pátek 7. února 2014

Kousne? Nekousne? Optá se, zda má kousnout.

Německý Spolkový ústavní soud (BVerfG) se kloní k názoru, že přijetím usnesení ze dne 6. září 2012, na jehož základě může Evropská centrální banka v neomezené míře nakupovat dluhopisy členských států (systém skrývající se pod poněkud nic neříkajícím označením „Outright Monetary System“), překročila ECB své kompetence. Tedy akt „ultra vires“.

Jak však zdůrazněno, BVerfG se zatím pouze „kloní“: své sklony nicméně velice jasně popsal v usnesení ze dne 14. ledna 2014, 2 BvR 2728/13, kterým přerušil řízení ve věci samé a obrátil se na Soudní dvůr EU s žádostí o předběžnou otázku. Stalo se tak poprvé v historii BVerfG. Tím se přesunul do rostoucího tábora ústavních soudů, které již nějakou tu předběžnou otázku předložily (nedávno španělský Ústavní tribunál či italský Ústavní soud). Tato německá premiéra však nemusí být až tak radostná pro Lucemburk: BVerfG totiž převedl do praxe svůj předchozí postoj, že případně předtím, než by prohlásil akt práva Unie za „ultra vires“, se sám otáže Soudního dvora předběžnou otázkou. Tedy jakési „dám vám možnost s tím něco udělat, než s tím uděláme něco my“. Mohlo by se zdát, že po letech umírněného „ustupování“, za které byl BVerfG akademicky kárán (ve stylu soud co stále jenom štěká, ale nikdy nekouše, naposledy s ohledem na EMU), mohou přijít i nějaké zuby. A patrně to nebudou jenom ty na poličce, které tam ukazuje návštěvám Děda Vševěd.

8 komentářů:

Zdeněk Kühn řekl(a)...

Legrační je ostatně i procedura, kterou k těmto řízením Spolkový ústavní soud přišel - v podstatě si je osoboval sám v kauze Maastricht. Chápu-li to dobře, je napadení takového aktu v podstatě nějakým actio popularis?

Robert Zbíral řekl(a)...

Zdeňkovu námitku hezky shrnují oba disenty a je to velká slabina přístupu BVerfG: chce chránit právo občanů se demokraticky realizovat, přitom demokraticky zvolené německé instituce se v tomto případě k přístupu ECB vyjádřily když ne pozitivně, tak aspoň otevřeně neprotestovaly

I když je známo, že politické pojistky federalismu nemusí vždy fungovat dokonale, zdá se mi kontraproduktivní vynucovat ochranu nižších jednotek proti vůli politických reprezentantů dané jednotky. Za jedinou relevantní námitku pokládám absolutní nezávislost ECB, která moc ochranných zásahů politických orgánů nedovoluje (žaloba na neplatnost?).

Jak to skončí asi neví nikdo, mám trochu obavu, aby se to neobrátilo proti BVerfG a i když v předběžné otázce naznačil, že by si kousnul, tak to bude buď kousnutí do rukávu používaného při ukázkách na cvičáku, nebo raději hlasité zaštěkání. Trochu mě straší nejasná role přezkumu ústavní identity, tam si soud nechává zadní dvířka.

Obecně se mi zdá celá událost nešťastná, z praktického hlediska totiž dané opatření ECB na rozdíl od mnoha předchozích kroků politiků i ECB zvrátilo dosavadní vývoj finanční krize, aniž by přitom bylo vůbec realizováno a šlo spíše o zdůraznění odhodlaní vůči trhu. Soudy by se do podobných otázek (kterým nerozumí) měly vměšovat co nejméně a případně je posuzovat funkcionálně, nikoliv formalisticky.

Zdeněk Kühn řekl(a)...

Naprostý souhlas s Robertem

Martin řekl(a)...

Tohle otázku je potřeba rozdělit do dvou částí.

1) Jestli je postup ECB vhodný z ekonomického hlediska.
O tom by se daly vést dlouhé polemiky. Např. na rozdíl od Roberta si myslím, že postup ECB není řešení krize, ale jen dočasné nouzové opatření, které politikům koupilo čas, z dlouhodobého hlediska ale není udržitelné. To je ovšem věc názoru a mezi ekonomy jsem ostatně v menšině. Tohle ale ať soudy neřeší, jelikož jim to nepřísluší.

