středa 31. října 2012

Úřade, otevři se!

Původním a stále hlavním posláním veřejného ochránce práv je ochrana osob před nezákonným jednáním úřadům nebo jejich nečinností. Je také tím, kdo vykládá, co se rozumí principy dobré správy.

V poslední době stojí za zmínku šetření ministerstev v oblasti odškodňování podle zákona č. 82/1998 Sb. (zákon o odškodňování) nebo úsilí o změnu praxe druhostupňových úřadů, aby poučovaly účastníky o možnosti podat správní žalobu.

Výstupem z těchto šetření bylo formulování „desatera dobré správní praxe pro vyřizování žádostí o odškodnění“ (včetně usnesení vlády s doporučením, aby se ministerstva desateremřídila), a doporučení ochránce adresované Poslanecké sněmovně v souhrnné zprávěza rok 2011, aby schválila změnu zákona, která by přímo uložila úřadům povinnost připojit k rozhodnutí poučení o správní žalobě.

Podání žádosti o odškodnění za nesprávný úřední postup je jedním z opatření k nápravě veřejného ochránce práv především v případě shledání nečinnosti v postupu úřadu. Právě nepředvídatelnost průběhu a výsledku tohoto procesu (s ohledem na rozdílnou praxi ministerstev, odlišný náhled na samou povahu tohoto procesu /veřejnoprávnost x soukromoprávnost/, nerozlišování mezi náhradou škody a přiměřeným zadostiučiněním /co do odlišnosti procesu a povinností na straně žadatele/ )byla jedním z důvodů, proč ochránce šetření z vlastní iniciativy zahájil.

I přes zmíněné usnesení vlády a přijetí dobré správní praxe ministerstvy přetrvává v praxi poměrněopatrnický přístup k odškodňování (dobrovolnému) jednotlivců za nesprávný úřední postup, a to i v případě, kdy je nečinnost zjevná. Naposledy to bylo zřejmé při kolapsu registru vozidel.

Stále nepanuje mezi ministerstvy shoda na tom, zda se za nesprávný úřední postup považuje celková nepřiměřená délka řízení (a postačí tedy dodržování formálních lhůt pro vydání procesníchči meritorních rozhodnutí, ač následně opakovaně rušených, či nesmyslných), i přes judikaturu Nejvyššího soudu (vztahující se primárně k průtahům soudním).

Přes neujasněnost, zda se v případěpředběžného uplatnění nároku na odškodnění u příslušného ministerstva jedná o proces čistě soukromoprávní či veřejnoprávní (čemuž nasvědčuje poslední judikatura Ústavního soudu), není pochyb o tom, že v obou případech jsou uplatnitelné na postup státu (tedy i tam, kde vystupuje tzv. v rovném postavení) principy dobré správy.

Dalším poměrně rozšířeným bolem státní správy je odlišná správní praxe a absence metodického usměrnění (ať se to týká zaujetí včasných výkladových stanovisek v případě zásadní změny právní úpravy, reakce na judikaturu soudů, výklad průřezového institutu v případěkompetence vícero ústředních orgánů apod.). Kapitolou pro sebe je závaznost usměrňování, zejména v případě územní veřejné správy. V praxi se tak v podstatě nikdy neděje prostřednictvím Věstníku vlády pro orgány krajů a obcí.

Za problém v tomto směru osobně pokládám absenci možnosti zaujetí stanovisek Nejvyšším správním soudem (resp. jejich nezaujímání). I když lze výkladová stanoviska bezpochyby pokládat za součást řízení a tedy primárně úkol exekutivy, správní praxe tomu neodpovídá. Nepomáhá ani judikování sporných právních otázek jednotlivými správními soudy, neboť nemáme účinný mechanismus sjednocování rozhodování, není-li věc „posunuta“ k Nejvyššímu správnímu soudu (což se často nestane). Bohužel není neobvyklé, že úřady ignorují ve své praxi stanovisko rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu.

I veřejný ochránce práv by měl důsledně dosledovat, zda stanovisko, které zaujal jeden úřad ve sporné věci, je přijato ústředním správním úřadem a bude jím na příště aplikováno (včetnězajištění jednotné správní praxe na území). Stejně tak je na místě zajistit reálnou přístupnost k usměrněním, metodickým pokynům apod., na základěnichž úřady postupují, adresátům veřejné správy. V opačném případě nelze hovořit o předvídatelnosti správního rozhodování.

