úterý 12. března 2013

Zánik mandátu poslance – ústavní minimalismus nebo adhocismus?

V současnosti je připravena změna Ústavy ČR, v jejímž důsledku by k okamžiku pravomocného odsouzení k výkonu trestu nepodmíněného odnětí svobody zanikl mandát poslance. Měl jsem za to, že se jedná jen o další příklad „ústavního adhocismu“, tedy o snahu řešit jeden aktuální problém zásahem do Ústavy, a že se diskuse o tomto návrhu vyčerpala na loňské konferenci Mezinárodního politologického ústavu „Judicializace politiky, nebo soudcokracie? Vztah soudnictví a politiky”. Jelikož však tento návrh považuje za rozumný i Jiří Přibáň, kterého si osobně velmi vážím, a to jako součást konceptu „ústavního minimalismu“ (viz sobotní příloha LN Právo a justice), je dobré o něm diskutovat dále a podrobněji.

Především by bylo třeba vyjasnit, co je vlastně smyslem navrhované změny: zda (1.) toliko zajištění efektivity jednání Poslanecké sněmovny (ale pak by se zřejmě mělo pamatovat na všechny poslance, u nichž je omezena osobní svoboda a nemohou se jednání sněmovny účastnit – tedy i vazebně stíhaných), anebo (2.) se jedná o sankci za závažné porušení právních předpisů a tedy i poslaneckého slibu (v tomto případě však nastupuje otázka, proč je sankcionován toliko případ odsouzení k nepodmíněnému trestu odnětí svobody). V této nevyjasněnosti spatřuji první, vskutku koncepční problém navržené změny.

Moje hlavní výhrada je však taková, že tento návrh vlastně nic nevyřeší a může naopak vést k nastolení značné právní nejistoty a k další politizaci justice. Pokusím se to vyložit na smyšleném příkladu.

Poslanec Tonda bude pravomocně odsouzen k trestu odnětí svobody. Na místo odsouzeného poslance Tondy nastoupí jeho náhradník Pepa ze stejné politické strany. Trestní soud, který bude rozhodovat o odvolání, samozřejmě bude vědět, kdo je tímto náhradníkem, a bude-li číst noviny, bude také vědět, zda např. tento nový poslanec sympatizuje s vládou disponující nejtěsnější většinou či nikoliv. Co když odsouzený Tonda patřil třeba mezi přeběhlíky a jen díky jeho hlasu se vláda držela u moci? Pak nutně nastane situace, kdy trestní soud bude fakticky rozhodovat nejen o vině a trestu Tondy, nýbrž také o dalším setrvání vlády ve funkci. Čtenářům asi není třeba připomínat, že v tomto případě nebude důležité pouze, jak trestní soudy rozhodnou, nýbrž také, kdy tak učiní. Pokud totiž odvolací soud nerozhodne ihned, nýbrž třeba s ročním zpožděním, může to ve skutečnosti znamenat pro vládu záchranu do vypršení jejího funkčního období.

Pojďme však uvažovat dále. Bývalý poslanec Tonda je ve vězení, Pepa se stal zákonodárcem. Tonda s pravomocným odsouzením není srozuměn a podá dovolání anebo ústavní stížnost, tedy procesní prostředky, které směřují proti pravomocnému rozhodnutí. O těchto prostředcích bude rozhodovat Nejvyšší soud a Ústavní soud a je dost dobře možné, že jim vyhoví. Co to bude znamenat? Tonda se vrátí do poslanecké lavice (předložený návrh totiž nepředpokládá, že k zániku mandátu dojde nevratně, jako tomu je třeba u prezidenta v případě velezrady), Pepa do bývalého zaměstnání.

