pondělí 8. října 2012

Lucie Fuksová: Dostavba D8 a zákaz zneužití práva

Již delší dobu se zabývám principem zákazu zneužití práva. Před několika týdny mne napadlo, že by tento obecný princip právní, který se zatím rozšířil z práva soukromého do oblasti daní, bylo možno aplikovat i v oblasti správního soudnictví zabývajícího se stavebním právem a souvisejícím právem životního prostředí. A to konkrétně ve věci dostavby dálnice D8 v CHKO České Středohoří. Pro čtenáře, který se cítí s problematikou dostavby D8 již dostatečně obeznámen, nabízím, aby přeskočil úvod a přešel přímo k odstavci začínajícímu slovy „Nyní k jádru věci“.

Dálnice D8 má spojovat Prahu a státní hranici s Německem přes Lovosice, Ústí nad Labem a Děčín. Pro zajímavost, historicky první návrh její stavby pochází z dílny sudetoněmeckých projektantů. V jejich plánech z let 1938 až 1945 byla D8 označena jako dálnice A72, a byla navržena v téměř stejné trase jako dnešní D8. V místě hraničního přechodu Krásný Les/Breitenau se dnešní D8 napojuje na německou dálnici A17. Při cestě po dálnici D8 z Prahy se dnes zastavíte na úpatí vrchu Lovoše, a najedete nedaleko Ústí nad Labem. V úseku Lovosice-Řehlovice budete muset využít přetížených místních komunikací – dálnice se stále staví. Tedy občas.

Spory ekologických hnutí a státu okolo „déosmičky“ jsou již dlouho aktuálním tématem, které plní stránky médií a agendu správních soudů. Subjektem, který opakované spory vyvolával, bylo v minulosti sdružení Děti Země (v současnosti již tedy jen jako účastník řízení). V současnosti jako odvolatel/žalobce vystupuje litoměřická Společnost ochránců životního prostředí, kterou ztělesňuje pan Lubomír Studnička. Posledním rozsudkem v kauze dostavby úseku Lovosice – Řehlovice je rozhodnutí Krajského soudu v Ústí nad Labem (č.j. 40A 3/2012 – 217 ze 24. července 2012), kterým Krajský soud vyhověl žalobě Společnosti ochránců životního prostředí. Ta se domáhala zrušení rozhodnutí Krajského úřadu Ústí nad Labem, kterým tento úřad potvrdil stavební povolení vydané stavebním odborem Městského úřadu Lovosice pro část zbývající stavby dálnice. Žalobcem zde byla úspěšně tvrzena nezákonnost stanoviska SEA vydaného Ministerstvem životního prostředí dne 20. 4. 1995 a nezákonnost navazujícího řízení vedeného dle stavebního zákona. Žalobce tvrdil nezákonnost stanoviska SEA z důvodu neexistence koncepce, která měla být projednávána a také z důvodu nedostatečného projednání vlivů na životní prostředí s veřejností. Toto stanovisko vyloučilo dle žalobce zásadní varianty vedení dálnice z dalšího projednávání. Zejména tzv. „tunelovou“ variantu, kdy by pod celou CHKO České Středohoří vedl tunel.

Krajský úřad již po zkušenostech zvolil „salámovou metodu“, tedy staví se vždy v mezidobí, kdy zrovna není stavba blokována pravomocným rozhodnutím soudu a kdy zrovna je v právní moci jeho potvrzení stavebního povolení. Po výše uvedeném rozsudku například Krajský úřad vydal rozhodnutí již 14. srpna 2012 ( č.j. 82/UPS/2012-42 ze dne 14. 8. 2012) a ihned po jeho právní moci se začalo stavět, přičemž je známo, že Společnost ochránců životního prostředí již 3. září podala novou žalobu.

Ve svém vyjádření (na str. 12 výše uvedeného rozhodnutí č.j. 40A 3/2012 – 217) k zatím předposlední uplatněné žalobě Společnosti ochránců životního prostředí se sice Ředitelství silnic a dálnic pokoušelo o cosi jako argumentaci e ratione legis, postavilo ji však na argumentu principem proporcionality – lpění na formálních nedostatcích řízení označilo za neproporcionální k důsledkům, které přinese další zdržení stavby pro místní obyvatele i stát (Oddálení dokončení stavby o jeden rok má za následek 6 osob usmrcených, 14 osob těžce zraněných a 90 osob lehce zraněných, a to z důvodu uskutečňování dopravy po stávajících pozemních komunikacích, celospolečenskou ztrátu ve výši 677 000 000,- Kč, přerušení prací z důvodu zrušení stavebního povolení způsobuje mnohamilionové náklady, které zatěžují stavební firmy, resp. ŘSD). Tento argument Krajský soud odmítl s tím, že účastník (ŘSD) chybně pochopil povahu principu proporcionality v rámci správního soudnictví:

Princip proporcionality v rámci správního soudnictví znamená, že soud v rámci svého rozhodování vždy posuzuje, zda eventuelně zjištěné pochybení ze strany správního orgánu může zapříčinit nezákonné rozhodnutí ve věci samé. Ne každá nezákonnost či vada řízení totiž musí ve svém důsledku mít za následek nezákonnost rozhodnutí správního orgánu ve věci samé.

Princip proporcionality tedy v žádném případě nelze chápat jako poměřování míry eventuelního nezákonného zásahu do práv žalobce a následků spojených se zrušením nezákonného správního rozhodnutí. Na tomto místě soud musí zdůraznit, že úvahy o tom, zda některému z účastníků správního řízení či jiným osobám vznikne v důsledku zrušení nezákonného správního rozhodnutí materiální újma a jaké jsou ekonomické či politické důsledky zrušení správního rozhodnutí, o kterém soud dospěl k závěru, že je stiženo věcnou či procesní vadou, která mohla způsobit nezákonné rozhodnutí ve věci samé, jsou úvahy, od kterých se soud v rámci správního soudnictví musí zcela oprostit.

Tento článek píši proto, že si myslím, že soud se v rámci správního soudnictví od takových úvah oprošťovat nemusí. Aplikace principu proporcionality je neúspěšným pokusem vnést do procesu měřítko ekvity, tedy dát soudci nástroj, který by mu umožnil i přes formální nedostatky správního řízení rozhodnout v souladu s účelem práva a žalobě nevyhovět.

