čtvrtek 22. srpna 2013

Spadnou přijaté zákony pod stůl?

S ohledem na pokrytí v médiích nelze prakticky nesledovat dění kolem rozpuštění sněmovny. V tomto postu položím několik souvisejících otázek. Předesílám, že se nepovažuji za "ústavního právníka" (byť s ústavním právem do styku pochopitelně čas od času v rámci své praxe přicházím) a jistě jsou povolanější, kteří by mohli takové otázky pokládat, popř. zejména na ně odpovídat.

Mé otázky se týkají následujícího "problému". S ohledem na rozpuštění sněmovny a princip (volně řečeno) diskontinuity sněmoven se - jak jsem vyrozuměl - obecně přijímá, že zákony, které rozpuštěná sněmovna schválila, avšak Senát k nim přijme pozměňovací návrhy, popř. je neschválí, spadnou pod stůl, jelikož zde již  nikdy nebude ta sněmovna, která je prve schválila. Tomu rozumím. Jinou situací je možný (a v případě mnoha na poslední chvíli schválených zákonů zřejmě očekávaný) případ, že Senát návrh zákona schválí (popř. se k němu nevyjádří ve lhůtě), v kterémžto případě bude návrh zákona přijat (čl. 46 Ústavy; § 97 odst. 2 JŘ PSP). Otázkou je, zda i v tomto případě příslušné zákony beztak pod stůl nespadnou?

Přiznám se, že žádnou detailnější diskusi k tomuto tématu jsem nenašel (pravda, nijak detailně jsem to nerešeršoval). Zaregistroval jsem nicméně vyjádření Marka Antoše (PFUK), že zákony budou platit (samozřejmě za předpokladu, že je nezarazí Prezident a budou publikovány). K tomu srov. např. tento článek na České pozici, kde Marek Antoš říká toto:

"
Návrhy zákonů schválené sněmovnou normálně pokračují dál. Přestože je sněmovna rozpuštěná, může o nich dál jednat Senát a může je schvalovat, mohou být poslány k podpisu prezidentovi. V tomhle problém není. Pouze v případě, že by Senát přijal nějaké pozměňovací návrhy k některému z těch zákonů, popřípadě je sněmovně vrátil, tak se tento konkrétní návrh zákona nestane zákonem, nemohl by platit. Podobně i v případě, kdy by zákon sněmovně vrátil prezident republiky. Právě proto, že neexistuje žádná sněmovna, která by mohla Senát nebo prezidenta přehlasovat. A nová sněmovna to rovněž udělat nemůže, protože to zase zakazuje jednací řád.
Čili kde bude veto Senátu nebo prezidenta, tam ten návrh zákona končí, a kde to projde Senátem i Hradem bez potíží, tak tam není důvod, proč by ty zákony nemohly platit. Chybějící podpis předsedy Poslanecké sněmovny nevadí, některé zákony zase nemají podpis prezidenta republiky, a není to překážka pro to, aby vyšly ve Sbírce zákonů a začaly platit. Když funkce předsedy sněmovny nebude obsazená, tak to prostě nepodepíše, ale zákon vyjde ve sbírce a bude platit."

Daný názor chápu, ale stále mi tam nějak chybí argumenty. Všichni se asi shodnou, že přijetím návrhu zákona legislativní proces nekončí. Následně musí ještě dojít k postoupení Prezidentovi, podpisu a vyhlášení ve Sbírce. Rozumím tomu tak, že Marek Antoš chápe tyto další kroky za spíše formální (samozřejmě s výjimkou případu, kdy by Prezident zákon vetoval, který by tak také padl pod stůl, jelikož by to veto již sněmovna nemohla přehlasovat).

Zmíněný názor Marka Antoše zřejmě není jediný možný. V médiích jsem zaregistroval, že předseda ÚS Rychetský se zřejmě vyjadřoval opačně. Srov. k tomu např. tento článek na Aktuálně, kde se uvádí toto:

"Pavel Rychetský upozornil minulý týden [tj. ještě před rozpuštěním sněmovny] poslance, že podle jeho názoru končí legislativní proces okamžikem rozpuštění sněmovny. "Termín bude záležet na tom, jaký mají parlamentní strany zájem, aby byly některé předpisy schváleny," prohlásil minulý čtvrtek Rychetský. A tento názor koncem týdne i o víkendu začali opakovat i někteří poslanci."