Pokud se v našem vymyšleném příběhu čtenář pořád ještě orientuje, trošku jej zkomplikuji. Nejvyšší (anebo Ústavní) soud zruší pravomocné odsuzující rozhodnutí třeba jen pro nějaké procesní pochybení (byl opomenut nějaký důkaz, nebylo nařízeno jednání apod.), které trestní soud napraví a rozhodne stejně jako předtím. Pro Tondu s Pepou to znamená, že se Tonda zase po několika týdnech či měsících na svobodě vrátí do káznice a Pepa opět usedne do poslanecké lavice. Nebudu předjímat, že naznačený „ping-pong“ se může ještě klidně jednou zopakovat a nechci ani spekulovat, jakému tlaku budou všechny označené soudy vystaveny při tomto typu rozhodování – nejen z hlediska věcného, nýbrž i časového.

Můj postoj je proto velmi prostinký: i při takovémto zdánlivě jednoduchém zásahu do Ústavy je třeba pečlivě vážit, zda excesy některých jedinců stojí za rizika, která jsem se pokusil - sice poněkud odlehčenou formou, ale míněna jsou zcela vážně - naznačit. Jakkoliv totiž nepopírám, že navržená změna je určitě možná, je otázka, zda je i vhodná či dokonce nutná. Tyto případy by totiž nemělo řešit právo, nýbrž politická kultura a trestní soudy by neměly suplovat práci politických stran, které jsou – coby monopolní subjekty podávající kandidátní listiny ve volbách do Poslanecké sněmovny – odpovědny za výsledné složení dolní komory. A pokud se jim holt některý poslanec nepovedl a není ochoten ani sám rezignovat na mandát, je to jejich problém, který by neměl řešit nikdo jiný.

Proto bych Jiřím Přibáněm prezentovaný koncept ústavního minimalismu ještě více redukoval a vyloučil bych z něj i tyto případy roubování obecných pravidel na individuální excesy. A pro případ, že předložený návrh ústavní změny nakonec schválen bude, prosím všechny politiky, až někdy v budoucnu nastane případ podobný výměny mandátu mezi Pepou a Tondou, aby nekritizovali soudy za to, že chtějí této zemi vládnout a rozhodovat o tom, jaká u nás bude vláda. Měli si to totiž uvědomit, když pro návrh hlasovali.

12 komentářů:

Libor Dušek řekl(a)...

Navrhovaná změna by omezila konkurenci politických stran. V jedné straně může odsouzený poslanec tvrdošíjně trvat na svém mandátu a strana s ním nehne, v jiné straně má buď poslanec ještě něco cti, aby odstoupil sám, nebo ho strana dokáže dotlačit k rezignaci. Pro voliče je tento rozdíl užitečnou informací.

Jestli bude ztráta mandátu ze zákona, tak strany budou zbaveny nepříjemného rozhodování, jak s odsouzeným poslancem naložit. A nebudou se tedy moci v této věci profilovat. Zkrátka stranický kartel, jen kartelová dohoda nespočívá v ceně, ale v omezení pestrosti nabízených produktů.

Tomáš Pecina řekl(a)...

Jak jsem psal v souvislosti s vazebním stíháním Davida Ratha, poslanecký mandát pokládám za velmi silný a individuální, tedy náležející primárně poslanci a až poté jeho straně (která mohla v mezidobí klidně zaniknout).

Poslední parlamentní zážitky s ústavní obžalobou presidenta ukazují, že zákonodárci nevyzkoušejí jen to, co v Ústavě není, proto se velice obávám, že dojde i na mnou nastiňovaný scenář řešení problému "101. poslance" jeho vzetím do vazby. Až se to skutečně stane, bude pozdě řešit, že u Ratha jsme si to nepohlídali, protože byl až cca stojedenáctý.

Možnost zbavit poslance mandátu odsouzením k nepodmíněnému trestu dává exekutivě s justicí vůči legislativě pravomoc, kterou by mít neměly, a proto jsem proti ní.

Jan Vučka řekl(a)...

Precedent již máme: lex Šejna.

Anonymní řekl(a)...