Nyní k jádru věci. Judikatura již jasně stanovila, že aplikace principu zákazu zneužití práva je podmíněna splněním subjektivního a objektivního prvku zneužití práva a omezena povahou tohoto principu jako nejzazšího řešení, tedy aplikovatelnost pouze v situaci, kdy neexistuje žádný jiný vhodnější nástroj, jak nežádoucímu chování zabránit (ultima ratio).

Aktivní účast Sdružení na ochranu přírody a krajiny ve (stavebním) správním řízení je založena na § 85 odst. 2 písm. c) zákona č. 183/2006 Sb., stavebního zákona ve spojení s ust. § 70 odst. 3 zákona 114/1992 Sb., o ochraně přírody a krajiny. Dle mého názoru toto své subjektivní právo Sdružení na ochranu přírody a krajiny zneužívá, a nemělo by mu tedy být přiznáno. Vycházím z těchto skutečností:

Účelem výše uvedených ustanovení právních předpisů umožňujících aktivní účast sdružení ve stavebním řízení byla a je ochrana přírody a krajiny a zdraví obyvatel.

Ze všech objektivních okolností plyne, že hlavním účelem, za nímž Společnost ochránců životního prostředí podává neustále nové a nové žaloby, je prodlužování stavby se všemi negativními důsledky, jichž si je zneužívající subjekt vědom (subjektivní prvek zneužití).

Tímto účelem, jak vyplývá ze všech objektivních okolností, rozhodně není dosáhnout dostatečného projednání ostatních variant trasy D8. V situaci, kdy není již objektivně možné trasu změnit, jelikož na stavbě se již pracuje, je tento požadavek absurdní. Dostavba dálnice má silnou podporu místního obyvatelstva. Soud by v daném případě také musel zvážit povahu tohoto jednání jako šikanózního.

Důsledek uvedeného jednání - oddálení dostavby chybějící části dálnice a objektivní zhoršení stavu životního prostředí v postižené oblasti - odporuje účelu aplikovaných právních předpisů (objektivní prvek zneužití práva).

Neexistuje jiný zákonný prostředek, jak tomuto nežádoucímu jednání zabránit (Ultima Ratio).
Právo se v tomto případě stává paradoxně (cituji Nejvyšší správní soud) nástrojem nespravedlnosti a odcizení a je v hrubém nepoměru k rozumnému uspořádání společenských vztahů. Současná situace tak degraduje předpisy přijaté se společensky prospěšným záměrem na nástroje k dosažení bezpráví. Stav, kterého bylo dosaženo, je opakem toho, k čemu mají dané právní předpisy sloužit.

Ještě několik ale: Jak uvádím na mnoha místech ve své rigorózní práci (která bude již brzy dokončena) princip zákazu zneužití práva je nebezpečný, protože rozšiřuje oprávnění soudců - pracuje nikoliv s běžnou strukturou normy, ale pracuje s mírou, do jaké určité chování odporuje smyslu a účelu zákona. Hranice jeho aplikovatelnosti jsou křehké, a jsou nalézány soudní judikaturou. V ideálním případě by princip zákazu zneužití práva nebyl vůbec užíván. Neomylný a dokonale kazuistický zákonodárce by pokrýval veškeré situace, které mohou v životě nastat. Tato situace ovšem zatím v našem právu nenastala.

Chci také zdůraznit, že jsem proti jakékoli generalizaci. Čili je samozřejmě nepřípustné, aby aplikace principu zákazu zneužití práva na tuto jedinečnou situaci měla mít vliv na jiné případy, kdy se ekologická hnutí legitimně domáhají nápravy chyb ve stavebním řízení.

Princip zákazu zneužití práva v našem právu dlouhodobě sleduji a jsem přesvědčena o tom, že na výše uvedenou situaci je aplikovatelný. Tak jako v oblasti soukromého a daňového práva ke zpřesnění aplikovatelnosti tohoto principu v dané právní oblasti by pak došlo postupně prostřednictvím judikatury.

Lucie Fuksová

22 komentářů:

Roman Landgráf řekl(a)...

Jsem moc rád, že jste zde zabývala otázkou zneužití práva.
Osobně, zřejmě i pod vlivem své profese daňového poradce, jsem toho názoru, že aplikace institutu zneužití práva v daňovém právu (jak k ní přistoupil NSS v rozhodnutí čj. 1 Afs 107/2004) je nad rámec připuštěný pozitivním právem (institut zneužití práva daňové právo nezná) a je v rozporu se zásadou enumerativnosti veřejnoprávních pretenzí (viz zejména čl. 2 odst. 2 Listiny a § 5 odst. 2 daňového řádu). Pro stručnost si dovolím nadto odkázat na právní doktrínu GERLOCH, A. Teorie práva. Plzeň: Aleš Čeněk, 2004, str. 158, kde se konstatuje, že ve veřejnoprávních vztazích může být udělen postih pouze za chování contra legem, a nikoli in fraudem legis.
Vím, že se jedná vzhledem k již rozšířené judikatuře NSS, ale i ESD, za povzdechnutí spíše nepraktické, ale nemohu se zbavit pocitu, že zde NSS v rámci "přirozeněprávního" rozvolnění soudcovského rozhodování zašel příliš daleko a aplikoval zásadu proporcionality tak, že v konečném důsledku došlo k zásadnímu oslabení právní jistoty jednotlivce a potažmo i oslabení jeho ochrany vlastnictví.

Pavel Uhl řekl(a)...

Skvělý text! Naráží na jeden zajímavý paradox správního soudnictví, který prochází jeho různými agendami a vyvstává na povrch zejména v situacích, kde v řízení není otázkou pouze vztah člověk – stát, ale především tam, kde se potýkají zájmy různých lidí a stát tyto vztahy a spory pouze kočíruje.

Zatímco soudy požadují po správních orgánech nebo vydavatelích opatření obecné povahy, aby se řídili principem proporcionality, tak v řízeních, kterým jejich akty ruší, tento princip nijak neaplikují, byť se dopouštějí téhož, co pak vyčítají jiným orgánům moci. Soud provede zhusta krásnou analýzu, zda přezkoumávané rozhodnutí splňuje test proporcionality, ale že by to učinil ve vztahu k vlastnímu rozhodnutí a jeho dopadům do existujících vztahů je spíše výjimečné. Pokud navíc ruší napadený akt z důvodů formálních, tak je to mnohdy zvlášť markantní a vymykající se spravedlnosti (dle autorky ekvity).

