středa 24. října 2012

Zapovězme cestu „uždibování“ ze základních práv

Nejpočetnější agendou veřejného ochránce práv je agenda sociálního zabezpečení, šířeji sociální pomoci. V oblasti realizace sociálních práv pokládám úlohu ochránce za zvlášť zásadní až nezastupitelnou z pohledu doplňkové ochrany základních práv a svobod. Jedná se zpravidla o zajištění přiměřeného hmotného zabezpečení či základních životních podmínek.



Pro šetření podstaty a smyslu sociálního práva je klíčové, zda a s jakou účinností se ho jednotlivec může dovolat. Každý pochopí, že dovolat se práva na mimořádnou okamžitou pomoc ve formě jednoho tisíce korun na zajištění základních potravin v případě ohrožení sociálním vyloučením (jako součásti práva na pomoc v hmotné nouzi) prostřednictvím soudního rozhodnutí po třech letech, kdy jsem měl hlad, je bezpochyby cenné vítězství, ale málokdo si ho vychutná. Sociální práva realizují zpravidla ti nejzranitelnější, kteří mají ztížený přístup k právní pomoci (nejen z důvodů ekonomických, ale také z důvodu věku či zdravotního znevýhodnění). Zejména v oblasti tzv. nepojistných sociálních dávek je tak judikatura skromná.

Podmínky přístupu k sociální pomoci se zpřísňují. Obvykle s odkazem na zabránění zneužívání sociálních dávek. Zpřísnění podmínek pro všechny je pak všeobecně preferovanější a líbivější, než otravná adresná kontrola s konkrétními důsledky pro  dopadené a odhalené zneužívače.

Dochází až ke splynutí systému státní sociální podpory a pomoci v hmotné nouzi (zrušení sociálního příplatku pro rodiny s dětmi, projednávané „sjednocení“ dávek na bydlení). Objevují se „nové“ instituty (veřejná služba, docházka nezaměstnaných /tzv. donez/, s-karta). Jiné stále po hříchu chybí (sociální bydlení).

Tyto faktory přispívají neustále k rostoucímu nápadu podnětů adresovaných veřejnému ochránci práv v této oblasti.

U zmíněných nových institutů pozoruji tyto společné jmenovatele. Překotný legislativní proces spojený se zásadními změnami návrhu zákona až v Poslanecké sněmovně,  minimální legisvakance,  nepromyšlení dopadu do organizace státní správy, nepředvídatelná správní praxe bez opory v zákoně („dotváření“ chybějící právní úpravy interními pokyny bez požehnání zákonodárce, libovůle ve správním rozhodování) využívající žádnou nebo pouze fragmentární právní regulaci.

Dopady změn právní úpravy právní regulace jsou pak jiné, než ty zamýšlené (nebo deklarované). 

V případě veřejné služby je paradoxem péče o zachování pracovních návyků u osob 55+ s třicetiletou praxí, u donezu starost o zabránění nelegálního zaměstnávání docházkou na poštu třikrát za týden u osoby pečující o postižené dítě, u s-karet maminkami na rodičovské dovolené, zdravotně postiženými či seniory nepoptávaný servis zajištění karty u bankovního ústavu pro dispozici s rodičovským příspěvkem či příspěvkem na péči.

Tyto postupy umožňují nenápadné přehoupnutí ze sféry sociálních práv do základních lidských práv a svobod (práva na soukromí, práva na ochranu rodinného a soukromého života, práva na zachování lidské důstojnosti, zákazu nucené práce).  Společné je to, že postrádají oporu v zákoně. Stát nevystupuje vůči jednotlivci na základě zákona a v jeho mezích.           

Umožňuje-li právní úprava libovůli úřadu, jedná se o úpravu protiústavní. Ústavní soud se vyjadřoval opakovaně k zákazu libovůle v souvislosti s normotvorbou podzákonných právních předpisů. Formuloval podmínky zmocnění, které musí být splněny. Je-li libovůlí postup podle podzákonného právního předpisu v případě nedostatečného zmocnění nebo jeho překročení, tím spíše je libovůlí postup bez opory v zákoně (či opory fragmentární) na základě interních pokynů či jiných aktů (nikoliv normativní povahy).    

Například systém donez má jen velmi strohé zakotvení v právním předpisu, přičemž jeho konkrétní podoba (včetně například frekvence návštěv, které mnohonásobně převažují zavedenou praxi na pobočkách úřadů práce) vychází z pravidel systému, o kterých je možné se dočíst výhradně na internetových stránkách http://donez.cz/.

V případě celoplošné nezákonné správní praxe si lze pak velmi těžko představit efektivní obranu jednotlivce obvyklými prostředky. Právní pomoc je v dané sociální situaci často reálně nedosažitelná. Navíc se jedná o zajištění základních životních podmínek, které jednotlivec potřebuje uspokojit v reálném čase.

Tím spíše by nedostatečnost opory v zákoně pro postup úřadu vůči jednotlivci měla být posuzována zvlášť přísně.

 Nejedná se totiž již „pouze“ o šetření podstaty a smyslu sociálních práv, ale zachování zásady legality a zákazu libovůle.


4 komentáře:

David Schmidt řekl(a)...

