čtvrtek 27. září 2012

Prezidentské volby zabalené do fíkových listů transparentnosti

Nadcházející přímé volby prezidenta republiky jsou do značné míry reakcí na zákulisní tahanice, probíhající při volbách minulých. Bohužel, namísto rozumného schválení tzv. stykového zákona, předpokládaného čl. 40 Ústavy, který by mohl eliminovat většinu problémů, šokujících veřejnost v přímém televizním přenosu při volbách předchozích (zejména nekonečné rozepře, zda má být hlasování tajné či veřejné), zvítězila velmi zjednodušená představa, že více přímých voleb přinese více demokracie a kvalitnější kandidáty (nechci nikomu křivdit, ale skoro to připomíná okřídlené rčení, že více pruhů znamená více adidas). Prostě, lidé chtějí přímé volby, tak je mají mít. Pohříchu však chybějí jakékoliv přesvědčivé argumenty, proč to tak musí být.

Nemá ale smyslu plakat nad rozlitým mlékem ani zoufat nad tím, jak málo času zbývá na přípravu vskutku hladkého průběhu voleb. Je třeba si přiznat, že s tímto typem voleb zatím prostě nemáme žádné zkušenosti a že se všichni aktéři volebního procesu teprve budou učit. Nyní jde tedy o to, začít diskutovat nad těmi částmi volebního zákona (č. 275/2012, který nabude účinnosti v pondělí 1. října), jež mohou způsobovat zřejmě největší výkladové problémy. Věřím, že čtenář pochopí, že budu z pochopitelných důvodů velmi zdrženlivý při jejich hodnoceních a jde mi skutečně jen o jakýsi nástřel některých nejednoznačných otázek.

Předně, s ohledem na ustálenou judikaturu (zejména) Ústavního soudu se asi není třeba obávat velkých výkladových problémů ve fázi podávání kandidátních listin. Jakkoliv totiž je dikce zákona v § 25 odst. 5 značně zavádějící a nereálná, pokud požaduje prověřování správnosti údajů na peticích (pro srovnání: ve volbách do Senátu se prověřuje toliko úplnost údajů, což je samozřejmě něco zcela jiného), je vhodné připomenout judikaturu Ústavního soudu (zejména) z roku 1996, kdy se konaly historicky první senátní volby. V řadě nálezů tehdy Ústavní soud zdůraznil, že úkolem volebních orgánů není mechanický výklad případných pochybení kandidujících subjektů, nýbrž zohlednění účelu zákonné úpravy, kterým je umožnit a chránit svobodnou soutěž politických sil v demokratické společnosti. Z toho plyne zásada, podle níž by v případě jakýchkoliv pochybností měla být umožněna účast v politické soutěži (např. nález IV. ÚS 276/96); byť samozřejmě v případě, kdy by počet podpisů na petici nedosahoval zákonem požadovaného počtu anebo by u některých petentů vůbec nebyly uvedeny příslušné údaje, nelze tyto nedostatky prominout (usnesení I. ÚS 271/96). Mám za to, že z této judikatury lze dovodit jasná vodítka i pro postup v prezidentských volbách.

Ostatně, požadovat po ministerstvu vnitra přezkum správnosti předložených údajů je z velké části sci-fi. Pokud totiž zákon (chválabohu!) nepožaduje úřední ověření podpisu na petici a uvedené údaje jsou formálně úplné, nelze reálně požadovat, aby byli petenti oslovováni, zda skutečně petici podepsali či nikoliv. Nemělo by to smysl již proto, že s odstupem času by třeba tohoto svého kroku litovali a nemuseli by říci pravdu. A uvažovat o grafologické analýze je již zcela "mimo mísu" – nemluvě o tom, že jen ze samotného podpisu nelze vždy zcela potvrdit, že jej skutečně učinila daná osoba.

Daleko větší problémy přinesou pravidla financování volební kampaně. O nich velmi kriticky píše Marian Kokeš v příloze Lidových novin Právo a justice (vyjde zřejmě 4. 10.) a doporučuji se s tímto textem seznámit.

