pondělí 25. srpna 2014

Zajímavý rozsudek NS v oblasti práva veřejné podpory

Nestává se příliš často, kdy mají české soudy možnost řešit přímo problematiku unijního práva veřejné podpory. Jedním z případů, kdy se tak stalo je kauza NH Hospital proti Středočeskému kraji, v níž bylo nedávno vydáno usnesení Nejvyššího soudu, které poměrně zdařilým způsobem shrnulo povinnosti českých soudů při aplikaci práva veřejné podpory EU. Usnesení je dostupné zde. Níže je uvedeno stručné shrnutí.

25. června 2014 zrušil Nejvyšší soud rozhodnutí Vrchního soudu v Praze (č.j. 3 Cmo 289/2011-142 z 29.12.2011) a Městského soudu v Praze (č.j. 32 Cm 128/2010-131 z 13.6.2011) a vrátil věc k dalšímu řízení před Městským soudem. Základem případu jsou tvrzení NH Hospital a.s. (soukromého poskytovatele služeb v oblasti zdravotní péče provozujícího nemocnici v Hořovicích) spočívající v tom, že Středočeský kraj jakožto současně mj. jediný akcionář vícero nemocnic ve svém obvodu poskytuje "svým" nemocnicím zakázanou veřejnou podporu, která zkresluje hospodářskou soutěž v dané oblasti. Městský soud v Praze a Vrchní soud v Praze žalobu NH Hospital odmítly v podstatě s tím, že nemají pravomoc se danými tvrzeními zabývat a že by se NH Hospital měla obrátit na Komisi. Nejvyšší soud s tímto jejich postojem nesouhlasil. 

Shrnutí průběhu řízení

V roce 2010 podala NH Hospital žalobu u Městského soudu v Praze proti Středočeskému kraji, v níž požadovala, aby soud zakázal danému kraji poskytovat celkem 5 krajským nemocnicím podporu, kterou jim pravidelně ke krytí ztrát poskytuje (přibližně šlo o 930 mil. Kč za období od 1.1.2008 do července 2010). NH Hospital tvrdila, že taková podpora představuje zakázanou veřejnou podporu narušující soutěž mezi soukromými a veřejnými nemocnicemi. Městský soud nicméně v červnu 2011 řízení zastavil. V kostce uvedl, že příslušná veřejná podpora byla vyňata z notifikační povinnosti ve smyslu čl. 88(3) SES (nyní 108(3) SFEU) na základě rozhodnutí Komise č. 2005/842/ES z 28.11.2005, které se týká poskytování kompenzací za služby obecného hospodářského zájmu (tzv. SGEI). Následně argumentoval, že nemá proto pravomoc o dané žalobě rozhodnout, jelikož k tomu by potřeboval posoudit si slučitelnost dotčené podpory s vnitřním (společným) trhem, což může udělat jenom Komise, na niž NH Hospital odkázal. NH Hospital se odvolala k Vrchnímu soudu v Praze, který však rozhodnutí MS potvrdil, a to v podstatě se shodnou argumentací. Následovalo dovolání k NS, v němž bylo tvrzeno, že nižší soudy nesprávně předpokládaly (bez náležitého odůvodnění a dokazování), že je splněna výjimka z notifikační povinnosti pro SGEI. Vzhledem k tomu pak byl i chybný závěr soudů, že nemají pravomoc věc posuzovat. Je totiž třeba odlišovat "nezákonnost" podpory (tj. nedodržení notifikační a "čekací" povinnosti; standstill-obligation) od "neslučitelnosti" podpory (tj. její případné vyhodnocení ze strany Komise jakožto podpory, která není žádoucí z hlediska vnitřního trhu). Prve uvedenou zákonnost podpory si musí vyhodnotit i národní soudy a, zjistí-li, že se zakázaná podpora poskytuje, měly by její další poskytování zakázat.

Rozhodnutí NS

V červnu tohoto roku NS dovolání vyhověl a zmíněná rozhodnutí nižších soudů zrušil. NS v zásadě v relevantních ohledech souhlasil s NH Hospital. NS konkrétně s četnými odkazy na soft-law a judikaturu unijních soudů vysvětlil duální roli Komise a národních soudů při vymáhání práva veřejné podpory, jak je např. shrnuta v příslušném Sdělení Komise. Národní soudy jsou tak dle NS (a konzistentní judikatury unijních soudů, kterou v tomto ohledu NS následuje) povinny zabývat se otázkou "zákonnosti" podpory ve výše uvedeném smyslu a posoudit si samy, zda (i) se jedná o veřejnou podporu, (ii) zda byla dána notifikační povinnost (tj. např. zda se aplikovala či neaplikovala nějaká výjimka; např. v oblasti SGEI či obecná bloková výjimka nebo pravidlo de minimis atp.) a (iii) zda byla notifikační povinnost dodržena a bylo vyčkáno na povolující rozhodnutí Komise. Pokud nikoliv (podpora je zakázaná), pak by měly národní soudy ve smyslu cit. sdělení Komise proti podpoře zasáhnout. Nic z právě uvedeného nezahrnuje posuzování "slučitelnosti" podpory, což je opravdu jen doménou Komise. NS dále poznamenal, že s ohledem na prospektivní charakter žaloby (zákaz dalšího poskytování podpory) bude muset soud vyjít z nové úpravy vztahující se na příslušná opatření, tj. zejm. příslušnými předpisy v oblasti SGEI.