2) Je to legální?
Spor před BVerfG se týká výkladu čl. 123 TFEU, který říká (volně převedeno) "Purchase of debt instruments directly from Member states shall be prohibited."
Klíčový je výklad slova "directly" - přímo.
To nemůžeme vyřešit bez jasného pochopení toho, co chce ECB dělat. Jednoduše ECB nakupuje dluhopisy na sekundárním trhu, jinak řečeno ne "přímo" od emitenta (členského státu), ale emitent je prodá nějaké třetí osobě, třetí osoba je následně prodá ECB (ECB nabídne takovou cenu, jaká bude potřeba, takže je téměř jisté, že skoupí tolik dluhopisů, kolik chce). Třetí osoby mají nyní volné hotové peníze (navíc už nenesou riziko) a tak můžou nakupovat. Třeba zase dluhopisy toho dotyčného státu. Zvýšením poptávky klesne úrok. Jednoduché.

Klíčovou otázkou sporu je potom to, jestli tohle je přímá podpora ve smyslu čl. 123 TFEU.

Logicky musíme nejdřív vyřešit, jestli nám to zákon umožňuje, a pak teprve přemýšlet, jestli je to dobrý nápad.

------------------

Pokud by se ukázalo, že postup ECB je nelegální, pak je zbytečné, že "demokraticky zvolené německé instituce se v tomto případě k přístupu ECB vyjádřily když ne pozitivně, tak aspoň otevřeně neprotestovaly". Pokud je jednání ECB v rozporu se zákonem, názor vlády a parlamentu je irelevantní, jelikož ani demokraticky zvolené orgány nestojí nad zákonem. (Tím spíš, že nemluvíme o běžném zákonu, ale o TFEU - "ústavě" EU.)

Stejně jako je pak už zbytečné uvažovat, jestli "opatření ECB ... zvrátilo dosavadní vývoj finanční krize"
To může být krásně pravda (i když názory na to rozhodně nejsou jednoznačné), ale nic to nemění na faktu, že je nelegální. (A nelegální je to z velice dobrých důvodů.)

Anonymní řekl(a)...

No, jestli centrální banka za v podstatě veřejné peníze kupuje státní, ale junk dluhopisy a nemá k tomu zákonné oprávnění, pak samozřejmě nejen překračuje své kompetence a poškozuje veřejnost. O nezákoné pomoci ani nemluvě. Bylo by asi nesmylné přiznávat právo na ochranu vlastního ale "malého" majetku a nepřiznat právo veřejnost (tuším, že šlo o 13 tisíc žalob) chránit "velký" společný majetek jen proto, že státní instituce mlčí. Navíc parlament, národní CB nebo německá vláda nemá ze zákona žádnou zákonou povinnost na překročení pravomocí ECB reagovat.

Pokud se ale ukáže, že ECB překročila své pravomoce - nechápu proč někdo tvrdí, že k nákupům junk dluhopisy nedošlo když se jeich nakoupila za cca 50 mld EUR - tak je dobře, když je někdo švihne přes prsty.

Jan Vrchota

Robert Zbíral řekl(a)...

Ad Martin a Jan Vrchota:

1) Zdeňkova (doufám) i moje hlavní námitka směřovala obecně proti postupu BVerfG: ve "federaci" mi připadá nevhodné, aby byla chráněna práva nižších složek ve chvíli, kdy demokraticky zvolená politická reprezentace nižší složky a pravděpodobně i velká část veřejnosti s opatřením vyšší složky souhlasí.

2) Zopakuji také, že otázky podobného typu by soudy měly řešit instrumentálně (pomohlo opatření obecně, nebo dle Martina i jen "koupilo čas na řešení"?), ne formalisticky.

3) Přistupme nyní na vaši argumentaci a posuďme věc čistě právní optikou. Jestli budu legalista, tak čl. 123 SFEU zakazuje PŘÍMÝ nákup, slovní výklad tedy jasně dokazuje, že sekundární trh není zákazem pokryt. Kdyby tomu tak bylo, členské státy by slovo "přímý" do SFEU nazařadily. To, že fakticky důsledek zásahu ECB může být stejný, je sice pravda, ale nemohu být jako soudce jednou formalista a podruhé funkcionalista (pokud tedy nechce soudce skončit jako A. Scalia).

Samozřejmě když se do toho ještě zamíchá čl. 127 SFEU, cíle EU (stabilita jednotné měny, viz také sám BVerfG v rozhodnutí Maastricht) a nějaké ty limity použití OMT,nemůže skončit celá věc jinak, než pozitivní odpovědí ESD, aniž by přitom museli v Lucemburku napínat výklad práva EU nad své obvyklé možnosti.

4) Netuším mimochodem, jakou má v dané věci BVerfG ústupovou strategii. Jestliže ESD nedá odpověď, kterou si vysnil a v Karlsruhe prohlásí OMT za ultra vires, co se reálně změní? U slovenských důchodů ÚS dal "příkaz" NSS a ČSSZ, že nemá ESD poslouchat, komu vydá příkaz BVerfG? ECB do Frankfurtu? Německé vládě a parlamentu? Co chudák oni zmůžou, snad že má Německo opustit eurozónu?

