pátek 22. června 2012

Jiří Nantl: Soudní aktivismus nebo soudní partyzánství? Aplikace čl. 95 odst. 1 Ústavy ve správním soudnictví

Protože informace proběhla tiskem (Lidové noviny 30. 4. a 16. 6.2012), není patrně třeba zachovávat obvyklou anonymizaci účastníků řízení: advokát Lubomír Müller vede s Ministerstvem školství, mládeže a tělovýchovy spor ve správním soudnictví o odškodnění podle nařízení č. 122/2009 Sb., o odškodnění studentů vysokých škol, kterým bylo v období komunistického režimu znemožněno z politických důvodů dokončit studium na vysoké škole.

Podstata věci spočívá v tom, že nařízení 122/2009 Sb. předpokládá peněžité odškodnění pro vymezený okruh někdejších vysokoškolských studentů. Konkrétně § 1 tohoto nařízení stanoví: „Osoba, která byla v období od 25. února 1948 do 31. prosince 1956 vyloučena ze řádného studia na vysoké škole a rozhodnutí o jejím vyloučení bylo zrušeno zákonem o mimosoudních rehabilitacích), (dále jen “rehabilitovaný student”) má nárok na jednorázovou peněžní náhradu ve výši 100 000 Kč (dále jen “jednorázová náhrada”), pokud je státním občanem České republiky a příslušná vysoká škola měla sídlo na území, které je součástí území České republiky.“ Kamenem úrazu ve věci pana Müllera je, že on byl z vysokoškolského studia vyloučen v roce 1975 (a následně uvězněn). Z tohoto důvodu byla jeho žádost ministerstvem v prvním stupni zamítnuta pro nedostatek splnění materiálních podmínek (rozhodnutím č.j. 26861/2009-81 ze dne 3.12.2009) a následně byl tehdejší ministryní M. Kopicovou na základě návrhu rozkladové komise zamítnut i jeho rozklad, když rozhodnutí ministryně č.j. 28892/2009-I/3 ze dne 16.2.2010 konstatovalo, že rozklad „nesměřuje proti obsahu napadaného rozhodnutí správního orgánu I. stupně, ale proti samotnému normativnímu obsahu nařízení“, tedy mimo rozsah pravomoci ministra v řízení o rozkladu dle správního řádu.

Ve věci byla podána žaloba ve správním soudnictví a po přibližně dvou letech byl letos Městským soudem vydán rozsudek (5 Ad/2009-35 ze dne 26.4.2012), kterým bylo rozhodnutí ministryně školství, mládeže a tělovýchovy č.j. 26861/2009-81 ze dne 3.12.2009 zrušeno a věc byla vrácena k dalšímu řízení (tedy k řízení o rozkladu, protože rozhodnutí správního orgánu I. stupně soudem zrušeno nebylo).

Městský soud v Praze se ve svém rozhodnutí opírá o čl. 95 odst. 1 Ústavy (podle něhož je soud oprávněn „posoudit soulad jiného právního předpisu se zákonem“), přičemž shledal, že užší vymezení časového období rozhodného pro odškodnění v nařízení č. 122/2009 Sb. oproti zmocňujícímu zákonu č. 198/1993 Sb., o protiprávnosti komunistického režimu a odporu proti němu, zakládá neodůvodněnou diskriminaci těch, kdo byli z vysokoškolského studia vyloučeni v období od 1.1. 1957 do 17.11.1989, tedy v období komunistického režimu (§ 2 zákona č. 198/1993 Sb.), na něž se však působnost nařízení č. 122/2009 Sb. (nařízení je vydáno na základě zmocnění v § 8 zákona č. 198/1993 Sb.) nevztahuje.