12 komentářů:

Radek Policar řekl(a)...

Díky za zajímavý tip.
Otazníky nad dovolenou veřejnou podporou ve zdravotnictví stále nějaké přibývají. Z poslední doby jsou to zejm. dvě kauzy. První je "příspěvek na provoz", který posílá vláda dvěma nejzadluženějším státním nemocnicím (0,5 mld. Kč pro FN u sv. Anny v Brně a 0,2 mld. Kč pro Nemocnici Na Bulovce) - viz usnesení vlády ze dne 30. července 2014 č. 627. Druhou pak zákon č. 109/2014 Sb. - novela zákona o veřejném zdravotním pojištění, na základě kterého zdravotní pojišťovny (de facto z peněz od státu - viz navýšení platby za tzv. státní pojištěnce) posílají nemocnicím platbu jakožto kompenzaci za zrušený regulační poplatek "za lůžkovou péči".
Jako "poučený neodborník" na veřejnou podporu se při úvahách na toto téma vždy nejvíc zarážím nad podmínkou, zda je či není dotčen obchod mezi členskými státy EU. Nemáte nějaký vhodný zdroj porozumění jak testovat tuto podmínku?

Jiri Kindl řekl(a)...

Co se týče vlivu na obchod mezi členskými státy, platí z praktického hlediska pravidlo, že vliv může mít prakticky cokoliv (stačí totiž i vliv nepřímý či jen potenciální), pokud to není vyloženě titerné (kdy by se beztak aplikovalo pravidlo de minimis). Komise pak nemá se závěrem o existenci vlivu na obchod zpravidla žádný problém (stačí si projít rozhodnutí Komise, kde se naplnění tohoto kritéria věnuje zpravidla značně stručně). Určité (byť relativně vzácné) případy, kdy byla dovozena absence vlivu na obchod však existují - většinou byly opřeny o zjevný pouze lokální význam příjemce podpory (např. lokální divadlo hrající v národním jazyce pro místní populaci, lokální sportovní zařízení, lokální nemocnice pro místní populaci, která prakticky neléčí cizince atp.). Z hlediska zdroje asi nelze uvést nějaký jednoduchý zdroj - je potřeba vycházet z rozhodovací praxe Komise (popř. judikatury). Obecně považuji za nejpraktičtější vyjít z nějaké dobré učebnice (např. K. Bacon, EU Law of State Aid, 2nd edn, OUP, 2013), kde budou uvedeny základní případy, a to doplnit vlastní rešerší. Tak jako tak však platí, že absence vlivu na obchod bude spíše výjimečná. V oblasti SGEI se proto z praktického hlediska více zaměřuje na splnění podmínek příslušných aplikovaných předpisů pro SGEI (viz k tomu např. i dedikovanou stránku DG Comp http://ec.europa.eu/competition/state_aid/overview/public_services_en.html), při jejichž splnění není třeba notifikovat, jelikož se má zato, že podpora je OK.

Martin Matějec řekl(a)...

Dovolím si lehounce odbočit od tématu.
Nemá někdo ze zdejších čtenářů/přispěvatelů blogu tip na zajímavou publikaci týkající se určování cen pro další prodej (RPM)? Uvítám jak obhajobu, tak i kritiku současného zákazu.

M. řekl(a)...

Jen k malou poznámku, je otázka, zda se pravidla státní podpory vůbec týkají Vámi zmiňovaných subjektů (včetně SGEI). V obou dvou případech jde o "páteřní nemocnice", které navíc plní i vzdělávací funkci (i přes to, že Homolka není FN). Judikatura SDEU dovozuje, že pokud se jedná o subjekty, které fungují na výlučně sociálním a solidárním základě a jsou neziskové, tak nejsou považovány za podniky. Řekl bych, že tato kritéria Vámi zmiňované nemocnice splňují. To však nemění nic na tom, že, jak je uvedeno v rozsudku, tato pravidla se mohou aplikovat na některé regionální nemocnice, a tím spíš, pokud jsou ve formě akciových společností.

Zuzana Vikarská řekl(a)...

Nemám prehľad v českých publikáciách, ale v European Competition Law Review vyšli nedávno k tejto téme (min.) dva zaujímavé články:

jeden od Marsely Maci: "The assessment of RPM under EU competition rules: certain inconsistencies based on a non-substantive analysis", ECLR March 2014, Vol. 35(3), p. 103-109

a druhý od Ute Zinsmeister: "Under pressure - when do legal "recommended" resale prices turn into illegal "fixed" and binding resale prices: RPM under scrutiny in Germany", ECLR July 2014, Vol. 35(7), p. 317-321.