Formálně přísný postup je legitimní v situacích, kdy se zkoumá ryzí vztah stát – občan, ale v případě komplexních vztahů, nemůže splnit funkci spravedlivé justice. Soudce je tak mnohdy v zajetí přezkumu předchozího procesního formalizmu, aniž by hledal spravedlivé řešení sporu (u stavebních věcí je to mnohdy markantní). Soudci nám přitom při skládání svého slibu slíbili, že budou soudit nejenom podle zákonů, ale i spravedlivě.

Jiří Kindl řekl(a)...

K osobě pana Studničky a jeho motivacím při prosazování zájmů "ochrany přírody a krajiny" viz pro zajímavost také: http://litomericky.denik.cz/zpravy_region/ekologicky-aktivista-studnicka-skonci20091210.html

nebo

http://tn.nova.cz/zpravy/cernakronika/sef-ochrancu-prirody-je-ve-vazbe-za-ekovydirani.html

Lucie Fuksová řekl(a)...

R. Landgráf: Chápu Váš názor. V téhle věci shodou okolností už před dvěma lety na Jiném právu vyšel jako tento post závěr mojí diplomové práce. Došla jsem tam k opačnému stanovisku, než Vy.

P. Uhl: Děkuji.

J. Kindl: Ano, referenci na tyto a podobné odkazy jsem původně chtěla do postu umístit v poznámce pod čarou, ale pak jsem je při závěrečné editaci odstranila. Pan Studnička je zvláštní postava. Eufemisticky řečeno :)

Jan Potměšil řekl(a)...

Domnívám se, že nahlížet na zákonnost toho kterého rozhodnutí optikou "bohulibosti" či "zavrženíhodnosti" úmyslu subjektu, který proti němu brojí, zásadně nelze. Ani optikou subjektivního zájmu subjektů x, y, které už si Tolik přejí dořešení věci (byť by třeba bylo v rozporu s jinými chráněnými zájmy). Stejně tak nepovažuji za košer politiku "hotových věcí", kdy už přece nelze učinit krok zpět a čin nezákonný je ex post třeba legalizovat, páč se věc už přece dostala "tak daleko". To přece přímo vybízí k porušování zákona s tím, že to nakonec "nějak (dobře) dopadne".

Je-li rozhodnutí nezákonné, nemělo by obstát, i kdyby byl odvolatel sebevětší padouch a kverulant. Jinak můžeme ad absurdum dotaženo posuzovat zákonnost rozhodnutí nikoliv dle psaného práva a procesních pravidel, ale dle toho, nakolik je nám (ne)sympatický kverulant či nakolik se (ne)ztotožňujeme s causou, jíž se rozhodnutí týká.

Jakkoliv jsem někdy frustrován "mařením práce" ze strany přezkumných orgánů/soudů a jakkoliv jsem (jako přestupkář) často přesvědčen, že věc je jasná a procesu už v podstatě netřeba (vina lumpa je nad slunce jasná), nelze dle mě rezignovat na zákonnost řízení a spravedlivý proces.

Idealisticky bych nadnesl, že až se správní orgány naučí dodržovat zákon (a až případně nebudou ve vleku zájmů zastupitelů samosprávy a různých lobby), nebudou se muset obávat "aktivistů" a kverulantů. Řešením by tedy nemělo být, že přizpůsobíme zákon (aby do toho nemohl kecat kdejaký jouda či "škůdce"), nebo - když to cestou změny zákona prozatím nejde - že modifikujeme přístup soudů.

Zneužívání procesních práv velmi nemám rád, ale obávám se, abychom s ohledem na konkrétní kauzu nevylili s vaničkou i dítě, a to pro x dalších případů pro futuro. A abychom nechtěli řešit neschopnost toho kterého orgánu dostát zákonu tím, že řekneme, že s dodržováním zákona to není zas tak horké, když si tak moc přejeme, aby - byť i nezákonnou cestou - bylo dosaženo kýženého cíle. To bychom - ad absurdum dovedeno - mohli proces nahradit hlasováním o tom, zda si přejeme výstup x či y.

Neboli úvahy autorky jsou podnětné, ale aspoň intuitivně se domnívám, že tudy cesta nevede a namístě je spíš důraz na preciznost postupu (zde stavebního) úřadu, nikoliv navrhovat coby řešení eliminaci účinku úkonů účastníků řízení, abychom se nedozvěděli, že jsme zase rozhodli nezákonně.

Dan Dvoracek řekl(a)...

Já se těchto myšlenek dosti bojím. Vede mne k tomu hned několik úvah:

1) Bojím se, že by navrhovaná praxe poňoukala správní orgány vydávat v ještě větší míře nezákonná rozhodnutí, protože by orgány věděly, že to mohou u soudu ukecat na proporcionalitu, účelnost a spol.

2) Zrušení nezákonného rozhodnutí je podmínkou pro přiznání náhrady škody. Z rozhodnutí u nějž byla z důvodu účelnosti prominuta nezákonnost, by teda asi nešlo žalovat škodu, což je podle mě špatně.

3) Domnívám se, že uvedenou doktrínou by snadno šlo ospravedlňovat různý útlak menšin, které se jen domáhaly neúčelné demonstrace, vydávaly společensky neužitečný časopis či zakládaly stranu, kterou by beztak nikdo nevolil. Má důvěra v soudy jest nízká.

Domnívám se, že správné cesty jsou jiné:

a) Stát má být schopen vésti správní proces řádně a vyhotovit bez větších problémů náležité zákonné rozhodnutí. Pakliže se mu to ve větší míře nedaří, měl by nám vrátit nějaké daně nebo něco takového. Stát má tedy především zlepšit své vlastní správní procesy a ne vymejšlet fintu, jak pokrýt šlendrián.

b) Je samozřejmě třeba v rovině pozitivního práva značně ořezat práva ekoškodné.

c) Dovedu si v některých konkrétních případech představit, že pro některá rozhodnutí v některých situacích bude pozotivněprávně stanoveno, že je správní soud nezruší, ale pouze (pro účely škody) vysloví jejich formální nezákonnost akademickým výrokem, pakliže by jejich zrušení vedlo k zániku světa apod.