Z řady důvodů souvisejících s mým současným úředním působením bych nyní rád ponechal stranou detailnější právní názor na samotnou věc pana Müllera, i některé obecnější otázky spojené se samotným nařízením č. 122/2009 Sb. Omezuji se toliko na osobní názor, že je nepochybné, že panu Müllerovi se v období minulého režimu staly křivdy. Poukazuji rovněž na to, že samotné ministerstvo na základě podnětu veřejného ochránce právo hodlalo navrhnout změnu nařízení č. 122/2009 Sb. tak, aby se vztahovalo na celé období minulého komunistického režimu (ostatně v této podobě bylo nařízení také tehdejším ministrem O. Liškou navrhováno, přičemž platná podoba § 1 nařízení byla přijata až na jednání vlády). Předložení návrhu novelizace nařízení však byla podmíněna zajištěním finančního krytí (přibližným odhadem 140 mil. Kč) a inciativa byla zastavena poté, co Ministerstvo financí odmítlo schválit rozpočtové opatření, které by finanční krytí rozšíření časové působnosti nařízení č. 122/2009 Sb. umožnilo.

Otázkou, která mne však v souvislosti s rozhodnutím Městského soudu v Praze znepokojuje, je způsob uplatňování čl. 95 odst. 1 Ústavy ve správním soudnictví. Ústavní článek umožňuje incidentní konkrétní kontrolu norem, a to považuji za výborný prvek soudního systému. Obávám se však, že v době přijetí Ústavy nebyla při formulaci tohoto článku představa jeho aplikace ve správním soudnictví, které se ve své nynější podobě tehdy ani nebylo zavedeno, a ustanovení tak mířilo na situace, kdy soud věc meritorně rozhodne a přitom nepoužije ustanovení podzákonných předpisů, která vyhodnotí jako odporující zákonu (a nahradí je pravidlem vyvozeným přímo z intepretace zákonného textu).

Správní soudnictví má v tomto přirozeně svá specifika, neboť soud zde toliko potvrzuje nebo ruší správní rozhodnutí. Zde se dostáváme do jisté pasti, neboť zatímco soud může na základě čl. 95 odst. 1 Ústavy vyhodnotit podzákonný předpis jako protizákonný a nepoužít jej, správní orgán tuto kompetenci nemá. Výsledkem zrušujícího soudního rozsudku je tak dilema úředníka, které by ve funkčním právním státě nastat nemělo: správní orgán buď poslechne soud a přitom bude ignorovat platný, účinný a nijak nezrušený právní předpis, nebo se bude řídit platným obsahem právního řádu v jeho úplnosti a přitom nebude respektovat soud. Otázky k debatě: Můžeme skutečně jednoznačně a bez potíží dospět k tomu, že právní názor soudu, jímž je správní orgán vázán podle § 78 odst. 5 soudního řádu správního vázán, zahrnuje i úvahu dle čl. 95 odst. 1 Ústavy? Pokud ano, jak sloučit účinky úvahy obecného soudu o aplikovatelnosti podzákonného předpisu inter partes (viz nález Ústavního soudu III.ÚS 269/05 ze dne 4.10.2006) s principy správního řízení, především zásadou legitimního očekávání a koherence rozhodování?

Vrátíme-li se k naší cause, je třeba říct, že celá věc by ještě byla relativně jednodušší, pokud by v ní nešlo o pozitivní právní nárok. Pokud by, dejme tomu, soud zrušil rozhodnutí o přestupku podle § 46 přestupkového zákona s tím, že např. porušená vyhláška obce nemá dostatečný právní základ, správní orgán řízení prostě zastaví a v principu „o nic nejde“. V naší záležitosti ovšem jde o vyplacení finančního obnosu ze státního rozpočtu. Jednak věc pak je, že Městský soud v Praze si něco myslí; ministerstvo jako správní orgán však musí mít starost i rozpočtověprávní aspekty, totiž zda Ministerstvo financí nevyhodnotí případný příklon k právnímu názoru soudu jako porušení rozpočtové kázně (a vzhledem k rostoucí oblibě aplikace §§ 220-221 trestního zákoníku o porušování povinností při správě cizího majetku na činnosti ve veřejné správě by měl jisté důvody znervóznět i funkčně příslušný správní úředník).