Bohužel ani zde nejsou blíže rozvedeny argumenty.

Problém zřejmě může být v následujícím:

§ 98(1) JŘ PSP: Předseda Sněmovny postoupí přijatý zákon prezidentu republiky ve třech stejnopisech v listinné podobě.

§ 107 (2) JŘ PSP: Předseda Sněmovny podepíše přijatý zákon a postoupí jej k podpisu prezidentu republiky.

§ 107 (3) JŘ PSP: Podepíše-li prezident republiky přijatý zákon ... zašle předseda Sněmovny zákon k podpisu předsedovi vlády.

No a předsedu (předsedkyni) sněmovny nyní nemáme. Kdo tedy bude dělat tyto úkony? Bude to dělat jen kancelář PSP? Může to dělat? Má to vliv na dokončení legislativního procesu?

Marek Antoš odkazuje na (jak jsem vyrozuměl z ústavního hlediska kritizovanou) praxi nepodepisování (při současném nevetování) zákonů ze strany Prezidenta jako doklad toho, že absence podpisu jednoho ústavního činitele nevadí. Není však rozdíl mezi situací, kdy se příslušný ústavní činitel rozhodne nepodepsat (z důvodu svého vnitřního přesvědčení či čehosi jiného ...), přičemž se ale současně rozhodne nevyužít svého práva veta, a tudíž fakticky vyjadřuje souhlas s tím, že zákon vstoupí v platnost, oproti situaci, kdy příslušný ústavní činitel zákon nepodepíše proto, že tu nikdo v jeho funkci není?

Btw: mohl by platit zákon, který by nepodepsal nikdo? Např. vládní návrh zákona o změně daňových zákonů v souvislosti s rekodifikací ... Co kdyby nastala následující situace? Předseda sněmovny by to nepodepsal proto, že tu není, a Prezident a předseda vlády v demisi by to nepodepsali proto, že vnitřně nesouhlasí s vynětím příjmů z podílů na zisku z daně z příjmu? Vím, že je to asi hypotetická situace, ale jeden nikdy neví ;-)

Nicméně - i kdyby absence podpisu nevadila. Může ty "postupovací úkony" dělat někdo jiný než předseda sněmovny? Pokud ano, kdo a proč? Pokud ne - jsou pro to jiné důvody, než jen gramatický výklad JŘ PSP (Ústava o tom mlčí)?

Argument, že se to tak již dělalo v minulosti vždy, když v důsledku voleb skončila sněmovna, podle mne není samospásný. Ve výše uvedeném článku na Aktuálně se tvrdí, že zákony přijaté původní sněmovnou, které Senát (i Prezident) následně bez připomínek odsouhlasil až za existence nové sněmovny, normálně platily. Viz: "V minulosti už nastaly případy, kdy zákon prošel v Senátu až po volbách do sněmovny, senátoři tak jednoznačně rozhodovali o zákonu i ve chvíli, kdy sněmovna, která jim zákon poslala, už neexistovala a byli zvolení už noví poslanci."

Není ale situace nyní odlišná? Ve výše zmíněném případě sice původní sněmovna již neexistovala, ale byla tu sněmovna nová, s novým předsedou, který mohl ty "formální" úkony (podpis, postupování) učinit. Nyní tady takový předseda sněmovny není. Takový předseda tu zřejmě bude až s nějakým časovým odstupem po nových volbách. Bude se na něj muset čekat? Stihne se to pak vše do konce roku?

Přijde mi, že je to příliš mnoho otázek na to, o jak zásadní věci jde. Moc rád si přečtu názory na výše uvedené. Třeba je to velmi jednoduché a mně něco uniká ...

14 komentářů:

Anonymní řekl(a)...

