neděle 19. května 2013

Výbor podľa čl. 255: Pohľad cez kľúčovú dierku


Minulý týždeň sme sa z médií dozvedeli, že český kandidát na sudcu Tribunálu v Luxemburgu neprešiel Výborom podľa čl. 255. Keďže je rozhodovacia činnosť Výboru netransparentná, nemáme k dispozícii bližšie informácie o dôvodoch tohto rozhodnutia. Výbor síce musí vyhotoviť odôvodnené rozhodnutie, jeho adresátom je však len vláda príslušného členského štátu. O dôvodoch odmietnutia ministra Mlsnu teda môžeme len špekulovať.


Ako základ pre špekulácie nám však môže poslúžiť hneď niekoľko zdrojov informácií. Samotný Výbor publikoval zatiaľ dve "správy o činnosti": prvú vofebruári 2011, druhú v januári 2013. Detailnejší pohľad do rozhodovacej činnosti Výboru ponúkajú i členovia Výboru v rámci svojich "akademických" aktivít: Lord Mance v prednáške pre UKAEL z októbra 2011 a v Newsletteri NSCEUči predseda Výboru Jean-Marc Sauvé v čerstvej publikácii k 60.výročiu Súdneho dvora EU. Činnosť Výboru tiež stručne komentoval generálny advokát Jääskinen v nedávnej prednáške na KCL.




Z uvedených zdrojov plynie, že Výbor pri posudzovaní kandidátov prihliada k piatim kritériám:

1) odborné právnické znalosti
Výbor posúdi kandidátove znalosti európskeho práva a prehľad v aktuálnych otázkach (práva) EÚ. Kandidát nie je "skúšaný" z právnych noriem, musí však preukázať schopnosť analýzy a pochopenie princípov aplikácie európskeho práva, predovšetkým v národnom kontexte.

2) profesijné skúsenosti
Vyžaduje sa relevantná prax v dĺžke min. 20 rokov (Súdny dvor) či min. 12-15 rokov (Tribunál). Na oblasti nezáleží, dôležité je, či daná pozícia dokazuje, že je kandidát schopný analýzy, nezávislého myslenia a právneho posúdenia. Kandidát, ktorý nesplní požiadavku minimálnej dĺžky praxe, môže stále Výbor presvedčiť svojimi mimoriadnymi odbornými znalosťami.

3) schopnosť vykonávať mandát sudcu
Kandidát by si mal byť plne vedomý rozsahu sudcovských povinností: potreba nezávislosti a nestrannosti, schopnosť zvládať vysoké pracovné zaťaženie, schopnosť zaujímať jasné a dostatočne zdôvodnené stanoviská a schopnosť pracovať v kolektíve. Zároveň by mal byť kandidát schopný stať sa súčasťou inštitúcie v primeranej dobe, tj. v priebehu mesiacov, nie rokov.

4) nezávislosť a nestrannosť
Pri posúdení tohto kritéria môže vziať Výbor do úvahy všetky dostupné informácie, prípadne vyžiadať doplnenie informácií od navrhujúcej vlády či priamo od kandidáta. V prípade, že sa Výbor dozvie informácie, ktoré by mohli kandidáta poškodiť, dá kandidátovi priestor sa k týmto okolnostiam vyjadriť.

5) jazykové schopnosti a schopnosť pracovať v medzinárodnom prostredí
Vyžaduje sa výborná znalosť francúzštiny (príp. aspoň schopnosť dosiahnuť túto úroveň v primeranej dobe), ktorá je základným predpokladom toho, aby sa sudca či generálny advokát mohol zapojiť do diskusie v rámci tzv. délibérés. Vedľa jazykovej vybavenosti je dôležitá schopnosť pracovať v medzinárodnom prostredí, výhodou je, ak má kandidát už nejakú medzinárodnú pracovnú skúsenosť, či aspoň účasť na medzinárodných konferenciách.

Výbor si najprv pripraví tzv. dossier, do ktorého zhromaždí informácie od vlády, od kandidáta, či prípadne verejné dostupné relevantné informácie. V prípade, že je kandidát navrhovaný prvýkrát, Výbor si vyžiada:
  • kandidátovo CV, motivačný list a zoznam publikácií (+ príp. aspoň 1 aktuálnu publikáciu v angličtine / francúzštine)
  • dôvody, na základe ktorých vláda kandidáta nominovala
  • informácie o procedúrach výberu kandidáta v danom členskom štáte (bolo vypísané výberové konanie? vyjadrila sa k nominácii nezávislá komisia? vzala vláda do úvahy závery výberového konania či stanoviska nezávislej komisie?) (!)