V souvislosti s tím mne v předmětném rozsudku Městského soudu v Praze zarazila naprostá absence úvah o těchto obecnějších aspektech závěru, který soud ve věci nařízení č. 122/2009 Sb. učinil. Domnívám se, že učiní-li si správní soud úsudek o aplikovatelnosti podzákonného předpisu dle čl. 95 odst. 1 Ústavy, měl by zohledňovat nejen ochranu práv jednotlivých osob, ale též obecnější důsledky, které jím projevený názor má pro veřejnou správu a v tomto smyslu dát podrobnější instrukci nejen pro dotčený správní orgán, ale i pro jiné úřady, pro něž závěr soudu může být relevantní. Podotýkám, že ve věci nařízení č. 122/2009 Sb. veřejný ochránce práv dospěl k závěru, že časové omezení rozhodného období není vhodné, že však je v kompetenci výkonné moci a případně by mělo být změněno exekutivní normotvorbou (jejíž proces se zasekl, jak výše uvedeno, když Ministerstvo financí odmítlo schválit finanční zajištění). Soud si ale jistě může počínat i aktivisticky, neměl by se však v právním řádu pohybovat jako partyzán, který na úřad pouze tu a tam „vypálí“ nějaký právní závěr a ponechá jej, ať si se všemi důsledky poradí prostřednictvím kompetencí, které jsou od pravomoci soudu zcela odlišné.

Problematická je podle mého názoru ale také samotná právní úprava. Správní soudnictví by jistě mělo a předpokládám, že se zvyšující se četností i bude, provádět kontrolu podzákonných právních předpisů. Dlouhodobě to však nebude možno provádět pouze na základě samotné Ústavy (na tomto textu jsem chtěl spíše demonstrovat, proč je to problematické, než kritizovat prvostupňový správní soud, i když od něj bych skutečně v předmětné věci očekávat hlubší zdůvodnění rozsudku, než které podal, a to mimochodem i ohledně vlastního nosného právního názoru). Je nepochybně škoda, že dosud nedošlo naplnění ustanovení čl. 87 odst. 3 písm. a) Ústavy, které by umožnilo Nejvyššímu správnímu soudu rušit podzákonné předpisy; optimální by snad bylo, pokud by soudní řád správní znal proceduru analogickou čl. 95 odst. 2 Ústavy pro oblast ústavního soudnictví, tj. pokud by správní soud při řešení věci dospěl k závěru, že podzákonný předpis je v rozporu se zákonem, předložil by věc Nejvyššímu správnímu soudu, přerušil řízení a pokračoval v něm až po rozhodnutí (závazném erga omnes) o platnosti podzákonné normy. Současný stav připouštějící normativní existenci podzákonných předpisů, které soudy považují za nezákonné, je nezdravý a ve vztahu k fungování veřejné správy krajně nežádoucí.

2 komentáře:

Ludvík Matoušek řekl(a)...

Ke konkrétní kauze se vyjadřovat nemohu, ale obecně bych si dovolil na předestřené úvahy reagovat následujícím názorem:

Článek 95 odst. 1 Ústavy nikdy nerozlišoval výkon soudní pravomoci v rámci soudnictví správního, civilního či trestního. Ostatně rozdělení resp. oddělení správního soudnictví od civilního nastalo v rovině podústavní, a to „jen“ jako důsledek specializace v rámci soudnictví jako takového; ústavodárce tedy neměl a ani nemusel domýšlet nuance uvedeného ustanovení – to zůstalo zcela na uvážení zákonodárce, který má na výběr – jak ostatně plyne i z čl. 87 odst. 3 písm. a) Ústavy.

Konflikt, který tu byl z pohledu správního orgánu předestřen, totiž že soud může na základě čl. 95 odst. 1 Ústavy vyhodnotit podzákonný předpis jako protizákonný a nepoužít jej, zatímco správní orgán tuto kompetenci nemá, je doktrinálně i aplikačně řešen velmi rozdílně. Jedna z variant (preferovaná) je, že v daném konkrétním případě musí dát správní orgán přednost řešení, k němuž ho výrokem a závazným právním názorem povinoval správní soud (inter partes), zatímco v případech ostatních musí správní orgán postupovat v souladu s právními předpisy, tedy způsobem, který soud neshledal zákonným; zůstane pak na vůli účastníků těchto ostatních řízení, zda se budou domáhat ochrany svých práv soudně. Jinou variantou je, že správní orgán závěry soudu zobecní a dá jim přednost před aplikací podzákonných právních norem. Úřední osoba může (vnitřně) váhat jen při postupu podle druhé varianty; není to však dilema v tom smyslu, že by mohla váhat nad tím, zda je pro ni závazný právní názor soudu zahrnující i úvahu o nezákonnosti právního předpisu podle čl. 95 odst. 1 Ústavy. V onom – a zdůrazňuji jen a toliko v tom konkrétním – případě, jenž již byl soudem posuzován, je správní orgán vázán celým nosným důvodem soudního rozhodnutí, evidentně zahrnující i zmíněnou úvahu; proč by meze jedinečnosti případu (zřejmě) neměly být překračovány, spočívá v úvaze, že jiný senát téhož soudu může mít na věc jiný názor, stejně tak senáty Nejvyššího správního soudu apod.

