pondělí 12. května 2014

Marek Litzman: Legislativní inflace a její vliv na ekonomiku

Klasická poučka praví, že stabilita institucionálního prostředí je jedním ze základů dlouhodobého růstu země. Současná legislativa však tomuto pravidlu příliš nesvědčí. Mezi roky 1998 a 2013 doputovalo do Poslanecké sněmovny celkem 2955 tisků, jejichž obsahem byl nový zákon či novela zákona. Z toho více než polovina, přesněji 1725 tisků, prošla celým legislativním kolečkem a vyšla v rámci Sbírky jako zákony.



Obr. 1: Počet zákonů schválených v daném roce



Celý problém legislativní inflace je syntézou řady faktorů, jejichž společné působení lze docela úspěšně popsat na příkladu daňové legislativy. Střet nad prosazováním volebních programů, tlak ze strany mezinárodních institucí, tlak zájmových skupin, návaznost na další nestabilní legislativu a další dělají ze Zákona o daních z příjmů jeden z nejčastěji měněných legislativních aktů v našem právním řádu. Průměrně je tento zákon, jehož znění dopadá na prakticky celou ekonomicky aktivní populaci, novelizován 7× ročně, přičemž tendence je směrem k dnešnímu datu spíše stoupavá.


Nejde přitom jen o změny. Když vstoupil Zákon o daních z příjmů v roce 1993 v účinnost, měl 13 tisíc slov. Postupnými změnami obsah spíše přibýval a tak nyní užíváme zákon o délce 85 tisíc slov. Pokud srovnáme původní znění zákona s dnešním za pomoci antiplagiátorského softwaru, zjistíme, že shoda obou znění je jen 3,9 %.

Časté změny, kumulace nových institutů, výjimek z pravidel a přinášení nových povinností znamená růst množství práce, které je nutné vynaložit na splnění legislativních povinností, popřípadě na studium jejich změny a zapracování do firemních procesů.

Co se děje v ekonomice?
Tradiční přístup rozděluje zaměstnance na zaměstnance v soukromém a veřejném sektoru. Tento pohled ale není úplný. Zatímco zaměstnanci ve veřejném sektoru vykonávají činnosti, které jim ukládá zákon, zaměstnanci v soukromém sektoru jsou úkolováni zaměstnavatelem, který je prostředníkem mezi nimi a tužbami trhu. Je však patrné, že existuje určitý přesah v podobě zaměstnanců, které musí zaměstnavatel vyčlenit z plnění „přání trhu“ na vykonávání povinností stanovených zákonem. Existuje tedy i třetí sektor, lze ho nazvat „kvazi-státním“, který je placen ze soukromých zdrojů, avšak úkoly zadává prostřednictvím legislativy stát.

Představme si jednoduchý model trhu, na kterém neexistuje státní sektor, avšak máme zde firmy, které musejí zpracovat určité množství legislativních povinností. Máme zde tedy tržní a kvazi-státní sektor. Zatímco velikost kvazi-státního sektoru je přímo dána legislativou, tržní sektor je tradičním výsledkem střetu nabídky a poptávky. Taková situace je na obrázku 2 vyobrazena plnými čarami.

Nyní si zobrazme situaci, kdy se objem povinností zdvojnásobí. Kvazi-státní sektor se musí adekvátně zdvojnásobit, což způsobí odčerpání pracovníků ze sektoru tržního. Nedostatek pracovních sil není možné v krátkém období nahradit, čímž vznikne snížení nabídky, která je na počtu pracovníků přímo závislá.

Výsledkem tedy je nižší produkce zboží, které lze zakoupit, a ta je prodávána za vyšší ceny. Uvažujeme-li uzavřenou ekonomiku, poklesne blahobyt společnosti, která si může dovolit méně zboží. Pokud budeme uvažovat ekonomiku zapojenou do mezinárodního obchodu, dojde ke snížení konkurenceschopnosti v mezinárodním měřítku a zaostávání.


Obr. 2: Levá část zobrazuje běžný model trhu, zatímco pravá část zobrazuje objem produkce statků a služeb, které je nutné provádět z legislativní povinnosti

V modelu přitom nejde o míru regulace. Nejtvrdší možná regulace je v principu velmi jednoduchá: „vše zakazuji“. Naopak složité a nestabilní zákony nemusí zakazovat či přikazovat z hlediska samotné produkce statků či služeb mnoho, pouze stanoví řadu doprovodných povinností, které je třeba plnit. 

PS: Příspěvek byl prezentován na workshopu Právo a ekonomie: první studentský workshop, 4. dubna 2014.

5 komentářů:

Anonymní řekl(a)...