Samotný pohovor trvá len hodinu. V prvých 10 minútach sa kandidát predstaví a zdôvodní svoju kandidatúru. V zvyšných 50 minútach Výbor kladie kandidátovi otázky v angličtine a francúzštine (kandidát odpovedá v jazyku, v ktorom bola položená otázka). Otázky sú v zásade "otvorené" (tzv. open questions), nesmerujú k znalosti konkrétnych právnych ustanovení, ale k overeniu kandidátových schopností analýzy a právneho posúdenia veci.

Výbor svoje rozhodnutie adresuje výlučne (!) vláde príslušného členského štátu. Môže sa stať, že Rada ministrov požiada predsedu Výboru, aby prišiel rozhodnutie Výboru osobne prezentovať na stretnutie Rady. Pravdepodobne by sa tak stalo v prípade, keby Rada plánovala nenasledovať stanovisko Výboru, zatiaľ však k podobnému postupu nedošlo.

***

K januáru 2013 posúdil Výbor celkom 43 kandidatúr, z toho 5 skončilo negatívnym rozhodnutím. V priebehu roku 2013 vydal ďalšie 3 negatívne stanoviská. Nedá sa než súhlasiť so záverom, že činnosť Výboru je pre súdny systém EU veľmi prospešná, pomáha totiž v Luxemburgu udržať určitú kvalitu sudcov a zároveň obmedzuje (aspoň niektoré) politické nominácie.

Súčasne je však dnešné nastavenie v niekoľkých ohľadoch problematické:
  • funguje metódou pokus - omyl, takže nemôže systematicky garantovať rôznorodosť sudcovských profilov a názorov, či zaistiť vekovú a genderovú vyváženosť (viď darvinovský argument Lorda Mance v bode č. 29: Natural selection means that, over time, those with particular characteristics or skills survive and prosper better than those without. Random selection means that it is a matter of luck whether the Court ever gets the benefit of those with particular skills and experience).
  • nevylučuje politické nominácie na úrovni členských štátov
  • je bezmocné v prípade, keď sa členský štát rozhodne neobnoviť mandát súčasného sudcu
  • prakticky nemôže odmietnuť obnoviť mandát súčasného sudcu z dôvodu iného než je vek (ťažko Výbor rozhodne, že niekto, kto už 6 rokov v Luxemburgu súdil, vlastne nie je spôsobilý túto funkciu vykonávať)
  • rozhodnutie Výboru je netransparentné a (pravdepodobne) nepreskúmateľné
  • rozhodnutie nie je pre Radu záväzné, môže sa teda stať presne to, čo sa stalo v českom prostredí: Výbor síce niekoho (ne)navrhne, Rada však k jeho záveru neprihliadne a rozhodne si "po svojom"

Dovolím si teda odvážne navrhnúť alternatívny systém nominácií:

Transparentné výberové konanie na národnej úrovni ako povinnosť pre členské štáty. Uznávam, že je to ďalšia regulácia a ďalšie obmedzenie suverenity členských štátov, ale z aktuálnych dokumentov je jasné, že proces domáceho výberu je pre Výbor maximálne relevantný, šlo by tak len o ujasnenie podmienok. Dá sa ísť cestou zmeny primárneho práva (tj. stanoviť presnejšie podmienky priamo v čl. 253+254 ZFEÚ), možno by však stačila forma odporúčania (posl. alinea čl. 288 ZFEÚ), čo by síce nestanovilo povinnosť, ale aspoň by to členským štátom vyslalo jasný signál.

Nominácia viacerých kandidátov k posúdeniu Výboru. Členské štáty by mohli mať možnosť (či priamo povinnosť?) postúpiť Výboru profil viac než jedného kandidáta, podobne ako v prípade nominácií do Štrasburgu. (A ako provokáciu doplním: čo keby na zozname musela byť aspoň jedna žena? Aspoň jeden sudca? Aspoň jeden človek pod 50? Aspoň jeden "euro-pesimista"?) Výbor by následne kandidátov ohodnotil (napr. v jednotlivých kategóriách, ako to funguje už dnes) a postúpil by Rade tieto hodnotenia. V prípade, že by sa Rada rozhodla nenasledovať hodnotenie Výboru, mala by povinnosť (dnes to existuje len ako možnosť) pozvať na svoje stretnutie predsedu Výboru a diskutovať o konkrétnom kandidátovi. Rada by teda mala možnosť Výbor nerešpektovať, avšak len po vecnej diskusii.

Ako doplnenie k predchádzajúcemu návrhu: súčasný (končiaci) sudca či generálny advokát by bol automaticky dopísaný na zoznam navrhovaných kandidátov.