V ideálním případě by samozřejmě správní orgán měl iniciovat změnu podzákonného právního předpisu, jež by odstranila soudem vytýkanou vadu, a podle takového předpisu by měl nadále postupovat; procesně tato situace ve smyslu „účastnicky-friendly“ upravena není (chybí kupř. možnost přerušit ex offo správní řízení a vyčkat změny právního předpisu). Jestliže by se správní orgán s právním názorem soudu neztotožnil, má možnost se s kasační stížností obrátit na Nejvyšší správní soud. A i kdyby tam nebyl úspěšný, může se obrátit na kupř. na vládu, aby ta iniciovala řízení před Ústavním soudem podle § 64 odst. 2 písm. a) ZoÚS. Situace by byla nadmíru zajímavá právě tehdy, kdyby Nejvyšší správní soud potvrdil správnost úvahy, že podzákonný předpis nemá být pro rozpor se zákonem aplikován, ale Ústavní soud by došel k závěru, že tento podzákonný předpis se zákonem rozporný není.

Dle mého názoru je špatně, že Nejvyššímu správnímu soudu nebyla svěřena kompetence navrhovat zrušení i podzákonných právních předpisů, jako je tomu u Veřejného ochránce práv, vlády apod. v řízení před Ústavním soudem. Nedomnívám se však, že je nutné a nezbytné, aby zákonodárce Nejvyššímu správnímu soudu svěřil zrušování podzákonných právních předpisů jen proto, aby byl vyřešen shora nastíněný konflikt.

Sloučit úvahy správního soudu o aplikovatelnosti podzákonného právního předpisu vyjádření v jedinečném případě (inter partes) s principem „legitimního očekávání“ na obsahově správné rozhodnutí, resp. aby při rozhodování skutkově shodných nebo podobných případů nevznikaly nedůvodné rozdíly, lze za současné právní situace jen díky osobní odvaze úředních osob. A protože té je pomálu, pak vítězí přístup podle varianty prvé.

Ludvík Matoušek řekl(a)...

pokračování

Nesouhlasím však s tím, aby správní soud (příslušný krajský soud) bral do rozhodnutí i úvahy mimoprávní, tj. zda na něco jsou či nejsou peníze. Bylo věcí vlády, resp. příslušného správního úřadu, aby proti právnímu názoru brojila, jak shora naznačeno. A jestliže na něco nejsou peníze, pak si má vláda rozmyslet, zda vůbec bude nějaké nařízení vydávat či nikoli. Rovněž nepovažuji za vhodné, aby to byl soud, kdo bude dávat podrobnější instrukci nejen pro dotčený správní orgán, ale i pro jiné úřady, pro něž závěr soudu může být relevantní. To je pravý soudcovský aktivismus, kterého je nutné se v rámci soudní moci vystříhat. Správní orgány mají možnosti, jak na soudní rozhodnutí reagovat, a to včetně oprávnění vlády sporný právní předpis vzdor správním soudům obhájit před Ústavním soudem.

Je-li soudním rozhodnutím postihována činnost správních orgánů, je zcela rozumné a vyvážené, aby kupř. prostřednictvím svého vrcholného orgánu (vlády) „jednostrannému“ názoru soudů oponovaly u Ústavního soudu; proto se mi nezdá, aby dosud vyvážený systém byl přechýlen ve prospěch Nejvyššího správního soudu. Měl-li by získat kompetenci rušit podzákonné předpisy, což je též jedno z myslitelných řešení, pak by taková změna ale musela být provázena změnami celé řady procesních ustanovení a institutů.