Jinak samozřejmě věcně jsem pro okamžitou dostavbu D8 (v té trase, jak to bude nejrychlejší) a tzv. ekology bych ze správních řízení vypráskal velikou rychlostí. Presentovaná myšlenka mi však připadá z kategorie vanička a dítě nebo peklo, cesta a dobré úmysly.

Martin Marek řekl(a)...

Budu oponovat, ten text je hodně špatný a vychází z nepřesných informací, navíc cituje argumentaci pouze jedné strany sporu, tj. ŘSD, navíc dost účelovou, a už ji vůbec nepodrobuje kritickému pohledu. Opravdu za smrt řidičů může neexistence dálnice? Není to náhodou nepřizpůsobení jízdy stavu vozovky či svým schopnostem?

O jaké zneužití práva přesně má jít? Pokud by autorka hlouběji pronikla do správního soudnictví, a to alespoň v té části o které píše, což se nestalo, zjistila by, že napadnout nezákonný proces EIA/SEIA lze až v navazujících řízeních, nikoli v době, kdy tento proces nezákonně probíhal či proběhl. Lze to až po vydání pravomocného územního rozhodnutí. Nejdříve to tedy šlo až v žalobě na neplatnost územního rozhodnutí a takové žalobě správní soudy nepřiznávají odkladný účinek, tedy se stane, že soud zruší územní rozhodnutí v době, kdy již je vydáno pravomocné stavební rozhodnutí a staví se. Jilikož není pravomocé územní rozhodnutí, nemůže být zákonné ani stavební povolení (zjednodušuji) a stavba se pak musí zastavit. Za to ale nemohou ekologické organizace, ale především státní správa - krajský úřad, která porušila práva veřejnosti v procesu EIA/SEIA, pomalost soudu, nezákonný postup krajského úřadu při vydávání následných rozhodnutí - územní, stavební, o kterých ví, že jsou nezákonná - naposledy stihl krajský úřad vydat rozhodnutí za jeden! jediný den. Soudy teď pouze potvrzují práva, která byla porušena v procesu EIA/SEIA, jež ale nebylo možné dříve uplatnit. Nejde přitom o procesní práva, ta hmotná nebylo umožněno veřejnosti uplatnit, tím, že jim byla odepřena účast v řízení EIA/SEIA. Jak se tedy autorka staví k právům, která veřejnost (prostřednictvím občanských sdružení) má a jež jí byla ze strany státu hrubě - znemožněno je uplatnit? Mají se škrtnout, protože je lze uplatnit až nyní? Podle autorky ano, protože trvání na svých právech je zneužitím práva.

Jinými slovy, pokud jde o zneužití práva, tak pouze ze strany státu - krajského úřadu. Tím, že ve stavbě stát (ŘSD) pokračuje, i když ví, že je podána na nezákonný proces žaloba, se pouze snaží fakticky práva veřejnosti vymazat - postavíme dříve než soudy stihnou rozhodnout. Zneužitím práva je například vydání identického rozhodnutí krajským úřadem po té, co jeho rozhodnutí soud zrušil a zastavil tak stavbu D8. Krajský úřad za jeden jediný den! vydal totožné! rozhodnutí, které předtím soud zrušil. Ve skutečnosti tedy úředníci krajského úřadu nerespektují pravomocné rozhodnutí soudu. Pozor nikoli názor ekologů, ale soudu. Není tohle zneužití práva jako vyšité?

Pokud bychom přijali argumentaci autorky, znamenalo by to především legalizaci masivního porušování práva státem. Průtahy ve stavbě D8 nezpůsobili ekologické organizace, ale neschopnost státu dodržet vlastní zákony při vydávání správních rozhodnutí. Klidně můžeme vést polemiku o tom zda je veřejným zájmem dodržování zákona státem a nebo nebo jeho porušování. Pokud se shodneme na druhém, zrušme právní stát a rezignujme na právo.

Tomáš Pecina řekl(a)...

Také se připojuji s pochvalou.

Podle mě jsou do veřejného práva postupně vnášeny dva instituty, které by tam neměly co dělat, jednak zákaz zneužití práva (jednání contra bonos mores), jednak test proporcionality mezi porušením procesního práva a hmotněprávními důsledky. Není to jen vina NSS, spíš vzdělávání soudců.

Aplikace prvního principu způsobí, že území a stavební řízení sice budou báječně běžet (každý pokus o jejich obstrukci bude jako abusus práva ignorován), ale záhy zjistíme, že výkonu zákonem daných práv bude předřazen filtr úřednické libovůle, a velmi nejistým podnikem se stane i obrátit se na správní soud, protože nikdy nevíte, zda vaše podání nebude náhodou i tam hodnoceno jako abusivní.

Druhý případ je ještě větším nebezpečím, protože opustí-li jednání orgánů veřejné moci zákonem stanovené mantinely, je to vždy nežádoucí stav, který nelze zhojit jen konstatováním, že by se ve výsledku stejně nic nezměnilo. Fysické a soukromé právnické osoby ale mají právo nejen na spravedlivý výsledek, ale i na dodržení procedury.

Na ilustraci, o čem mluvím: Stalo se mi, že soud I. stupně v civilní věci nedopatřením zahájil jednání o deset nebo patnáct minut dříve, než na kdy bylo nařízeno (sám to pak přiznal), žalobce, který se dostavil na poslední chvíli, zůstal po celou dobu před jednačkou a marně čekal na vyvolání věci. Ta byla za pár minut skončena, bez jeho účasti. Odvolací soud odmítl rozsudek zrušit s odůvodněním, že na výsledku nemohlo ničeho změnit, ani kdyby žalobce mohl přednést svůj závěrečný návrh.

Vojtěch J. Cepl řekl(a)...

Text je velmi zajímavý a podnětný. Nicméně souhlasím s Danem Dvořáčkem, že velmi nebezpečný.

Pokud je možné ohnout obecné pravidlo z důvodu, že "by to mělo příliš velké následky", můžeme se dočkat velmi ošklivých překvapení.

