)...

S tímto souhlasím bez dalšího. I z hlediska bodu za 4. - je třeba hledat porozumění.

Akademicky ale evropské právo vnímám trochu jako světlo. Někdy má vlastnosti vlnové délky, jindy šňurky protonů. Někdy je to mezinárodní smluvní režim, jindy nadnárodní právní řád. Typicky v external action, CFSP, celá debata o competence se mi v praxi i v judikatuře jeví více jako mezinárodní smlouva. Dovnitř zase právo EU působí víc jako svrchovaný právní řád.

Citizenship stojí někde mezi.


Vnímám Vojtův argument, že v tradici Grzelczyka se status občana EU stal něčím víc, než co by napovídala ustanovení smlouvy. Zambrano tuto myšlenku dotáhl nejdál, ale také velmi blízko absurdna. Zatímco v Grzelczyk má občanství EU obsah (právo na solidární chování ze strany Belgie, respektive právo na sociální benefit), v Zambrano už jde "jen" o to, že by osoba nuceným vystěhováním občanství prakticky nemohla vykonávat, ale už nejde o výkon jeho práv jako takových. Zambrano tedy brání citizenship jako fenomén, nikoliv jako institut.



Z pohledu vlnové délky je pak možné Zambrano vnímat jako klasickou situaci s přeshraničním prvek. To má totiž výhodu i z hlediska vnitrostátní aplikace práva EU - stačí si odfajfknout. Netřeba diskuze, kterou vyvolá Vojtova a Zuzčina interpretace Zambrana a která je velmi složitá - hájí se forma nebo obsah? Co je vlastně obsahem institutu občanství EU?