Velký ústavně právní problém představuje již samotné zákonné omezení výdajů na volební kampaň. Jestliže se totiž shodneme na tom, že volební kampaň není ničím jiným než realizací některých základních (především politických) práv, plyne z Listiny, že jejich omezení nemůže být libovolné, nýbrž je limitováno samotnou Listinou. Příkladmo svobodu projevu lze omezit, jen je-li to nezbytné pro ochranu práv a svobod druhých, bezpečnost státu, veřejnou bezpečnost, ochranu veřejného zdraví a mravnosti (čl. 17 odst. 4 Listiny). Bude proto zřejmě až na rozhodnutí Ústavního soudu s definitivní platností vyložit, zda toto omezení výdajů je podřaditelné pod některý z uvedených případů. Nebudu zastírat, že v tomto směru mám určité pochybnosti.

Zákonná limitace volebních výdajů je navíc jen příslovečným fíkovým listem, který stejně nezabrání překračování těchto výdajů, pakliže na tom bude mít někdo zájem. Jak totiž ukazuje praxe států, které k podobnému řešení přistoupily (např. Rakousko), je velmi jednoduché tato omezení obejít: zejména tzv. předfakturací anebo nepřiznáváním některých výdajů buď vůbec anebo jejich skutečné výše. Aktuální prezidentské volby navíc trpí tím, že volební kampaň začala ještě před nabytím účinnosti volebního zákona a bylo by proto velmi problematické zpětně vztahovat omezení v tomto zákoně obsažená již na jednání, k nimž došlo dříve, tedy před účinností zákona. Pokud bych proto měl k zákonem stanoveným výdajům shrnout možné výhrady, jde o opatření ústavněprávně nanejvýš sporné a z praktického hlediska neefektivní.

Další problém vyvstane napovrch prostým porovnáním zákona o politických stranách a volebního zákona. Jestliže totiž zákon o politických stranách velmi limituje politické strany ohledně osob jejich sponzorů (nesmí přijímat dary např. od státu, obcí, právnických osob s účastí státu přesahující 10%, zahraničních právnických osob anebo cizinců, kteří nemají trvalý pobyt v ČR apod.), nestanoví zákon o volbách prezidenta omezení žádná. Vzniká tak značná nelogičnost spočívající v tom, že zmíněné subjekty sice nesmějí sponzorovat politické strany, aby jim tak pomohly např. v letošním krajském volebním klání; současně jim však nic nebrání sponzorovat prezidentské kandidáty, byť se bude třeba rovněž jednat o kandidáty navržené politickými stranami.

Konečně poslední problém, na který bych rád upozornil, je nově zavedené řízení ve věci porušení pravidel financování volební kampaně. Příslušným k rozhodování bude v těchto případech Městský soud v Praze, který bude oprávněn rozhodnout o povinnosti odvést do státního rozpočtu jeden a půl násobku částky, ohledně které bylo zjištěno porušení pravidel financování volební kampaně. Proti tomuto řešení lze vznést celou řadu námitek. Opět je např. správním soudům přiznána kompetence, která není v souladu s naší koncepcí správního soudnictví (správní soud zde nebude přezkoumávat zákonnost a správnost správního rozhodnutí, nýbrž bude přímo rozhodovat o uložení sankce), Nejvyšší správní soud se fakticky stává odvolacím soudem (kasační stížnost proti rozhodnutí městského soudu má totiž odkladný účinek) a tak by bylo možno pokračovat.

Z pohledu volebního soudnictví však vzniká další problém: velmi pravděpodobně bude docházet k paralelním řízením, jejichž předmět se může velmi překrývat, nicméně rozhodováno bude ve dvou zcela odlišných režimech a jinými orgány. Určitě totiž nelze vyloučit, aby porušení pravidel financování volební kampaně bylo zkoumáno nejen městským soudem ve shora popsaném zvláštním řízení, nýbrž také přímo Nejvyšším správním soudem v řízení o ochraně ve věci volby prezidenta. Pokud totiž zákon (§ 66 odst. 2) výslovně stanoví, že neplatnost volby může být prohlášena, jsou-li porušena ustanovení zákona způsobem, který mohl ovlivnit výsledek volby prezidenta, je nasnadě, že tímto porušením zákona může být též porušení pravidel financování volební kampaně. Bude proto velmi zajímavé sledovat, jak správní soudy budou řešit např. situaci, kdy soud zamítne volební stížnost, neboť dospěje k závěru, že kampaň byla financována v souladu se zákonem, nicméně městský soud později dospěje k závěru opačnému a jeho názor následně potvrdí Nejvyšší správní soud.