Tomáš Pecina

Tak problém "101 poslance", pokud vím, již nastal třeba při poslední volbě V.Havla.
Tam sice Sládka dali "pouze" do vazby, ale vazba nebyla opravdu na místě. Nakonec byl propuštěn přesně 15 minut po sečtení hlasů, kdy byl zvolen Havel.

do pléna:

Podle mého, toto je přesně cesta ke ztrátě nezávislosti mandátu, protože strana si bude chtít najít o to více cestu, jak kriminalizovat a zbavit se nechtěných poslanců.Začne o to větší boj o moc, který, jak si troufám tvrdit, bude velmi připomínat stalinistické a gotwaldovské čistky... :-(
Už nyní je poslanec zbytečný... to už rovnou udělejme obdobu hlasování na valné hormadě akciovky, kdy daná parta bude disponovat určitým počtem hlasů, které dá do hlasování jako celek.
Ušetříme čas a peníze:-(

Patrik Šebesta

Pavel Uhl řekl(a)...

Souhlasím s autorem postu, že přijímat pravidlo, že odsouzením zaniká mandát (ať už jakkoliv), je poněkud zbrklé. Osobně se nebojím, že by soudy byly pod tlakem nebo že by měly ambici ovlivňovat politické procesy. Důvody spatřuji spíše obecnější. Mám za to, že by se neměla oslabovat odpovědnost politických stran za proces výběru svých kandidátů, stejně jako odpovědnost voličů za volbu strany a případné preference kandidátů.

Vypovídací hodnota skutečnosti, že jeden poslanec je ve vazbě a druhý ve výkonu trestu, má podle mě větší význam, než riziko ovlivnění sněmovní rovnováhy; nehledě na to, že v současnosti dochází k párování. Stálé vědomí o důsledcích našich rozhodnutí a voleb bychom neměli obcházet tím, že budeme zavádět pravidla, která nám naše špatné volby eliminují, jakkoliv se to může zdát lákavé. Složení zastupitelského sboru by mělo být vypovědí o zastoupeném subjektu, což platí v dobrém i ve zlém.

Ideu zániku mandátu je ovšem těžké domýšlet do důsledků. Není doplněna úvahou, že by trestní stíhání nebo odsouzení bylo překážkou volitelnosti nebo pozdějšího vzniku mandátu. Co se stane, když bude poslanec zvolen ve výkonu trestu? Nebo mu vznikne mandát uvolněním, pokud bude ve výkonu trestu? Má smysl kvůli této otázce měnit pravidla volitelnosti? Považuji je za dobrá, včetně toho, že si můžeme svobodně volit zločince.

Jakkoliv si nemyslím, že by soudy do těchto otázek vstupovaly, tak si dovedu představit, jak odsouzený kandidát, který je první na ráně pro případ uvolnění mandátu, píše z vězení nemocnému poslanci, který to chce zabalit ze zdravotních důvodů, aby ještě měsíc vydržel, než mu skončí trest, aby ten mandát „podědil“ už on na svobodě a nepřišel o něj za katrem. Podobných scénářů by se možná dalo vymyslet více.

Tomáš Sobek řekl(a)...

Systém poměrného zastoupení umožňuje reprezentaci všech hlavních názorových proudů ve společnosti, včetně široce rozšířeného názoru, že korupce je v pořádku, který (v lepším případě) reprezentují poslanci ve výkonu trestu.

Anonymní řekl(a)...

Vzhledem k tomu, že mi běloruská ambasáda od 20. února prodlužovala vyřízení víza tak dlouho, že jsem dnes nemohl odletět přednášet do Minsku a uvést tam také běloruský překlad Disidentů práva, mám alespoň čas Vojtovi a dalším velmi stručně odpovědět.