Verejne dostupné rozhodnutia Výboru.  Podľa platnej právnej úpravy sú rozhodnutia Výboru chránené ako súkromné dáta v zmysle čl. 4 (b) nariadenia č. 1049/2001.  Podľa judikatúry (napr. Bavarian Lager) je chránený jak obsah rozhodnutí, tak i osobné dáta kandidátov. Lord Mance tento režim obhajuje: na jednu stranu to chráni kandidátov, na druhú stranu to umožňuje "úprimnosť" Výboru v rozhodnutiach. Osobne si však myslím, že by verejnosti malo byť sprístupnené aspoň skrátené stanovisko Výboru, tj. jedna - dve vety ku každému z piatich kritérií, ktoré kandidát splnil či nesplnil. Dokonca si dokážem predstaviť i to, že by sa sprístupnil i širší okruh informácií. Kandidáti sú predsa právnická špička EÚ a určite sa nehanbia za svoje CV, motivačný list či zoznam publikovanej literatúry. Vytvorilo by to väčší tlak na objektivitu Výboru a otvorilo by to verejnú diskusiu, obzvlášť v prípade, kedy by sa Rada výnimočne rozhodla Výbor nenasledovať. Vzhľadom k nepreskúmateľnosti procesu výberu by to zároveň poskytlo potrebnú legitimáciu celému systému.

A keď už sme pri preskúmateľnosti, tak čerešnička na záver: myslíte, že by bolo možné súdne preskúmať rozhodnutie vlády vo veci "Pelikánová vs. Mlsna"? A ak áno, ktorý "krok" v celom procese by bol preskúmateľný a pred akým súdom? Túto diskusiu sa už pred nejakým časom snažil otvoriť Michal, dnes k nej máme i hmatateľné podklady. Osobne sa obávam, že podobný prieskum možný nie je, možno však niekto nejakú cestu vymyslí?

Bude zaujímavé sledovať ďalší vývoj nominácie českého sudcu Tribunálu, a to na národnej i európskej úrovni. Až do jednohlasného rozhodnutia vlád členských štátov však bude talár nosiť súčasná sudkyňa Tribunálu, profesorka Pelikánová. Ďalšia zaujímavá epizóda nás čaká (pravdepodobne) už v roku 2015, keď bude ČR nominovať svojho prvého generálneho advokáta. Toho však už bude na európskej úrovni posudzovať nový Výbor (mandát toho súčasného totiž končí 1.3.2014, aj keď členovia môžu byť 1x obnovení). Mala by mu dať česká vláda na výber z viacerých kandidátov? Prebehne výber opäť na politickom pozadí alebo sa môžeme tešiť na objektívne a nekontroverzné výberové konanie? Politickému kontextu podobných procesov sa asi nikdy nevyhneme, ako právnici by sme však mali uvažovať o tom, ako nežiaduce prvky čo najviac eliminovať. Môj "alternatívny návrh" je len podnet pre diskusiu, možností je samozrejme ďaleko viac. 

5 komentářů:

Tomáš Pavelka řekl(a)...

Že Mlsna neprošel, je důvod k oslavě, ale ne důvod k oslavě Výboru dle čl. 255(sám o sobě dost Orwellovský název). Souhlasím se Zuzkou, nezveřejňování odůvodněného stanoviska nelze nijak přesvědčivě odůvodnit. Ještě chybí usus, aby členské státy svého člena soudu na doporučení Výboru odvolávaly, aby se tak završil darwinistický argument Lorda Mance.

The Panel giveth and the Panel taketh away.

Robert Zbíral řekl(a)...

Já si neodpustím několik poznámek:

1) Pozice výboru je nesmyslná: buď má být jeho hodnocení závazné, nebo to celé stojí na vodě. Rozumím, že funguje jakási kvazizávaznost stojící na úctě k moudrým, ale co když se stát (Rada) vzepře a dojde ke jmenování takové osoby? Stane se ta respektovaným soudcem, protože byla jmenována řádně dle čl. 253 SFEU a má legitimitu od Rady, nebo půjde o páriu, protože ho "klub" nepřijme?

Jestliže je nějaká instituce ve Smlouvě, měla by mít závazné pravomoci, poradní řeči se mohou vést i neformálně.

2) Proces jmenování členů panelu je nesmyslný. U nás v ČR je tiše kritizováno, že se předseda ÚS úzce zapojuje do výběru soudců pro další období. Přitom to samé, byť logicky s jedním mezistupněm, se děje v případě Výboru 255. Nehrozí takto jistý druh inbreedingu a zapouzdření? Proč třeba členy výboru nevybírají národní parlamenty, soudní rady nebo co já vím vylosovaní děkani právnických fakult?

Mimochodem, ví se, na základě čeho a v jakém klíči předseda ESD členy navrhuje?