Závěr: novinky obsažené v zákoně o volbách prezidenta republiky, týkající se financování kampaně, nic podstatného neřeší a ve svém důsledku mohou u veřejnosti vyvolat příslovečný frustrační motiv. Abych nicméně nebyl negativistický, nový zákon představuje i velkou intelektuální výzvu a cvičení „šedých buněk mozkových“ pro všechny aktéry volebního procesu. Je tedy věru nač se těšit:-)

11 komentářů:

Anonymní řekl(a)...

Jen poznámka na okraj. Příští prezident jmenuje v roce 2013 8 soudců, 2014 další tři a 2015 zbytek.

Nový prezident, nebude-li to loutka, ale řeknou-li si voliči dost, a zvolí někoho s novým pohledem na politiku, může zcela zásadně zvrátit ústavní vývoj.

Nebál bych se říci, že si může s poslaneckou sněmovnou pěkně pohrávat:-)

Může být bohatá ústavní judikatura na novelu ústavy (71/2012), zejména kdy lze stíhat prezidenta ...nebo pro hrubé porušení Ústavy nebo jiné součásti ústavního pořádku.
Politcká reprezentace podle mého toto ustanovení tam dala po zkušenostech s Klausem, aby mohli při jeho neposlušnosti vyhrožovat „impeachmentem“.

Obdobně k nověš zaváděné (a podle mého názoru zcela bezprecedentně neodůvodněné) kontrasignaci při nařízení, aby se trestní řízení nezahajovalo, a bylo-li zahájeno, aby se v něm nepokračovalo.

Nakonec tedy situace může být i zcela opačná, a prezident, který si najmenuje svůj Ústavní soud, se může stát velmi vlivným hráčem na politickém poli.

Lukáš Hoder řekl(a)...

Jeste zpet k tomu, co predchazelo rozlitemu mleku. Zda se mi, ze vetsina odborniku na ustavni pravo a politologii s primou volbou prezidenta nesouhlasila. Nezda se mi ale, ze by v prosazovani tohoto nazoru byli nejak aktivni. Je to tak, nebo se mylim? Proc neni zvykem se v takovychto zasadnich vecech vice angazovat?

Vojtěch Šimíček řekl(a)...

K Lukáši Hoderovi: Přesvědčení, že většina lidí, které baví ústavní právo (to považuji za hezčí pojem než tradiční "ústavní experti") s přímou volbou nesouhlasila, sdílím rovněž, byť samozřejmě žádná anketa či hlasování na toto téma neproběhla. Jiná věc je samozřejmě "prosazování" tohoto názoru: mám především za to, že otázka způsobu volby prezidenta je bytostně politickým rozhodnutím a odborníci mohou nabídnout toliko argumenty pro a proti konkrétnímu řešení. To si ostatně myslím, že se i stalo (polemizovat samozřejmě můžeme, zda v dostatečné míře), a mohu v tomto směru poukázat kupř. na připomínky opakovaně uplatňované k jednotlivým legislativním návrhům, případně na příspěvky na brněnských a pražských odborných konferencích (za všechny je velmi argumentačně silný text Jana Kysely ve sborníku Postavení prezidenta v ústavním systému ČR z roku 2008) či názory shromažďované a vyhodnocované Stálou ústavní komisí Senátu. Odborníci nikdy nepůjdou kvůli podobným věcem "do ulic": jde o to, že jen nabízejí argumentaci a doufají, že na ni politická elita uslyší. Faktem je, že v tomto případě (jde samozřejmě jen o osobní dojem) např. poslanci ústavněprávního výboru žádné silné argumenty pro zavedení přímé volby nenabídli a obávám se, že je ani neměli: argument, že si něco lidé přejí a proto to je v programovém prohlášení, které se holt musí naplnit, argumentem samozřejmě není.

kocour řekl(a)...