Z těch komentářů na Jiném právu, ale i z ohlasů na ten můj sobotní esej Obrana ústavního minimalismu v příloye LN Právo a Justice to skoro vypadá, jako kdybychom měli totálně zpolitizovanou, až zběsile se chovajíci policii a justici a poslanci i senátoři se před ní museli strachy třást a nevylézat z budovy parlamentu.
Možná jsem příliš ovlivněn právní kulturou common law, ale zkusil bych Vojtovi položit jednu zcela banální otázku: je možné, aby jedinec pravomocně odsouzený za úmyslný trestný čin byl současně zákonodárcem? Jinými slovy, je přípustné, aby ti, kdo úmyslně zákony porušili a byli za to odsouzeni v řádném soudním procesu, současně měli pravomoc pro celou politickou společnost zákony předepisovat?
Jsem přesvědčen, že to je patologická situace, kterou je třeba odstranit. Proti zneužívání policie a justice má parlament přece své vlastní procedury, nebo ne?

Zdravím Vojtu i všechny další diskutéry na Jiném právu.
Jiří Přibáň

Vojtěch Šimíček řekl(a)...

Především tě, Jiří, zdravím.

Na položenou "banální" otázku dávám prostinkou odpověď.

Hlavní problém navržené změny Ústavy je, že ani tuto "banální" otázku neřeší a v tom spočívá jedna z mých základních výhrad. Navrhovatel si totiž neujasnil, co je vlastně smyslem novely: sankce pro poslance anebo zajištění funkčnosti dolní komory? Pokud to má být sankce (a k tomu asi, Jiří, míříš), pak nedává smysl postihovat jen ty trestné činy, za který byl uložen trest odnětí svobody. I pokud bychom to totiž vztáhli výlučně na úmyslné trestné činy, principielně nevidím žádný racionální důvod trestat jakýmsi doplňkovým trestem jen ty poslance, kteří jsou ve vězení. Pokud se totiž, Jiří, ptáš, zda jedinec pravomocně odsouzený za úmyslný trestný čin může být zákonodárcem, je v zásadě úplně jedno, zda tímto uloženým trestem je vězení, pokuta, zákaz výkonu činnosti či cokoliv jiného. Takže i pokud bych připustil tento směr uvažování, je předložený návrh velmi nekonzistentní a tedy špatný.

Nemluvě o tom (jak v diskusi také zaznělo), že stejné omezení by se muselo doplnit mezi podmínky pasivního volebního práva: nedává prostě smysl, aby pravomocně odsouzená osoba vůbec kandidovala. To je další nedostatek návrhu.

Pokud má smysl návrhu spočívat v zajištění funkčnosti sněmovny, pak je to také nedotaženo - s ohledem na institut vazby.

Celkově řečeno: bytostně nemám rád ústavní změny, jejichž "potřeba" je vyvolána jednotlivým excesem. Právo (a zejména to ústavní) by mělo být velmi zdrženlivé a nemělo by se nechat svádět k ukvapeným řešením, které na první pohled mohou působit lákavě a pro voliče rozumně, nicméně velmi reálně mohou vést k daleko zásadnějším problémům.

Facit: netvrdím, že daná změna není možná. Jen mi šlo o to upozornit, že si od ní nemáme nic slibovat a naopak povede k problémům dalším, o kterých se zatím nemluvilo.

Anonymní řekl(a)...

Milý Vojto,
díky moc za Tvou reakci. Možná Tě překvapím, ale já jsem v tom "minimalistickém" řešení vůbec nevycházel z funkčnosti parlamentu, nebo z chápání zániku mandátu jako sankce. Než Ti ale odpovím, ocituji, co jsem v dotyčném eseji napsal:"V části Ústavy věnované moci zákonodárné chybí především v článku 25 zánik mandátu poslance nebo senátora z důvodu pravomocného odsouzení za úmyslný trestný čin. Nebylo by vhodné, aby mandát zanikl již pouhým obviněním, ale současně se předpokládá vytvoření takové politické i justiční kultury, kdy se poslanci mandátu vzdají v případě obvinění sami."