3) (Ne)transparentnost fungování beru jako špatný vtip. Je hezké, že výbor kontroluje dodržení vnitrostátní procedury navrhování, co na tom, že o jeho pravidlech se musíme dovídat z přednášek vážených členů. Proč nemůže být slyšení, neřkuli zdůvodnění rozhodnutí, veřejné, když je toto u jmenování soudců nejvyšších (ústavních) soudů poměrně běžná věc? Je vlastně cílem výboru zvýšit legitimitu ESD u (byť třeba jen odborné) veřejnosti nebo plácat přes prsty členské státy?

4) Obiter: Ačkoliv uznávám, že jmenovací proces v ČR měl, eufemisticky řečeno, do dokonalosti daleko, to všeobecné dělení aktérů na čisté zlo a dobro je IMHO přehnané. Nebo už se stalo bežné, aby soudce vedl prostřednictvím médií svou křížovou výpravu za znovuzvolení? Navíc vše je relativní, ve srovnání s naším výběrem pro ESLP se rázem z dr. Mlsny stává skoro ideální kandidát, vše :-)

Zuzana Vikarská řekl(a)...

Roberte, vďaka za poznámky, s trojkou a štvorkou bez ďalšieho súhlasím.


ad 2) Čo sa týka menovania členov, nepodceňovala by som to, čo nazývaš len medzistupňom - je to predsa právomoc Rady. Keby predseda ESD "ujel", tak by mu to Radou neprešlo. Pred zostavením prvého Výboru sa očakávalo, že si to Skouris naplní bývalými sudcami ESD, ale stal sa presný opak: väčšinu majú ľudia z národných súdov.

Z navrhovaných alternatív (parlamenty, súdne rady, dekani) sa mi ako optimálna nejaví ani jedna. To dáva zmysel v národnom procese výberu, ale nevidím pridanú hodnotu v tom, keby tieto orgány navrhovali členov Výboru.


ad 1) Z tej záväznosti mám zmiešané pocity. Na jednu stranu to dáva zmysel (a z českého kontextu je zjavné, ako sa asi cíti taký poradný orgán, ktorému vláda poďakuje za pomoc a rozhodne sa naopak), na druhú stranu je však asi správne, že výber sudcov do Luxu zostáva na medzivládnej úrovni, kde sa vyžaduje jednohlasné rozhodnutie Rady.

Keby bolo stanovisko Výboru záväzné, znamenalo by to, že sedem ľudí pracujúcich "v temnote" by malo väčšiu moc než vlády členských štátov. A čo sedem, za určitých podmienok by stačili traja (kvórum je 5, rozhoduje väčšina).

Kým je Výbor netransparentný, je kontroverzné, aby rozhodoval záväzne. A zase, keby svoje rozhodnutia riadne a verejne odôvodňoval, ťažko si predstaviť, že by ho Rada nerešpektovala. A aj keby: legitimita by sa potom dala dovodiť z kontextu (Prečo ho Výbor ne/doporučil? Diskutovala Rada s Výborom? S akým argumentom Rada predsa len kandidáta ne/menovala?)

Možno som naivná, ale predpokladám, že (ne)prijatie do klubu bude v Luxu závisieť viac od schopností sudcu (právnych i jazykových) než od stanoviska Výboru. Ak niekto v diskusiách ukáže, že "na to má" (hoci ho Výbor nedoporučil), nevidím dôvod, prečo by ho niekto z kolegov bojkotoval.

Robert Zbíral řekl(a)...

Zuzko jen dovysvětlení k bodu č. 1:

To dělení závaznost / nezávaznost jsem bral pouze jako obecné varianty. Nedává mi jednoduše smysl zavádět do smluv formální, ale jen poradní orgány.

Pokud předchozí volbu "buď/a nebo" aplikuji na současný stav výboru, tak si samozřejmě myslím, že by ve SFEU být neměl a klidně ať je zrušen úplně, nikoliv že by měl snad jeho názor být závazný.

Předchozí výběr zcela v gesci zemí mi přišel s ohledem na charakter integrace zcela legitimní. Je zaprvé vizitkou členského státu, jestli si vybere politika (jaktože na ústavních soudech nevadí?), nefrankofila nebo úplnýho blbce. Zadruhé, soudci jsou na vládách nezávislí, žádné samosoudcovské extempore na ESD nehrozí a ani empiricky nevím o tom, že by před činností výboru ESD nějak strádal pod kupou neschopných či všehoschopných soudců.

Abych to shrnul: máme instituci, o které se neví, jak funguje, máme se ale tvářit, že to má pozitivní důsledky. Klasický případ argumentace pomocí "output legitimacy" v podání EU, bohužel onen output nelze empiricky potvrdit.

Anonymní řekl(a)...

Jen mne napadlo, co to z vlády se pokusit vytáhnout podle 106/1999 Sb. :-)
P.Š.