Lukáš Hoder:

Začnu od konce: ČSSD, zejména ta v Senátu, by byla zoufale ráda z přímé volby ještě na poslední chvíli vycouvala, ale už to nešlo, ten vlak byl už moc rozjetý.

Viděl jsem interní stanoviska asi 15 expertů, jeden jediný - ten, co je spojen s ČSSD tak, jako já s VK - přímou volbu zdráhavě doporučil, všichni ostatní byli proti, podle nátury tu jasně, tu si nechali zadní vrátka.

Prostě věta "na tom jsme vyhráli volby" byla absolutním a absolutně neprůstřelným argumentem. Zastavit se to dalo snad do jara 2010, pak už ne.

No, a pak je tu ta úplně původní fáze, fáze meziresortního připomínkového řízení. Návrh připravovalo někdy na jaře 2009 MSp, jeho experti to vzali jako danost, jediní, kdo jsme se tehdy ozvali na vypořádání připomínek k věcnému záměru a udělali si tak z tehdejší ředitelky legislativy MSp Dany Římanové, jinak paní zcela neobyčejných odborných, intelektuálních i lidských kvalit, nepřítele na život a na smrt, jsem byl já a nějaký odvážný kolega z MV - MV chtělo neodbytně vědět, kolik ta přímá volba bude stát, a to aspoň řádově, zda statisíce, miliony nebo miliardy. Výsledný věcný záměr byl údajně tak mizerně zpracovaný, že Topolánek ho tehdy s velkou chutí Pospíšilovi přede všemi hodil na hlavu (obrazně řečeno), toho se to poněkud dotklo a v důsledku toho provedl jisté změny ve svém resortu ...

Mé recyklované interní stanovisko z doby o něco pozdější, již k paragrafovanému návrhu, visí někdy od letošního jara na mém webu na Aktuálně.cz, zda kdy opustilo KPR i oficiální cestou jsem se na svém bývalém domovském odboru raději neptal.

P.H.

Anonymní řekl(a)...

Ad nesouhlas "jiných" odborníků k vládním legisl. záměrům obecně: dle mých zkušeností, pokud jde o vládní (politické) legislativní záměry, zásadně nesouhlasná stanoviska neprojdou dále než k vlastnímu řediteli odboru, tedy ani neodejdou z připomínkového místa.... A dále, RIA neRIA, hlavním kritériem je vždy politické zadání (čti programové prohlášení nebo různé vrtochy politiků), zbytek je pouze omáčka, aby se popsal papír. Tak to bohužel je.

MN

Lukáš Hoder řekl(a)...
Tento komentář byl odstraněn autorem.
Lukáš Hoder řekl(a)...

Děkuji za zajímavé komentáře. Já měl trochu více na mysli ale právě tu politickou nebo veřejnou část argumentu. Narážím na komentář od Doc. Šimíčka, že "otázka způsobu volby prezidenta je bytostně politickým rozhodnutím a odborníci mohou nabídnout toliko argumenty pro a proti konkrétnímu řešení". Já bych ale profesory, soudce či právníky obecně viděl i jakožto důležité aktéry veřejné debaty, kteří by svým názorem mohli veřejné mínění (tedy i cíle politiků) ovlivňovat.

Tuším Laďa Vyhnánek kdysi psal pro Lidovky názor, že lidé se spíše rozhodují v této věci intuitivně a často ani nevědí, proč vlastně přímou volbu prezidenta chtějí (omlouvám se za případnou dezinterpretaci). Zde mohla být příležitost k aktivnějšímu přístupu ze strany "odpůrců" přímé volby. Např. v německu se rozvíjí debaty ekonomů o Euru, nebo u nás proběhla výměna názorů odborníků na financování vysokého školství...

Šlo mi jen o obecnou ůvahu. Možná byla přímá volba opravdu velmi silným politickým tématem a veřejnou objednávku již změnit nešlo.

Lada Vyhnánek řekl(a)...

No, tak nějak jsem to napsal, Lukáši. Osobně si myslím, že úloha akademiků jako osobností pohybujících se ve veřejném prostoru (nevím, jestli používat termín "veřejný intelektuál", protože to ,může na někoho působiít jako červený hadr) je u nás až na výjimky dost potlačená a je to škoda. Zatím prostě máme problém najít svého Zakariu, Baumanna nebo Scrutona (u právníků to platí desetinásobně).