Právo je totiž velmi často proti "zájmu místních obyvatel", proti "zájmu vlády" nebo proti "zájmu naprosté většiny zúčastněných". Je to jeho podstata. Skrývají se za ním zájmy celých generací a větších plošných území, které se zájmy Lovosicka léta páně 2012 nemusí být vždy v souladu.

Ještě stručněji a brutálněji - dokáže autorka spolehlivě odlišit "zneužití práva" od slavného hesla "účel světí prostředky?"

Zdenek Tesner řekl(a)...

Tohle je velmi zajímavá otázka. Vnímám a sohulasím s tím, že neohraničená aplikace zákazu zneužití práva by byla nebezepčná. Ovšem na druhou stranu je třeba umožnit obranu před zneužíváním práva, neb by bylo krátkozraké nepřiznat, že k němu dochází.

Pravidla práva hmotného se jistě nemají ohýbat, ale zejména v procensích pravidlech bychom měli brát ohled na možné následky. Už nejendou se mi stalo, že soud v řizení o banálním nároku vynesl myšlenku, která by při své obecné aplikaci znamenala obrovské problémy. Leč to soudce-suveréna orkensího formátu nezajímá - nepochopil věc, či vůbec nevěděl o důsledcích (a nemohl být žalovanou poučen, protože sám možné řešení sporu vůbec stranám k vyjádření nepředestřel). Odvolání je nepřípustné, dovolání tedy už vůbec a ústavnís tížnost podat nemohu...

Anonymní řekl(a)...

Opäť raz sa potvrdzuje, že české súdy môžu poslúžiť vývoju slovenskej judikatúry a to presne v tých otázkach, na ktoré si slovenské súdy ešte netrúfajú. Ak teda sa bude príslušný súd pri rozhodovaní o najnovšej žalobe zaoberať aj otázkou zneužitia práva. Chcem sa však spýtať na subjektívnu stránku zneužitia práva, ktorú v článku spomínate. Aké sú kritériá posúdenia toho, že je subjektívna stránka naplnená? Nie je vo vzťahu k štátu - verejnej moci legitímny aj taký dôvod výkonu práva, ktorým je kontrola zákonnosti výkonu verejnej moci bez ohľadu na to, aký subjektívny záujem tým dotyčný sleduje? Inými slovami, nie je v prípade zneužitia práva vo verejnoprávnym vzťahoch posúdenie subjektívnej stránky zneužitia práva zásadne užšie ako v súkromnoprávnych vzťahoch?

Jan Slanina řekl(a)...

Upřímně řečeno, ono by úplně stačilo dodržovat lhůty podle správního řádu a, jak už uvedli předchozí diskutující, dodržovat už v prvoinstančním správním rozhodnutí zákonné povinnosti.

Při dodržení lhůt dle správního řádu by se přece měly obě instance správního rozhodnutí stihnout s rezervou do půl roku, zatímco dnes běžně jednoduché územní řízení trvá půl roku v každé instanci.

Nemluvě o takových "drobnostech" jako konzistence a předvídatelnost správního rozhodování, která je zrovna ve stavebních věcech zoufalá. Moje sbírka ustanovení, která jsou jen v obvodu stavebního odboru MHMP aplikována zcela protichůdnými způsoby, ovšem zatím rychle narůstá.

Jan Slanina řekl(a)...

Ohledně rozhodnutí 1 Afs 107/2004 příliš nerozumím pro to, proč NSS odmítl označení postupu za zastřený právní úkon, a preferoval označení za zneužití práva.

Mně připadá, že skutečným smyslem právních úkonů žalobce bylo plnit svou vyživovací povinnost příp. darovat určité majetkové hodnoty dětem, a tento úkon byl pouze maskován jako darování občanskému sdružení.

Lucie Fuksová řekl(a)...

Děkuji za všechny komentáře. Nepopírám, že jsem dopředu tušila, že post bude z několika důvodů kontroverzní. A souhlasím, že můj text je v jistém smyslu nebezpečný, stejně jako celá doktrína zákazu zneužití práva. Ale tím, že o problémech nebudeme diskutovat, se jim nevyhneme, naopak.

V daňových právech po celém světě soudy otevírají „Pandořinu skříňku“ zákazu zneužití práva. V některých případech se jedná o princip vyjádřený v textu zákona, někdy pak o princip nepsaný. Naopak ovšem například polský Ústavní soud označil aplikaci této doktríny v daňovém právu jako naprosto nepřípustnou. Ve většině komentářů pod svým textem vidím legitimní obavu z nekontrolovaného rozšíření do již tak „divoké“ oblasti správního práva. Čili zřejmě nejaktuálnější otázkou nyní je, zda v situaci, kdy máme doktrínu zákazu zneužití práva již usídlenu v daňovém právu, kde slouží jako obrana proti vyumělkovaným strukturám, tak máme zavírat dveře do dalších odvětví veřejného práva, protože se tam nachází příliš mnoho dětí ve vaničkách, které nemají být vylévány. Těm dětem říkáme právní jistota, důvěra v právo a právní řád.

Osobně si myslím, že bude vzhledem k dosavadnímu vývoji velice těžké obhájit aplikovatelnost tohoto principu jen v daňovém právu a zadržet jeho rozšíření do dalších oblastí veřejného práva. Obecně k aplikovatelnosti tohoto principu ve veřejném právu - souhlasím, že se jedná o velmi sofistikovaný a silný nástroj, který je tím pádem jako každý „vynález“ velmi nebezpečný a záleží do značné míry na úrovni národního soudnictví, zda bude schopno takovou věc „ukočírovat“. A z reakcí se mi zdá, že zkušení právníci mají převážně názor, že soudy tohoto schopny nebudou.

V. Cepl a „Účel světí prostředky“: no ono skutečně zde ten korektiv je hledisko účelovosti. Ale je to hledisko účelu zákona, nejedná se tedy čistě o kategorii dobrých mravů, vždy je třeba zjišťovat, co je účelem daných právních předpisů, a v tom je také jeho limitace. Ještě o tom popřemýšlím.