2 komentáře:

Anonymní řekl(a)...

Problém současné státní správy je, že je v pokročilém stádiu rozkladu, kdy hnilobná nákaza se šíří především z ústředních orgánů státní správy. MPSV a MDČR jsou tohoto jevu jen důkazem. Nelze tedy hovořit o sjednocovacím stanovisku na agendách, které spravuje kupříkladu MDČR, když personální politika na tomto ministerstvu je pod bodem mrazu a odborníci na něm takřka vymřeli, natož aby sledovali judikaturu soudů a pracovali na jednotných postupech. A to nemluvím o reálných problémech v oblasti dopravních přestupků, kdy je MDČR naprosto nesmyslně orgánem II. stupně pro Magistrát města Prahy a současně má plnit funkci ústředního orgánu státní správy. Výsledkem je fakt, že správní soudy "ujednocují" příslušné zákony za ministerstva dokonce i tak dalece, že někdy původní záměr zákona otáčejí (bodový systém apod.) J.S.

Anonymní řekl(a)...

Problém súčasnej štátnej správy, ba v tomto smere aj justície (v SR obdobne, nakoľko platí obdobná legislatíva) je ten, že prakticky nikto nenesie zodpovednosť, prinajhoršom si to "odnesie" štát.

Postup podľa § 14 zákona č. 82/1998 Sb. je zdĺhavý (obdobne aj 514/2003 Z. z. v SR), skôr by som privítal napr. v prípade nezákonného rozhodnutia priamo adhézne rozhodnutie zrušujúceho orgánu o náhrade škody, pokiaľ je výška škody a dôvod škody zrejmý. Prečo by sa mal v takom prípade poškodený pri vyslovenom porušení zákona zo strany štátu domáhať náhrady škody až v osobitnom konaní?

Niekedy vznikne škoda v takýchto prípadoch až neskôr, potom by som umožnil hneď žalobu na náhradu škody voči štátu, bez nejakých 6 mesačných lehôt a predbežného uplatnenia náhrady škody u príslušného orgánu.

Absencia potrebného metodického usmernenia ... to sa ako bumerang vracia nesystematickosť pri prijímaní novej legislatívy. Pokiaľ by ku každej zmene právneho predpisu existovala dopadová štúdia (a nielen doložka o dopadoch na rozpočet, často aj tá surrealistická) ... pokiaľ ... predsa keď sa už štátne orgány nevedia správať (čiže konajú nezákonne a/alebo protiústavne) podľa "vlastných" predpisov, tak kto potom? Občan?

Princípy dobrej správy sú buď predmetom správnoprávnej úpravy alebo nie sú. Ak sú vtlačené do normy, tak je nutné ich dodržiavať a liberácia nie je možná, ak nie sú, potom sú len doporučením, ako má verejná správa postupovať.

To je obdobné ako pri pozícii starostu obce. Starosta obce má mnoho oprávnení a povinností, zložito popreväzovaných vo viacerých predpisoch, ibaže manuál k výkonu funkcie mu pri zvolení nikto nedá a "školenie" nie je podmienkou zvoliteľnosti. Aké to má následky, si je potom jednoduché domyslieť.

Vo verejnej správe sa robia síce výberové konania a mala by byť odborná, ale viacero kompetencií bolo jednak decentralizovaných na samosprávy, a jednak sa predpisy menia "bez ladu a skladu", potom sa zrazu zaužívaná prax správy stane nezákonnou. A navyše, nie každý vo verejnej správe je právnik a nemusí mať "feeling" pre princípy dobrej správy alebo iné súvislosti naprieč zákonnou úpravou, a ani právnik nemusí postrehnúť všetky právne roviny (typicky napr. ústavnoprávnu rovinu práva na súkromie). Preto manuál k výkonu jednotlivých pozícií verejnej správy je vhodným nástrojom aj pre odborníkov vo verejnej správe. Samozrejme, aktuálny a správny. Tým sa minimalizujú nezákonné rozhodnutia správy najmä hromadnejšieho typu výskytu.

Uvedené platí aj pre súdy, najmä porušovanie procesnoprávnych predpisov by malo zakladať okamžitý nárok na náhradu škody (ideálne tabuľkovej a najlepšie aj v prípade, ak nespôsobili vecnú nesprávnosť rozhodnutia). Že je agendy priveľa? Možno aj živnostník má agendy priveľa ... a má na výber?

Ondrej Pivarči