Martin řekl(a)...

Zajímavý komentář z Financial Times, autor Wolfgang Münchau:
(FT články volně na web nevystavuje, tak budu citovat.)

On Friday the German plaintiffs who brought the case were celebrating. It is not hard to see why. If you read past the first 15 pages of procedural jargon, you find the court concludes that OMT violates the German constitution. It accuses the ECB of making a power grab by extending its own mandate. It says the scheme endangers the underpinnings of the eurozone rescue programmes. Worse, it says OMT undermined deep principles of democracy. Were it to be used, it would deprive the German parliament of its fiscal sovereignty by forcing it to accept any losses the scheme generated. The ruling considers OMT to be debt monetisation, whereby a central bank prints money to finance sovereign debt. It is hard to think of any act short of a military coup that could violate so many important constitutional principles all at once.

If you look back to all the previous German constitutional court cases on the euro, the answer was always a variant of “Yes, but”. This ruling was the legal equivalent of “No, no, no” – with one important addition. The court is asking the ECJ to clarify important points of European law, including whether OMT is covered by the ECB’s mandate; whether OMT needs to be capped; whether it violates the sovereignty of national parliaments; and whether it constitutes monetary financing of government debt.

Most commentators think the ECJ will side with the ECB. I am not sure. The ECJ, too, is hard to predict. It might not take the case; or it might take it and let it ferment. If the ECJ were to side with the ECB, we would end up with a “constitutional crisis”, whereby German constitutional law directly contradicts EU law. The German court left no doubt that the Bundesbank and other German institutions were bound by the constitution. They also made clear they were not letting go of this case. The ruling gives the distinct impression that the judges are referring the case not up to a higher court but down to a lower court.
----------------------

Jinak ještě k tomu postupu soudů "navzdory demokratickým orgánům" - nemáme nakonec ústavní soudy (a koneckonců i centrální banky) PRÁVĚ PROTO, aby hájily určité ústavní hodnoty i navzdory aktuální politické většině?
(...ale to už asi zabíháme do příliš teoretické roviny.)

J. Grinc řekl(a)...

Ad Robert Zbíral

Předem podotýkám, že teď nebudu řešit procesní stránku toho řízení před BVerfG.

"zdá se mi kontraproduktivní vynucovat ochranu nižších jednotek proti vůli politických reprezentantů dané jednotky"

Pokud jde o rozhodnutí se zásadním dopadem na budoucí politické reprezentace (což je většina věcí, které BVerfG v souvislosti s krizí rozhodoval), tak mi to kontraproduktivní nepřipadá. Vzhledem k tomu, že v zásadních otázkách se v EU nestane nic proti vůli Německa, je motivace německé politické reprezentace trvat na dodržování pravidel samozřejmě nízká. I změna čl. 136 SFEU, kterou se německá vláda chtěla vnitrostátně krýt před ratifikací ESM, byla pojata jako zcela fasádní - ESM začal fungovat ještě než ji ratifikovaly všechny členské státy. BVerfG v podstatě ve své evropské judikatuře razí tezi, že EU není zóna, kam lze utíkat před vnitrostátními pravidly a kde lze v tichosti činit zásadní rozhodnutí, aniž by za to vnitrostátní orgány (hlavně parlament) formálně a transparentně převzaly odpovědnost. O tom, jak se v současné krizi ohýbá a porušuje právo EU byla již napsána spousta textů (samozřejmě vznikly i texty apologetické).

Pokud jde o OMT, je třeba si položit otázku, čím byl způsoben pozitivní dopad jeho ohlášení? Buď si nikdo neuvědomil, že je to dost možná mimo mandát ECB (což myslím můžeme vyloučit), nebo si to uvědomili, ale bylo jim jasné, že se to prostě udělá a pak to nikdo úspěšně nezpochybní. Skutečnost, že samotná operace ještě neproběhla, podle mě v tomto případě nehraje roli, protože její důsledky by byly prakticky nevratné.

"Soudy by se do podobných otázek (kterým nerozumí) měly vměšovat co nejméně a případně je posuzovat funkcionálně, nikoliv formalisticky."

Podle mě to je poměrně jasně vymezená právní otázka. Není to sice jednoznačné, ale může to být obcházení zákona (v tomto případě smlouvy), tedy jednání formálně se nepříčící právnímu zákazu, ale mařící jeho účel. Není to příliš daleko od situací, kdy trestní nebo správní soudy posuzují daně a daňové úniky.