Zajímavé, ale není ten model příliš zjednodušující, když bere v úvahu pouze kvantitu, nikoli i kvalitu zákonných norem?

Předpokládejme extrémní případ, kdy počet norem (N) v určité jurisdikci je nulový (N=0). V takové jurisdikci by náklady na plnění právních norem (cost of compliance; CC) byly nulové. Současně však v takové jurisdikci bude existovat anarchie, absence právních institucí, ohromné transakční náklady (na zajištění ochrany transakce) atd., v důsledku čehož HDP bude X. Jak se zvyšuje počet právních norem (N>0), anarchie se snižuje, zvyšuje se jistota plnění smluv, snižují se transakční náklady, atd., v důsledku čehož HDP roste na Y. Současně se zvyšuje CC a je dost dobře možné, že nová právní norma má za následek vyšší růst HDP než růst CC. Taková právní norma bude užitečná, přestože zvyšuje CC. Jiná právní norma bude zvyšovat CC více než HDP a taková norma je špatná.

Dívat se pouze na kvantitu je tudíž bezpředmětné. Je nutné posuzovat právní normy jednu po druhé a vždy se ptát, zda zvyšuje HDP více než CC (value creation) nebo naopak (value destruction). Jinými slovy, nejde o to, kolik máme zákonů, ale jak jsou kvalitní (value-creating).

Honza V.

Anonymní řekl(a)...

Jenom doplnění k mému předchozímu komentáři.

1. Posuzování právních norem z hlediska vlivu na HDP je samozřejmě pouze zkratka pro ilustraci. Celospolečenský prospěch v mnoha případech nelze měřit vlivem na HDP. Základní schema cost/benefit analýzy každé nové právní normy však zůstává.

2. Je otázkou, zda pro právní normy platí zákon klesajícího mezního užitku. Patrně ano do jisté míry, ale opět je třeba posuzovat případ od případu. To je také důvod, proč je obtížné nalézt equilibrium, kdy N je optimální. Teoreticky něco takového asi existuje, ale bylo by třeba (a) vytvořit kategorie, v nichž zákon klesajícího mezního užitku platí, (b) nalézt optimum pro každou kategorii a (c) souhrn bude tvořit globální optimum. Problém je, že vzhledem ke komplexitě reálného života by byl počet těch kategorií obrovský a navíc dynamika reálného života by vytvářela nové kategorie a měnila polohu optima v již existujících kategoriích. Tudiž jsme opět u posuzování normy od normy.

Honza V.

Marek Litzman řekl(a)...

Díky za komentář; s mnohým souhlasím, nicméně:

Model není navržen pro výzkum právního systému jako celku. Jde primárně o právo ve vztahu k firemnímu sektoru. Jinak řečeno, trestní legislativa se bude modelu dotýkat jen naprosto minimálně, více se ho dotkne úprava Zákona na ochranu spotřebitelů a pravděpodobně ještě více úprava povinného výkaznictví či plnění ekologických povinností.
Tedy, nejde o absolutní anarchii, neboť mnohé úpravy jdou mimo tento model. A podobně se jen okrajově modelu dotýkají také dispozitivní normy.

Model sám o době není navrhnut ani tak na množství zákonů, ty jsou užity spíše jako proxy (resp. jedna z více proxy v rozpracovanější variantě). Jde o množství povinností, ideálně v časovém vyjádření. Tam je tedy důraz na kvalitu implicitně zakomponován, neboť nekvalitní, nepřehledný, výjimkami protkaný zákon umožňující spoustu výkladů bude při interpretaci časově velmi náročný.

Další věcí je, že logika celého není navržena tak, aby bylo možné dojít k nule. To, co je dle mého názoru zajímavé, je sledování změn tak, jak se v reálu dějí. Většina modelů se při přechodu k naprostým extrémům začne chovat nestabilně.

Každopádně díky za komentáře; popřemýšlím jak alespoň něco z toho zakomponovat.

ML

Anonymní řekl(a)...

Argument Honzy V. není korektní a na kvalitě normy nezáleží.

Podle mého, budeme-li předpokládat normu jejíž kvalita měřená dle libovolného kritéria je maximální možná, tak mezní užitek z každé další takové normy bude klesat o dodatečné náklady na implementaci takové normy (quasi-transakční náklady) a to až do bodu kdy náklady na implementaci všech norem překročí celkový užitek z nich pramenící.

Je nutné si uvědomit, že celkové náklady na implementaci se nerovnají součtu jednotlivých nákladů nutných na implementaci každé jednotlivé normy, protože tím jak roste počet norem tak roste celková komplexita právního řádua pr růst nákladů na implementaci platí jakási reversní synergie.

Petr K.

List řekl(a)...

Marku, držím palce a ať se Vám povede disertačka.