Ještě k otázce Jana Slaniny ohledně rozlišení dissimulace (zastíraných právních úkonů) a zneužití práva. Chápu to tak, že základní rozdíl spočívá v tom, že zatímco u zastíraných právních úkonů děláte de facto A a označujete ho jako B, kategorie zneužití práva se v daňovém právu vyznačuje tím, že nic nezakrýváte, ale děláte něco, co byste jinak vůbec nedělal. U Potápěčů bylo sdružení instituce navíc, prostředky šly podnikatel-sdružení-rodina, jinak by šly podnikatel-rodina. Dobře je ten rozdíl rozebrán v 1 Afs 11/2010 – 94 ze 13. 5. 2010, č. 2085/2010 Sb. NSS.

Pavel Uhl řekl(a)...

No, argumenty stran možnosti zneužití institutu zneužití práva celkem chápu. Myslím si ale, že není prakticky možné vše stavět na formální právní jistotě. Vždy bude do všech vztahů vstupovat v konečném posouzení taktéž faktor spravedlnosti, který není kvantifikovatelný. Považuji naopak za klíčové, aby tím posledním arbitrem byl nezávislý soud, který to prostě posoudí a pak rozhodne. To je jediná možnost, jak odstranit vliv jiných zájmů.

Vždy je samozřejmě možné, že vylejeme (tedy soud vyleje) s vodou i nějaké to děťátko, ale vážím-li na jedné straně bezmezný formalizmus, ve kterém se někdy vytrácí spravedlnost, a na druhé straně naopak nezávislé posouzení ze strany soudu, tak volím to druhé; a to s vědomím rizik, které se k této volbě váží.

V dnešní době době se stoupajícím ekonomickým a odbornmým zázemím není problém identifikovat mezery v platném právu a vtěsnat se do nich. O tom, kdo své zájmy prosadí by ale neměli rozhodovat advokáti, kteří najdou lepší formální výklad, ale soudci, kteří identifikují pojmy jako "zneužití".

Jan Slanina řekl(a)...

Děkuji za odkaz. Už je to srozumitelnější, ale stále si myslím, že se NSS vzdal dissimulace zbytečně: volní prvek daňově odpočitatelného darování směřuje k obecně prospěšným účelům. V obou souzených případech ale skutečný volní prvek směřoval k něčemu jinému, takže IMHO jde o dissimulované úkony.

Vidím ještě jeden zcela zásadní bod: zneužití "hmotněprávního" práva (citované daňové spory) versus zneužití procesního práva (odvolání a správní žaloby u D8).

IMHO, pokud by vůbec měla být myšlenka zneužití procesního práva připuštěna, musí být standardy pro tyto dvě situace zcela odlišné a zneužití procesních práv připadá v úvahu zcela výjimečně. U práva procesního charakteru lze IMHO, pokud vůbec, mluvit o zneužití jen v případech zjevně "do nebe volajících", kdy uplatněný prostředek neslouží a ani nemůže sloužit deklarovanému účelu. To není případ odvolání a správních žalob u D8 - ty mohou vést k zrušení daného rozhodnutí.

NSS se k tomu vlastně už vyjádřil v rozsudku sp. zn. 7 As 25/2012. Tento rozsudek je mimochodem zajímavý tím, že v něm NSS popřel dosavadní aplikační praxi, která nesmyslně omezovala právo občanských sdružení na účast v řízeních, která začala před jejich vznikem (příklad: v Podolí už asi 2 roky běží jedno územko, které ovšem až letos bylo vyvěšeno na desce, protože předtím byl žadatel opakovaně vyzýván k doplnění atp. - podle původní praxe by se mohla účastnit jen o.s. založená před rokem 2010, což postrádá jakékoli logické opodstatnění).

V pojetí dotčeného senátu NSS zjevně může zneužití práva procesního charakteru nastat a být sankcionováno odepřením zneužitého práva, např. v případě práva občanských sdružení na účast ve správních řízeních, ovšem práh pro tuto sankci je velmi vysoký, cituji: Pokud by se pak v konkrétním řízení objevovaly snahy určitých subjektů opakovaným zakládáním provázaných občanských sdružení mařit průběh řízení a bez věcného důvodu řízení prodlužovat, fakticky s cílem zabránit realizaci záměru, ačkoli pro to nejsou z pohledu zájmů ochrany přírody a krajiny věcné důvody, je na místě takovým sdružením odepřít jejich takto šikanózně uplatněná procesní práva s poukazem na zákaz zneužití práva . Je tedy naznačen trojitý test, tedy musí zároveň 1. jít o účelový nesmysl (opakovaná zakládání stejnými subjekty - jedno o.s. jim pro jedno řízení docela dobře stačí), 2. veřejně škodit (mařit a zdržovat řízení) a 3. absentovat věcné důvody.

Přijde mi, že D8 splňuje 2. složku testu, ale ne 1., protože jejich odvolání a žaloby nejsou nesmyslná, a rozhodně ne 3.: věcné důvody ochrany přírody a krajiny tam jsou - spor je v zásadě veden o přiměřenost a alternativy zásahu, ne o to, že by v Českém středohoří nebylo co chránit.

Anonymní řekl(a)...

část první

Shodou okolností se musím ve své práci zabývat otázkami zneužívání práva. A stačil jsem již po chvíli přechodu na druhou stranu, že zneužívání práva ze strany správních orgánů je v (bohužel) až mnohých případech velmi tristní.

A musím si přímo postěžovat, že správní soudy, včetně NSS, v některých případech nestojí na straně práva, ale na straně správních orgánů.

Už situace, kdy na jedné straně NSS například judikoval, že Kvůli důkazním obtížím však nelze rezignovat na podmínku naplnění důkazního standardu požadovaného pro postih za „trestní obvinění“ ve smyslu Úmluvy, neboť v opačném případě by byly mnohdy postihovány i osoby, jejichž vina nebyla patřičně prokázána. Něco takového je z ústavních hledisek zcela nepřijatelné. [č. j. 7 As 102/2010 – 86,] a na druhou stranu běžně rozhoduje tak, že policisté vždy mluví pravdu.

Bohužel tohoto se chytily správní orgány, které vytrhávají i některé rozsudky z kontextů a vydávají naprosto běžně rozhodnutí, kde na pouhém tvrzení policistů, vydávají rozhodnutí s mnohatisícovými pokutami, a co hůře mají mnohdy vliv na držení či nedržení řidičského oprávnění.