Rozlišil bych pravomoc autorizace zákona, tj. pravidlo že musí být schválen oběma komorami, plus prezident a je jedno, zda se v mezidobí sněmovna rozpustí a organizační zákon, tj. kdo komu co posílá, protože to se normálně (u správních orgánů) dělá organizačním řádem, v případě komor a části justice se to ale schvaluje zbytečně zákonem.

Argumentem a contrario se můžeme ptát. Může předsedkyně sněmovny za normální situace úplně zastavit proces tím, že zákony nepošle do senátu ? Anal. šés senátu ? Má taková osoba nějakou volbu ? Podle mě nemá a tedy to, že v daném čase neexistuje neimplikuje konec legislativního procesu. Někdo v úřadu sněmovny tak jako vždy vezme schválený zákon a popojde s ním 300 metrů do Senátu.

Jan Vrchota

David Schmidt řekl(a)...

Ministerstvo vnitra má podle § 10 odst. 2 zákona o Sbírce zákonů neprodlenou povinnost zákon vyhlásit a podle § 3 odst. 1 právní předpisy nabývají platnosti jejich vyhlášením. Povinnost zákon MV doručit má legislativní odbor Kanceláře Sněmovny: "Kancelář sněmovny je rozpočtovou organizací, která při plnění svých úkolů spravuje rozpočet Sněmovny a v hospodářských, pracovněprávních a dalších vztazích je oprávněna jednat, nabývat práv a zavazovat se." (§117 odst. 2 JŘ PS) a "Podrobnosti o organizaci a úkolech Kanceláře sněmovny upravuje Organizační řád Kanceláře" (odst. 4), přičemž tento řád podle čl. 12 odst. 1 písm. c) a d) zná legislativní odbor. který " c) zajišťuje podepsání přijatých zákonů ústavními činiteli a úkoly s tím spojené, d) spolupracuje s redakcí Sbírky zákonů a plní úkoly související s vyhlašováním zákonů, usnesení a opatření Sněmovny ve Sbírce zákonů,"

Otázkou je, zda musí legislativní odbor čekat na všechny podpisy, pokud např. právě daná funkce není obsazena. Jelikož tento podpis není podmínkou platnosti (schvalováním zákona) a vyhlášení má být neprodlené, lze soudit, že nikoli.

Tomáš Pecina řekl(a)...

Rozdělení úkony legislativního procesu na formální a materiální část, z nichž první lze přenést na novou sněmovnu, kdežto ty druhé ne, je věcí usance, nikoli výkladu Ústavy: v ní nic podobného není.

Za situace bezsněmovní nelze ovšem činit vůbec žádné legislativní úkony, příslušející sněmovně nebo jejím orgánům, a tedy ani postupovat přijaté zákony presidentu k podpisu. V tom mají Rychetský i autor postu naprostou pravdu a účinnost zákona tímto způsobem domněle přijatého bude možno s úspěchem napadnout u Ústavního soudu.

Jakub Backa řekl(a)...

No pokud vím, tak doteď nevadilo ixkrát nepodepsání od prezidenta, tak proč by mělo vadit analogické nepodepsání od předsedy sněmovny?

Věra Tomanová řekl(a)...

Dobrý den. Nejsem kompetentní k přidávání názorů, ale dovolila bych si dotaz, který s tímto tématem letmo souvisí. Předpokládejme, že volby proběhnou skutečně na konci října a že ve sněmovně vznikne silná levicová většina, která bude mít zájem zvýšit daně z příjmu (ať již všem, či jen živnostníkům nebo "bohatým") a majetkové daně. Pokud bude na všech stranách (tj. ve sněmovně, v senátu i na Hradě) "politická vůle", je možné, že se vše stihne tak, aby nové sazby platily již pro daňový rok 2014? Předpokládám, že retroaktivně pravidla měnit nelze. Moc děkuji za případné reakce a omlouvám se za mírnou odchylku od tématu.

Anonymní řekl(a)...

Vyřešeno zde:

http://blog.aktualne.centrum.cz/blogy/pavel-hasenkopf.php

P.H.

Anonymní řekl(a)...