Otázka ilegální práce samozřejmě náleží do působnosti Úřadu práce, neboť je jednou z rozhodných skutečností způsobujících vyřazení z evidence uchazečů o zaměstnání (§30 odst. 1 písm. e). Není proto pravda, že Úřad práce je jen zprostředkovatelem zaměstnání, především musí dbát o legalitu. Zákon přitom dává uchazečům povinnost osvědčit rozhodné skutečnosti, přičemž je věcí správní úvahy ÚP, zda je dostačující čestné prohlášení, nebo nikoli (§27 odst. 2 a 3 zákona o zam.), účastníci řízeni jsou přitom obecně povinni při opatřování podkladů pro vydání rozhodnutí poskytovat správnímu orgánu veškerou potřebnou součinnost (§ 50 s.ř.) Zákon o zaměstnanosti též operuje s povinností jednotlivce dostavit se na kontaktní místo veřejné správy, přičemž pokud se nedostaví bez vážné omluvy, je dán důvod pro vyřazení z evidence uchazečů o zaměstnání.

Použité pojmy zákona nejsou vágní, nicméně jedinec je proti svévoli chráněn ve správním soudnictví. samotný fakt, že může existovat více možností interpretace, neznamená, že právo není dostatečně kvalitní.

Je-li smyslem této správní politiky zavést určitou formu docházky, je to cíl legitimní a použitý prostředek rozumný, zejména pokud je ilegální, nenahlášená práce vážným problémem narušujícím efektivitu pomoci v nezaměstnanosti.

V ničem není vidět porušení ústavních práv, ať substantivně či z hlediska výhrady zákona. Povinnost součinnosti je v základních rysech v zákoně stanovena. Jedná se o věc spadající pod obyčejné správní soudnictví.

Je otázkou, zda by úřadu ombudsmana neprospělo více práva, měně politikaření.

Jan Potměšil řekl(a)...

Myslím, že VOP se zabývá právě právem, zákonností, ústavností. Státní moc má být vykonávána na základě zákona, v jeho mezích a způsobem, který zákon stanoví, kdy rámcem je ústavní pořádek. Je v pořádku, pokud si někdo všímá, pokud úřad postupuje spíš na základě zvykového práva než zákona, že podkladem pro vynucování povinnosti je jakýsi ministerský pokyn, nikoliv zákon, a že některé moudré vynálezy, od nichž už ustupují i jejich dřívější obhájci, jsou nesmyslné, šikanózní, na hraně ústavnosti či za ní nebo lidem jen další těžkosti působící. Pokud neposkytují zpětnou vazbu úřady, které musí především Maul halten und weiter dienen, je dobré, pokud tak činí třeba VOP - je to ostatně jeho úkolem.
Je otázkou, zda by místo volání po klidu na práci neprospělo kvalitě veřejné správy více kritického pohledu na "normativní" podklad její činnosti a na "law in action".

Kateřina Valachova řekl(a)...

V komentáři kolegy Schmidta postrádám reflexi toho, že DONEZ odstartoval v době, kdy boj s nelegálním zaměstnáváním (prací) byl právě v kompetenci UP. Sociální reformou tato kompetence přešla (1.1.2012) na inspektoráty práce. Nadále je tedy zjevné, že návštěva kontaktního místa možná je, avšak za účelem zprostředkování zaměstnání. Nikoliv pozdravení paní na poště. Ombudsman má přitom doloženo, že na kontaktních místech zprostředkování zaměstnání neprobíhá. Ad absurdum bych mohla říci, že pokud je povinností uchazeče navštívit kontaktní místo a toto bez dalšího postačuje pro určení frekvene tří návštěv za týden bez toho, že by probíhalo zprostředkování, může být od tohoto měsíce bez jakéhokoliv zamyšlení o postupu bez opory v zákoně zavedeno, že kromě pozdravení učiní pět kliků a odejde. Návštěva to je. Z hlediska "rozumnosti" si dovolím oponovat v tom, že o naplnění tohoto kritéria nesvědčí poměr mezi počtem lidí zařazených do systému DONEZ a počtu lidí doposud sankčně vyřazených z důvodu právě nelegaální práce (který je mizivý). Nijak přitom nezpochybňuji oprávněnost boje s nelegální prací. Působnost a pravomoc však náleží inspektorátům práce. Možnost sankčně vyřadit uchazeče (ze strany UP) v případě zjištění nelegální práce, absenci zákonného pokrytí DONEZ podle mého soudu nezhojí. K polikaření - poznámku pokládám za nepřípadnou a nehodnou právnické diskuse. Osobně pokládám za cestu do pekel, pokud debata o podstatě a smyslu sociálních práv či samotného vztahu stát - jednotlivec, je posouvána do politiky (i když rozumím tomu, že sociální práva k tomu provokují více než jiná). Proto jsem úmyslně poukázala spíše na to, že mizí elementární opora postupů úřadu vůči jednotlivci v zákoně. To pokládám za mnohem závažnější. K více práva si dovolím odkázat na plná argumentovaná stanovika k DONEZ na www.ochrance.cz k této otázce. Doplňuji, že zvolená lehčí beletristická forma příspěvku neznamená neschopnost doložit argumenty.

David Schmidt řekl(a)...

Musím opakovat. Úřad práce je povinen zkoumat, zda jsou naplněny podmínky evidence, stejně tak uchazeč o zaměstnání je povinen osvědčit rozhodné skutečnosti. Právní regulace je dána.