Zároveň pred pár dňami Bundeskartellamt uvalil pokutu vo výške 8.2mil eur v kauze Recticel Schlafkomfort (http://www.bundeskartellamt.de/SharedDocs/Meldung/EN/Pressemitteilungen/2014/22_08_2014_Matratzen.html), ale nechajme sa prekvapiť, ako s tým naložia súdy...

Martin Matějec řekl(a)...

Bohužel nemám, s díky tedy prosím o zaslání článků na: matejec@outlook.com

T. řekl(a)...

Ta neziskovost je otázkou. Homolka i Sv. Anna (stejně jako ostatní přímořízené nemocnice) poskytují běžné zdravotní služby, které jsou hrazené z veřejného zdravotního pojištění (neposkytují tedy nic zdrama). Pokud zisk negenerují, je to obecně přiřazováno špatnému hospodaření (resp. špatné organizaci péče). Podmínky k tomu, aby zisk generovaly, totiž ty nemocnice v zásadě mají (pokud odhlédneme od situací, kdy bude poskytování některých zdravotních služeb kvůli DRG vykazování vždy ztrátové, ale to může postihnout i soukromé nemocnice). Pak je ale otázkou, zda není relevantní skutečnost, že ten případný zisk není komu vyplatit (nejsou zde akcionáři, až na případy městských nemocnic, které jsou ve formě a.s. s jediným akcionářem městem). SD EU hovořil o solidaritě a sociálnosti hlavně u zdravotních pojišťověn a podobných systémů, ale ve vztahu k nemocnicím jsem o tom nečetl. Co se týká nemocnic, vím jen o jednom rozhodnutí Komise, které se zabývalo otázkou state aid, ale to skutkově hodně odlišný případ a problémem tam bylo ovlivnění obchodu mezi ČS.

Jiri Kindl řekl(a)...

K odbočce od tématu v tomto smyslu můžu odkázat na můj článek: Vertikání fixace cen- nepotřebujeme jestřáby!, který vyšel v č. 1/2014 Antitrustu (toho českého). V daném článku je pak odkazováno na množství zdrojů k dané tématice.

Zuzana Vikarská řekl(a)...

Skusila som vam to poslat priamo z westlaw - tak snad to dorazilo v poriadku. Keby nahodou nie, pinknite mi e-mail a skusim to inak.

Martin Matějec řekl(a)...

Díky za zajímavé tipy k této problematice a i za články, došly v pořádku.

M. řekl(a)...

On ten ekonomický přístup má své limity. Zrovna v případě "páteřních" fakultních nemocnic se spíše jedná o výhradní záležitost státu, kdy stát má pravomoc (podle Listiny i povinnost) zajišťovat ochranu veřejného zdraví ( viz třeba 168 odst. 7 SFEU) , což je něco jiného než podpora jedné z mnoha krajských nemocnic. Představa, že kvůli protiprávní státní podpoře má např. FN MOTOL vracet prostředky a nemá na léčbu třeba onkologicky nemocných, není reálná..

T. řekl(a)...

Z tohoto hlediska ale moc
nevidím rozdíl mezi krajskou nemocnicí, zřízenou a provozovanou krajem a
fakultní nemocnicí (navíc Bulovka není fakultní nemocnice, ale pouze přímořízenka), zřízenou ministerstvem, když obě mají stejný účel. Územní samospráva
je pořád součástí veřejné správy a její činnost je tak činností státu v širším
smyslu. Žádný právní předpis se organizací zdravotních služeb a jejím členěním
nezabývá a neobsahuje hranici mezi péči poskytovanou státem v rámci zajištění
plnění povinnosti státu vůči svým občasnům a zdravotní péči jako běžnou
podnikatelskou činností. Z. č. 372/2011 Sb., upravuje pouze obecné podmínky
poskytování zdravotních služeb (podle mého názoru i FN Motol, jak ji zmiňujete, musí mít povolení
k poskytování zdravotních služeb). Z. č. 2/1969 Sb., pouze říká, že
ministerstov zdravotníctví je ústředním orgánem pro poskytovatele zdravotních
služeb v přímé řídící působnosti. Naopak jediný právní předpis, který se danou
otázkou blíže zabývá, je zákon č. 48/1997 Sb., podle něhož je odpovědnost za
zajištění místně a časové dostupnosti zdravotní péče výslovně svěřena
zdravotním pojišťovnách (podle § 40 an. z. č. 48/1997 Sb.). Jediné výslové zmocnění k povinnosti zajistit poskytování zdravotních služeb je v zákoně č. 372/2011 Sb. pro kraje (pohotovostní služba a záchranná služba). Podle SD EU je i veřejná nemocnice, která poskytuje pouze služby na základě systému vyřejného zdravotního pojištění podnikem ve smyslu soutěžního práva. Z hlediska státní podpory je podstatné, zda se jedná o SGEI. Pokud ano (což se nabízí), bude třeba zkoumat povahu státního příspěvku podle Altmark testu a jeho podmínky ten příspěvek nesplňuje, takže se jedná o státní podporu.