Děkuji za zajímavý post po dlouhé odmlce.
K nastolené otázce se domnívám, že návrhy zákonů automaticky pod stůl nespadnou, a to z následujících důvodů:
1. zásada diskontinuity legislativních prací mezi volebními obdobími Poslanecké sněmovny znamená pouze to, že není možné, aby návrh zákona, který byl podán v určitém volebním období, byl nadále projednáván Poslaneckou sněmovnou v dalším volebním období. Diskontinuita tedy znamená, že není možné, aby k témuž návrhu zákona Poslanecká sněmovna činila úkony ve dvou různých volebních obdobích. Toť vše. Rozhodně to ale neznamená, že by návrhy zákonů schválené Poslaneckou sněmovnou nemohly dále pokračovat legislativním procesem i po jejím rozpuštění či konci funkčního období.
2. domnívám se, že Ústava ČR je založena na principu, že návrhy zákonů schválené Poslaneckou sněmovnou v zásadě dále pokračují legislativním procesem až k vyhlášení, pokud není z tohoto pravidla v Ústavě zakotvena výjimka (např. veto prezidenta republiky). Ústava ČR však nikde nepředvídá, že by návrh zákona schválený Poslaneckou sněmovnou měl v případě konce jejího funkčního období automaticky „spadnout pod stůl“, legislativní proces proto u něj může být úspěšně dokončen (pokud jej Senát nebo prezident Poslanecká sněmovně nevrátí – v takovém případě by už Poslanecká sněmovna neměla možnost jejich rozhodnutí zvrátit).
3. uvedené závěry potvrzuje i dlouhodobá ústavní praxe v ČR. S případy, kdy legislativní proces pokračoval v Senátu či u prezidenta i po ukončení funkčního období Poslanecké sněmovny, která přijala daný návrh zákona, se lze setkat v letech 1998 (viz např. zákon č. 168/1998 Sb.), 2002 (viz např. zákon č. 320/2002 Sb.), 2006 (viz např. zákon č. 443/2006 Sb.) i 2010 (viz např. zákon č. 231/2010 Sb.). V roce 1996 ještě při konci funkčního období Poslanecké sněmovny neexistoval Senát, proto uvedený problém nebylo třeba řešit (stačilo zákony odeslat prezidentovi k podpisu). Podle Ústavy ČR není podstatné, zda byla Poslanecká sněmovna rozpuštěna či zda jen doběhlo její funkční období. Není proto důvod, aby se dosavadní praxe měnila.
4. implicitně lze k uvedenému závěru dospět i z existence tzv. kapesního veta (pocket veto). To znamená, že suspenzivní veto hlavy státu se stává vetem absolutním v situaci, kdy jej již příslušná komora nemůže přehlasovat, typicky je-li rozpuštěna nebo pokud skončilo její funkční období. Pokud by návrhy zákonů s koncem funkčního období automaticky padaly pod stůl, neměla by již hlava státu co vetovat.
Maxim Tomoszek

Pavel Uhl řekl(a)...

Hlásím se k názorům, že absence podpisu ústavního činitele, jehož místo není obsazeno, není na závadu jinak legislativnímu procesu, protože čl. 51 Ústavy má notariální povahu. Je to stejné, jako když nebyl obsazen úřad prezidenta, taky vycházely zákony (třeba Ústava je podepsána jen předsedou vlády a národní rady – prezident prostě nebyl). Ústava stanoví legislativní proces (čl. 41 až 52) a ten dodržen bude; vznikne tedy zákon.

Co se týče nejasností plynoucích z citovaných ustanovení jednacích řádů, tak bych k tomu přistoupil tak, že pokud je v procedurální normě mezera, tak se prostě překlene. Není možné, aby jednací řád, který je obyčejným (organickým) zákonem, vyřadil z provozu Ústavu. Mezera v obyčejném zákoně prostě Ústavu nemění.

Pokud by chyběli všichni tři ústavní činitelé (třeba z důvodů sedisvakace), tak to prostě vyjde ve sbírce bez podpisu. Jestli to vykoresponduje kancelář PSP, předseda Senátu nebo redakce Sbírky zákonů, není z hlediska Ústavy podstatné.