V čem je problém, to nevím. Možná to našim akademikům nepřijde jako přirozená součást jejich působení. Snad roli hraje i to, že většina výrazných akademiků (i v oblasti ústavního práva) působí ve státních institucích, což je vede ke zdrženlivosti.

Každopádně tím ale podle mě trpí veřejná debata o důležitých (i méně důležitých) otázkách.

Disclaimer: Nevolám po žádné expertokracii, jen po tom, aby lidé, kteří svému oboru rozumějí, byli připraveni veřejně vystupovat a diskutovat. Samozřejmě, že rozhodovat nakonec bude parlament nebo vláda.)

Disclaimer č. 2: Zároveň zapojením "expertů" do veřejné debaty nemyslím "mluvící hlavy" ve zprávách (v téhle souvislosti nedávno Tomáš Richter na jedné konferenci citoval Allenův film Deconstructing Harry, ve kterém právnící vystupující v televizi okupovali sedmou úroveň pekla).

kocour řekl(a)...

L.H.:

"Já bych ale profesory, soudce či právníky obecně viděl i jakožto důležité aktéry veřejné debaty, kteří by svým názorem mohli veřejné mínění (tedy i cíle politiků) ovlivňovat."

Ano. Ale já vždy striktně rozlišuji, co říkám jako placený specialista, a co říkám jako občan Hasenkopf. Je to stejný rozdíl, jako projektovat někomu dům a projektovat dům pro vlastní použití. Jako architekt taky mohu říct "sem se Vám hodí zelené dlaždičky nebo červené, ale určitě bych sem nedával dřevěné obložení, prosakovalo by to. Ale volbu barvy dlaždiček musím nechat na stavebníkovi - a tím jsou v případě právních předpisů politici - a pokud se tak stavebník rozhodne, musím mu tam namalovat i to dřevěné obložení, i když si v duchu myslím, že zákazník je magor a bude věčně pod vodou.

A pokud jde o problém přímá nebo nepřímá - to je čistě politické rozhodnutí. Já jsem pro přímé volby a silného prezidenta, tj. pro prezidentský systém, ale to je můj politický názor a bylo by ode mne neetické zašťiťovat se při jeho prosazování tím, že jsem ústavní specialista, protože s tím mé politické názory nijak nesouvisí.

To, co se schválilo, je samozřejmě paskvil, ta nejhorší možná kombinace, jakou si lze představit, asi jako udělat střechu z dřevěných parket a na podlahu použít střešní tašky. A to už mluvím jako specialista či člověk, kterého baví ústavní právo (tuzemské, zahraniční i v historickém kontextu) a který odhlíží od vlastních politických preferencí.

P.H.

Anonymní řekl(a)...

Článek Mariana Kokeše je opravdu zajímavý a hodný pozornosti, jen ho - omlouvám se - o týden posuneme. V příloze Právo & Justice 4. 10. vyjde nejprve text o přímé volbě od Pavla Rychetského; 11. 10. pak Marian Kokeš.
Zdraví
Tomáš Němeček

Anonymní řekl(a)...

Bude to vypadat trochu hloupě, protože zamýšlím psát o sobě, ale trochu mne překvapil názor, že zrovna v této věci odborná veřejnost mlčela.

Pokud mne paměť příliš neklame, s negativním stanoviskem k přímé volbě jsem vystoupil na cca 5 odborných konferencích, na přednášce v rámci studentského kongresu, na pražské fakultní polemice se Zdeňkem Koudelkou, třikrát nebo čtyřikrát v televizi, v rozhovoru pro Českou pozici apod. Dalším krokem už mohla být jen demonstrativní sebevražda.

Píši to jen proto, že mi aktivita řady dalších kolegů přišla souměřitelná, takže zrovna tady mi výtky z mlčení nepřijdou na místě. Nicméně nic jiného než formulovat argumenty nemůžeme, nemáme-li opustit role akademiků, resp. odborníků. Demonstrace jsou vyjádřením postoje občanského. S ohledem na ochranu rodinného života však u nás není možné proti nedomyšleným rozhodnutím demonstrovat příliš často.

Jan Kysela