Jak určitě víš, v tom argumentu mi šlo především o vytvoření ústavní kultury, ve které poslanci a senátoři sami nebudou lpět na svých funkcích a budou považovat trestní proces za absolutní prioritu, aby mohli prokázat svou nevinu a nespoléhat se přitom na parlamentní privilegia.

Navíc mi nešlo jen o případy, v nichž je uložen trest odnětí svobody, ale za jakýkoli úmyslný trestný čin.

Důvod nespočívá v bezprostřední "funkčnosti dolní komory", o které se zmiňuješ, ale mnohem obecnější funkci zákonodárného sboru, kterou je tvorba práva legitimujícího politickou moc. To je učebnicová teze, o které není třeba se dál zmiňovat, ale jsem přesvědčen, že přítomnost poslanců pravomocně odsouzených za úmyslně trestný čin tuto legitimizační funkci zákonodárného sboru podstatně snižuje. Vycházím přitom z principu, že v demokratické společnosti, nemohou zákony tvořit ti, kdo je sami úmyslně porušují trestnými činy.
Zatímco tato úvaha je logicky jasná, i když s ní může leckdo nesouhlasit, Tvůj argument ztrátou funkčnosti vychází z ryze instrumentálního chápání činnosti zákonodárného sboru. Současně k němu přistupuje strach z politizace justice, ale pokud by Tvůj modelový příklad měl mít nějaké reálné základy, tak bychom se již dnes nalézali v úděsné situaci a vlastně bychom raději měli zákonodárcům poskytnout absolutní imunitu. Argument, že bychom raději měli nechat zločince tvořit zákony, protože jinak riskujeme politizaci justice, mi tak nepřijde přesvědčivý, protože vychází z absolutní nedůvěry vůči justici.

Navíc, zánik mandátu přece není sankce. To bychom museli potom chápat jako sankci například i lustrace, jak jistě víš z debat v 90. letech. Ale uznávám, že tato otázka by si zasloužila zvláštní úvahu.

Jak vidíš, moje úvaha není vedena bezprostřední reakcí na pár konkrétních případů, ale obecným přesvědčením o tom, kdo může a nemůže být v demokratické společnosti zákonodárcem.

Zdravím Tě a další bloggery,
Jiří

Tomáš Sobek řekl(a)...

Zločinec-Zákonodárce (stručněji ZZ Top) je ryzím modelem autonomie, protože porušuje jenom takové zákony, které on sám stanovil.

Jan Potměšil řekl(a)...

Jen upozorňuji, že zánik mandátu pro pravomocné odsouzení k nepodmíněnému odnětí svobody zná zákon o volbách do zastupitelstev obcí, viz § 55/3/a), i zákon o volbách do zastupitelstev krajů, viz § 48/3/c). Jaké byly motivy tohoto ustanovení přesně nevím - neřeší to ani vazbu (jde-li o akceschopnost zastupitele) ani odsouzení k jinému trestu než odnětí svobody (jde-li o snahu mít zastupitele bezúhonného). Soudím však, že šlo především o snahu řešit problém, co se zastupitelem za katrem - tedy aby místo něj mohl nastoupit náhradník a zastupitelstvo bylo úplné.

David Schmidt řekl(a)...

Pokud je uvěznění oprávněným důvodem pro omezení výkonu mandátu, pak již jen k diskusi zbývá otázka, zda se propuštěný odsouzený může znovu ujmout mandátu. Např. v Kanadě ano, byť u určité délky trestu zákon zánik mandátu stanovuje. Jinak ani z hlediska politické kultury je samotné obvinění či odsouzení jako procesní úkon nedostačující, podstatné je podezření v objektivním smyslu bez ohledu, zda stíhání probíhá či nikoli a s jakým výsledkem. Veritas non auctoritas. Buď má existovat samostatný trest ztráty volitelnosti nebo záleží na okolnostech. Moralizovat procesní úkony justice je míchání vody s olejem.