Aby řeč nestála, tak mě napadla další otázka. Může prezident vrátit zákonné opatření Senátu? Podle mě ne. Může se k otázce nějak vyjádřit poté, co jej schválí nová Sněmovna? Podle mě ne.

Anonymní řekl(a)...

Myslím, že tu je pár argumentů, které otupují hlasy o možnosti, aby budoucí zákon přeposílal v rámci legislativního procesu vlastně kdokoliv.

Všechny zákony, které uvedl Maxim Tomoszek (a jejichž proces končil po skončení mandátu sněmovny), mají jedno společné: vždy je podepsal předseda nebo předsedkyně sněmovny. U zákonů č. 168/1998 Sb. a 320/2002 Sb. to ještě stihl předseda původní sněmovny, u zákonů č. 443/2006 Sb. a 231/2010 Sb. zákony počkaly na předsedu následující sněmovny a to dokonce několik měsíců.

Podle mého názoru předseda sněmovny není jen pošťák, ale je to hlava zákonodárného sboru, která stvrzuje řádnost demokratického legislativního procesu. Podpis předsedy není jen ceremoniální funkcí, i když mu není dána možnost podpis nepřipojit, pokud byl zákon řádně schválen. Lze si ale představit situaci, kdy by byl například Senátem postoupen text zákona, který neodpovídá textu schválenému v průběhu procesu. V takovém případě by měl předseda (jako pojistka) jednat a zákon nepodepisovat a nepostupovat.

Navíc z ryze aplikačně praktické roviny... dokážete si představit, že jste vedoucí Kanceláře sněmovny a bez jakéhokoliv zákonného zmocnění (resp. i přes jasné znění jednacího řádu) pošlete zákon prezidentovi nebo do Sbírky zákonů v rozporu s dřívější praxí jen na základě bezprecedentního výkladu Ústavy?

Nepodepisování zákonů prezidentem je neblahý zvyk, ale vždy tu je alespoň vyjádření vůle prezidenta a mnohdy je dokonce odůvodněno. Je to podle mého trochu jiná situace a nelze ji automaticky vztáhnout na všechny ústavní činitele, kteří mají zákon podepsat. Role prezidenta je v legislativním procesu jiná než předsedy sněmovny.


Vítězslav Němčák

Marek Antoš řekl(a)...

Svůj (po telefonu do České pozice sdělený) názor přicházím hájit pozdě, takže se mohu leda ztotožnit s argumenty Jana Vrchoty, Maxe Tomoszka a Pavla Uhla.

Snad bych jen doplnil, že "notariální povaha" čl. 51 není potvrzena jen tím, že prezident Klaus některé zákony nepodepisoval ani nevetoval (na což odkazuje spot), ale také § 107 odst. 3 JŘPS, podle něhož se už prezidentovi neposílají k podpisu zákony, u nichž bylo přehlasováno jeho veto. Budeme-li vycházet z toho, že toto ustanovení není protiústavní (což je podepřeno dlouhodobou ústavní zvyklostí...), pak logicky podpis prezidenta nemůže mít promulgační účinky, a totéž pak platí o ostatních činitelích v čl. 51. Klíčovou podmínkou platnosti se tedy jeví jen schválení návrhu zákona Parlamentem a vyhlášení ve Sbírce dle čl. 52. Dalším argumentem je skutečnost, že čl. 66 neupravuje náhradní výkon prezidentovy "pravomoci" podepisovat zákony v době, kdy je úřad neobsazen, přičemž výklad, že v takovém případě nelze zákony vyhlašovat vůbec, se mi zdá poněkud extrémní. A navíc opět odporuje ústavním zvyklostem vytvořeným v letech 1993 a 2003, kdy byl úřad prezidenta po určitou dobu neobsazen a přesto zákony ve Sbírce vycházely, bez jeho podpisu. Správný je proto podle mne závěr, že podpis žádného z ústavních činitelů uvedených v čl. 51 není nezbytný k tomu, aby mohl zákon nabýt platnosti.