Některé (v případech dopravy si dovolím říci, že většina těch, kde jsem měl možnost se seznámit se spisem) správní orgány dnes zcela bezostyšně uznají někoho vinu, uloží relativně vysokou sankci (10, 15, 20 tis.) a vysloví zákaz řízení, aniž by policie poskytla jakýkoliv relevantní důkaz.

Musí se složitě dokazovat na náklady obviněného, že policisté viděli něco, co nemohli vidět. Zde paradoxně správní orgán zcela obrátil dokazovací povinnost a hodil jí bezostyšně na obviněného, který musí prokazovat, že policisté nemluví pravdu.
NSS kdysi judikoval šikanu policistů, kterou provedli tak, že bezdůvodně provedli kompletní kontrolu vozidla včetně lékárničky, rezervy apod. Následně byl vydán judikát o materiální stránce přestupku. Z těchto relativně rozumných judikátů (s ohledem na situaci v České republice, kdy se všude jezdí pomalu 30km/h a kdy policisté mohou někoho i šikanovat), ze kterých je dnes cár papíru, protože správní orgány a následně správní soudnictví tyto principy ignorují.

Kyvadlo je v současnosti hodně vychýleno na straně správních orgánů, které si dnes mnohdy dělají doslova hon na pachatele. Policisté jsou hodnoceni odchycenými pachateli, udělenými pokutami a body. Stejně tak u některých správních orgánů, kde v odborech dopravy pracují z 90% bývalí policisté.

Psát 14 stran odvolání, kde je více než 15 bodů a z nich je 90% věnováno nezákonnostem v řízení (psal jsem předevčírem), je další absurdita současné praxe správního práva. Nejhorší na tom je, že většinu takových rozhodnutí nadřízený správní orgán potvrdí, což má mnohdy za následek, že řidič přijde o řidičský průkaz, který mu bude vrácen mnohem dříve, než následně vyhraje soud. A satisfakce v oblasti viny za škodu způsobené nesprávných úředním postupem je k smíchu, nebo spíše k pláči.

Zkrátka – vážení soudci NSS. Někteří policisté lžou, a to i ve správním řízení, a pokud takovýto policista dělá denně na dopravce, tak má „hodně čárek“ a odměny, ale vracíme se v právu zpět do éry absolutismu. Když se vrátím zpět na stranu zákona, jako předseda komise, tak dnes si dávám mnohem větší pozor, protože mám svědomí, a chci jej mít čisté, a výpovědi policistů prověřuji. Mám výhodu, že 99% případů jsou jako svědci policisté z místních oddělení nebo místní městské policie, a ti vědí, že jim celý jejich případ shodím na nedostatku důkazů – zejména nemají-li věc natočenou na kamery.

Byl jsem se podívat v létě na „policejní“ (řešící přestupky, zejména dopravní) soudy v jiných evropských státech, a pokud tam policie nepřinesla video, nebo svědectví nestranných osob – náhodných kolemjdoucích, či nějaké další, byť podpůrné nebo nepřímé důkazy o tom, že se přestupek stal, tak soud ihned na místě žalobu shodil s tím, že stát je povinen toto získat, jelikož má k tomuto k dispozici odborný aparát. Tečka. Vůbec se s nimi (se žalobcem, kterým byla zpravidla policie) dále nebavil.

==> část druhá

Anonymní řekl(a)...

část druhá

Následně jsem takto shodil deset přestupků jednomu oddělení policie a městské policie, a opakovaně říkal, že pouhému tvrzení policistů/strážníků, bez dalších, jakýchkoliv důkazů, sice mohu věřit, ale nemohu na základě toho prakticky nic dokázat. A najednou to šlo – policista si jeden zákrok, neuposlechnutí výzvy natočil na kameru, a přesvědčivý důkaz byl na světě.

Co je za problém, aby kamerou policie disponovala? Právní žádný není, a pokud stát nemá na ně peníze, tak je to problém státu a nikoliv občana, v tomto případě příjemce rozhodnutí ve veřejné správě, které mu může velmi hrubě zasáhnout i do jeho života – pouze na základě nedostatečných důkazů… nebo co je horší – na základě důkazů podvržených, resp. některými policisty vylhaných.

Ono se stačí jenom podívat na judikaturu NSS, kde se obviněný (žalobce) odvolává na nesmyslnost důkazů přeložených policií. Nevím, zda jsem četl ty hory judikátů NSS špatně, ale všude se tato judikatura týkala Policie ČR a nikoliv městské policie. Ta totiž kamery už mnoho let používá běžně a troufám si říci, že kamera je v 80% vozidel MP a malou kamerku má nejméně 60% strážníků. A to neuvádím takové podrobnosti, jako že města instalují kamrové systémy i na místa, kde se provádí měření vozidle nebo jiné důkazy, a vedle záběrů od strážníka (včetně zvuku) jsou zde záběry z vozidla městské policie a kamerového systému kamerou namířenou na místo, kde stojí strážníci a měří, nebo provádí jinou kontrolu jak v dopravě či veřejném pořádku.

Zrovna dnes jsem dostal výzvu k ústnímu jednání pro jednoho obviněného, kde správní orgán mj. doslova píše, že vydání nemocenské lékařem samo o sobě není důvodem k nedostavení se ke správnímu řízení, a bude postupováno v nepřítomnosti pachatele – nejhorší je, že se tak děje na základě překroucených judikátů NSS, kdy v řadě s posledním rozsudkem v systému 1 As 55/2012 – 37, kde je uvedeno Je zřejmé, že vzhledem ke smyslu zákona se za náležitou omluvu bude považovat taková, která skutečně znemožňuje účastnit se nařízeného správního řízení. Za takový případ se dá považovat hospitalizace nebo jiné důvody skutečně a prokazatelně zamezující pohybu osoby a tedy znemožňující dostavit se na místo nařízeného jednání. (odst. 24 rozhodnutí).
Zde nevím, ale pokud lékař vydá nemocenskou, kde neudělí vycházky, tak nemocný by jakýmkoliv pohybem mimo domov porušil hned několik právních předpisů, neřku li, že v době nemoci provádět obhajobu se příčí samotné podstatě spravedlivého procesu ve smyslu výše citovaného judikátu Úmluvy.