Jen čistě na okraj bych ještě odkázal na Chrastilovou-Mikeše, konkrétně na str. 198 a 220, ze kterých vyplývá, že třeba ohledně "kapesního veta" původně asi nebylo jasno ani na Hradě. Přece jen mi ale připadá, že zatímco v letech 2001/2002 ještě řada věci mohla být nevyjasněná, a tedy předmětem vzájemně opačných výkladů, dnes už bychom měli vycházet z ústavních zvyklostí. A ty podle mne (per analogiam) hovoří ve prospěch pokračování legislativního procesu i s rozpuštěným předsedou Poslanecké sněmovny.:-)

Jiří Kindl řekl(a)...

Díky všem za příspěvky. S množstvím toho, co zaznělo mohu bezproblémově souhlasit. Přiznám se, že mi přijde poměrně trefný rozbor P.H. na jeho blogu a osobně mi přijde asi také nejrozumnější jím uváděné řešení 3, tj. počkat na to, až se ustaví nový předseda/předsedkyně sněmovny, který následně ty příslušné postupovací, resp. podepisovací úkony učiní (ostatně jsem to částečně anticipoval v závěru mého postu). S tím mohou být posléze spojeny praktické problémy ohledně toho, zda se to nakonec vše stihne včetně vyhlášení ve Sb. do konce roku (ale to je asi zvládnutelné). Osobně by mi přišlo divné se rozhodnout prostě ignorovat text JŘ a postupovat tak, že když tu není předseda, tak se podepisovat nebude a postupovat to bude někdo jiný (kancelář PSP?) - k tomu bych se asi v zásadě ztotožnil s argumenty V. Němčáka.

Co mne však poněkud zaráží (a Vaše příspěvky, které podporují tu ten tu onen názor, to potvrzují), že u tak zásadní otázky (viz zákony, kterých se to týká), neproběhlo nějaké definitivní vyjasnění či alespoň hlubší diskuse před tím, než tato situace nastala. Např. ptal se na názor v této věci někdo Parlamentního institutu, popř. dalších relevantních institucí, popř. třeba ústavně-právního výboru předchozí sněmovny atd.? Anebo se to prostě tak nějak zkusilo s tím, že to nějak dopadne?

kocour řekl(a)...

Jiří Kindl:

"ptal se na názor v této věci někdo Parlamentního institutu"

První na to, pokud vím, upozornil předseda ÚPV Polčák. Ruku do ohně za to nedám, ale tuším tam dvojí motivaci:
- (tehdy ještě) snahu rozpuštění oddálit,
- tlak aparátu KPS, který si tohle zřejmě uvědomil jako první (logicky) a je asi docela vyděšený z toho, že by měl něco takového rozetnout.

P.H.

David Schmidt řekl(a)...

Relevantní jsou dva úkony: (i) postoupení / zaslání přijatého zákona k podepsání a (ii) zaslání nevetovaného zákona MV do redakce Sbírky zákonů. Ústava nepředepisuje, kdo tyto úkony má provést (ve fázi přijímání zákona naopak Sněmovna postupuje zákon Senátu). Podle obecného zmocnění v JŘ PS byl přijat organizační řád KPS, dle něhož musí legislativní odbor Kanceláře PS tyto technické úkony vykonat. Platná právní úprava neposkytuje prostor pro prodlevy. Pokud by byl ustaven předseda PS, úkony ad (i) by byly prováděny jeho jménem, to je ale jediný rozdíl.

Majetkové škody, které by vznikly protiprávně odloženým vyhlášením zákona v rozporu s povinností přijatý a nevetovaný zákon neprodleně vyhlásit, by šly na účet státu a následně úředníků KPS. Dle stávajicí praxe není možné se hájit tím, že podpis je podmínkou vyhlášení. Prevenci těchto škod je třeba upřednostnit před "škodami" z platně přijatého zákona, vyhlášeného v zamýšlené době a jen podle jedné dílčí, navíc formalistické interpretace nakonec vyhlášeného "předčasně".

Anonymní řekl(a)...

A co kdyby nový předseda PS odmítl svůj podpis připojit, resp. by ani nepostoupil zákony dál? Bylo by to sice absurdní divadlo, ale proč ne.