Obdobně doručování do ciziny, které správní orgány a priori zamítají a bohužel, až na jednu vlaštovku spravedlnosti uvedenou v judikátu NSS 1 As 27/2011 – 85, jdou i správní soudy proti této možnosti. Že jde v 90% o obstrukci? Jak správně psal Roman Landgráf ve veřejnoprávních vztazích může být udělen postih pouze za chování contra legem , a nikoli in fraudem legis . Což podle mého platí i pro proces řízení. Soudy nemohou nahrazovat politické rozhodnutí o tom, že přestupky mají objektivní promlčecí dobu pouze rok, a lhůta se nestaví (mimo trestní řízení a řízení o jiném správním deliktu)

Pokud stát není schopen vydat již více než 12 let právní normu, která by upravila řízení tak, aby bylo spravedlivé, tak nelze toto přetavit v nespravedlnost v neprospěch adresátů veřejné správy. Stát, moc zákonodárná, tyto možnosti jako jediný orgán má, pokud tak nečiní, tak nelze toto nahrazovat rozsudky jdoucími až i do práv obviněných – ba naopak, měl by rozhodovat zcela v mezích Čl. 6 Úmluvy s tím, že (i procesní) právo svědčí obviněnému. A to tak dlouho, až stát bude konečně nucen tuto problematiku upravit sám – a dosti podrobně.


=== > část třetí

Anonymní řekl(a)...

část třetí

Jinak je kyvadlo na straně absolutní ignorance práva ze strany státních orgánů, které ví, že je soudy „podrží“, a když náhodou nepodrží, tak bude rozsudek vydán až potom, co někdo již získal řidičský průkaz zpět – což se neděje zadarmo. Psychotesty jsou prý za 15tis., autoškola je také drahá a přezkoušení dosti psychicky náročné… A právnímu orgánu je jedno, protože to zaplatí stát a nikoliv ÚSC, který takové rozhodnutí původně vydal – nehledě na to, že úředník má i tak pochvalu…

Toto píši s tím, že jsem také úředník, ctím stav, ale co je moc toho je příliš. V tomto se zcela ztotožňuji s honzou Potměšilem, a podepisuji se pod to - je-li rozhodnutí nezákonné, nemělo by obstát, i kdyby byl odvolatel sebevětší padouch a kverulant. Jinak můžeme ad absurdum dotaženo posuzovat zákonnost rozhodnutí nikoliv dle psaného práva a procesních pravidel, ale dle toho, nakolik je nám (ne)sympatický kverulant či nakolik se (ne)ztotožňujeme s causou, jíž se rozhodnutí týká.

A toto co napsal, opět Jan Potměšil, by měli vytesat do kamene - Jakkoliv jsem někdy frustrován "mařením práce" ze strany přezkumných orgánů/soudů a jakkoliv jsem (jako přestupkář) často přesvědčen, že věc je jasná a procesu už v podstatě netřeba (vina lumpa je nad slunce jasná), nelze dle mě rezignovat na zákonnost řízení a spravedlivý proces.

Patrik Šebesta

Peter Brezina řekl(a)...

Zajímavý paradox. Podávaji-li ekologické organizace (neboli tzv. ekoškodná) opakovaně úspěšné správní žaloby, jde z pohledu autorky o zneužívání (procesního) práva. Naopak skutečnost, že "Krajský úřad již po zkušenostech zvolil „salámovou metodu“, tedy staví se vždy v mezidobí, kdy zrovna není stavba blokována pravomocným rozhodnutím soudu a kdy zrovna je v právní moci jeho potvrzení stavebního povolení," zjevně zneužitím práva (pravomoci) není.

Pominu-li skutečnost, že KÚ je v této věci zjevně (a nejspíš jako celek) podjatý, což nejlépe vystihla právě autorka jeho ztotožněním se stavebníkem, musím se pozastavit ještě u toho, nakolik je zdrojem komplikací právě ono použití "salámové metody" - pokud by stavební řízení nebylo rozsekáno na stovky jednotlivých dílčích staveb, možnost "zneužívání práva" "ekoškodnou" by se výrazně snížila. (A ano, obrovským problémem současného stavebního řízení je to, že má v zásadě stejnou úpravu pro stavbu větší dřevěné boudy u lesa i pro stavbu desítky a stovky kilometrů dlouhé dálnice - to ovšem také není chybou "ekoškodné", ale státu, který není schopen liniové stavby samostatně upravit.)

Jinak a obecně: vždy jsem měl pocit, že o zneužívání (procesního) práva lze mluvit leda tak v případě opakovaného podávání materiálně nepodložených návrhů (případně i s přiznaným odkladným účinkem), a tak nějak nechápu, v čem má spočívat zneužívání procesního práva stranou (opakovaně) úspěšnou - v tom, že se odmítá vzdát?

Jan Slanina řekl(a)...

ad Peter Brezina:

myslím, že přibližně stejně jako Vy chápe zneužívání procesního práva i NSS, alespoň v tom rozsudku, co ho cituji výše v diskusi.

Michal Matějka řekl(a)...

Ačkoli mě celá situace kolem D8 jako původem Severočecha opravdu neskutečně vytáčí, je k tomu s chladnou hlavou třeba řící asi zhruba to, co kolega Dvořáček.

I když "ekology" typu Dětí Země nebo Mr. Studničky pokládám za subjekty společensky velmi škodlivé, nelze si nepovšimnout notorické a léta trvající naprosté neschopnosti (a) zákonorádce přijmout legislativu, která by těmto účelovým obstrukcím zabránila (b) ŘSD a dalších zainteresovaných veřejných orgánů stavbu připravit tak, aby obstála, pokud bude napadena. Skutečnost je už několik let taková, že ŘSD je schopno realizovat pouze stavby, kterým nikdo neodporuje.

I když bych se asi na místě správního senátu u KS UL hodně snažil najít nějaký argument, proč žalobě nevyhovět, je zřejmé, že je určitá mez, za níž tato snaha už jít nemůže a je-li napadené rozhodnutí za touto mezí, nezbývá než jej zrušit. Za toto jistě neodpovídá soud, ale ten, kdo tuto nezákonnost "vyrobil", tedy zejména ŘSD.