pondělí 13. února 2012

Politická otázka či odepření spravedlnosti?

V dnešním postu se chci věnovat otázce, o které jsem zatím nikdy nepsal, a půjde vesměs o mé prvotní myšlenky k této věci.

Vždy mě překvapovalo, že vzhledem k problémům, jaké americký způsob boje proti terorismu krátce po 11. září z pohledu lidských práv přinášel, se obětem příliš nedaří domoci se nápravy před americkými soudy. V řadě rozhodnutí, kde údajné oběti porušení lidských práv ze strany USA nebyly úspěšné, jednalo se o nějakou variaci na téma politické otázky. Tedy soudy žalobu odmítly s odkazem na nedostatek pravomoci o věci rozhodnout, protože by prý zasahovaly do oblasti, která je ve výlučné pravomoci jiných složek moci.

Nechci se zde zabývat doktrínou tzv. politické otázky obecně, tedy, zda existují nějaké oblasti o kterých by soudy neměly rozhodovat (viz zejména Baker v. Carr, 369 U.S. 186 (1962)). Zajímá mě pouze, zda politická otázka, což je doktrína judikovatelnosti předloženého sporu, má místo v oblasti lidských práv.


S odkazem na doktrínu politické otázky byla například odmítnuta žaloba snažící se předejít zamýšlenému usmrcení (tzv. targeted killing) člena Al-kajdy al-Aulaqiho, který byl nakonec vloni v září zabit útokem bezpilotního letounu v Jemenu. Takové široké pojetí politické otázky, nedovolující soudní přezkum ani jednotlivé válečné operace (ponechme nyní stranou, zda jde vůbec o ozbrojený konflikt ve smyslu mezinárodního práva), bylo kritizováno i konzervativními právníky.

Jeden z nejvíce zarážejících případů je však patrně Maher Arar, kanadský a syrský občan žijící v Kanadě, který byl omylem podezříván z napojení na Al-kajdu. Arar byl zatčen v roce 2002 na přestupu na New Yorském letišti a bez možnosti soudního přezkumu odeslán do Sýrie, kde byl asi rok vězněn a mučen. Následně byl navrácen domů do Kanady. Kanadská vláda se mu následně omluvila za svou účast na jeho zatčení a dala mu odškodnění 10 mil. dolarů. V USA se však žádné omluvy či odškodnění dosud nedočkal a jeho jméno je údajně stále na americkém seznamu teroristů, což mu mimo jiné znemožňuje v USA používat leteckou dopravu. Jeho civilní žaloba byla definitivně zamítnuta plénem New Yorského federálního odvolacího soudu (Nejvyšší soud mu odmítl udělit certiorari).

I když Ararův nárok ztroskotal na otázce neexistence žaloby na nelegálnost a náhradu škody za výjimečnou rendici (extraordinary rendition), tak závěr, že tuto věc žalovat před americkými soudy nelze (konkrétně šlo o to, zda v této oblasti je možná tzv. Biven žaloba - žaloba přímo na porušení ústavy), byl odůvodněn zejména tím (dalšími důvody byly citlivost utajovaných informací, které by bylo nutno v takovém řízení posuzovat, nutnost posuzovat diplomatické záruky, atd. vesměs však věci, které v jiných jurisdikcích žádné problémy nečiní), že rendice jsou prerogativou moci výkonné, jde o věc, která se dotýká zahraniční a bezpečnostní politiky a do té soudy nemohou zasahovat: „the judicial review of extraordinary rendition would offend the separation of powers and inhibit this country’s foreign policy“. (viz zejm. str. 40-42 rozsudku). Jinými slovy, budu-li to trošku vulgarizovat, tak soud říká: „Byl jste mučen? Možná, ale to je věcí vlády v oblasti stanovování bezpečností a zahraniční politiky. My s tím nic dělat nemůžeme“. Musím říci, že takovýto způsob dělby moci zdá se mi poněkud nešťastným...

Obdobně před americkými soudy neuspěl El-Masri, německý občan omylem považovaný za teroristu, který byl unesen z Makedonie a mučen v Afghánistánu. V současné době ESLP rozhoduje o jeho stížnosti proti Makedonii, která byla před několika dny postoupena velkému senátu.

Politická otázka není však doktrínou pouze amerických soudů, ale je používána i na evropském kontinentě. Ve věci Markovic ESLP řešil stížnost proti Itálii na porušení čl. 6 EÚLP z důvodu odepření práva na soud. Stěžovatelé se před italskými soudy domáhali náhrady škody za zabití svých příbuzných při náletu NATO na budovy televizní a radiové stanici v Bělehradě v době kosovského konfliktu. Italský kasační soud však žalobu odmítl s tím, že způsob vedení války je otázkou vlády, kterou soudy nemohou přezkoumávat. Zde tedy nejde o oblast lidských práv, ale o příbuznou oblast humanitárního práva. Přesto mi takové rozhodnutí italských soudů přijde velmi široké. Zvlášť pokud si uvědomíme, že způsob vedení války je poměrně podrobně regulován právě pravidly humanitárního práva. Není mi jasné, proč by italské soudy nemohly rozhodnout tuto čistě právní otázku, zda daná válečná operace byla v souladu s humanitárním právem, či nikoliv. Velký senát ESLP poměrem deseti hlasů k sedmi porušení čl. 6 neshledal. Nicméně disentující stanoviska jistě stojí za přečtení.

Přijde mi, že aplikace doktríny politické otázky ve sporech o porušení lidských práv, či příbuzných oblastí jako humanitární právo, je poněkud nešťastná. Lidská práva jsou práva, která má člověk vůči vládě. Je tedy za prvé logicky rozporné tvrdit, že o jejich aplikaci a dodržení v dané situaci má rozhodnout vláda. To je blízko tvrzení že Petr má dluh 100 Kč, ale o tom, zda má dluh 100 Kč rozhodne on. Doktrína politické otázky obecně totiž nejen že říká, že soudy nemají pravomoc o věci rozhodovat (negativní vymezení), ale že to je otázka, která je na rozhodnutí jiných složek moci (pozitivní vymezení).

Protože lidská práva jsou práva vůči státu je obecně nevhodné nechat o nich rozhodovat jen výkonnou složku moci. I když samozřejmě od demokratických vlád očekáváme, že budou lidská práva dodržovat a sama je chránit, je třeba nějaké další složky moci, která o rozsahu povinností vlády rozhodne a případně poskytne nápravu jedinci jehož práva porušena byla. Proto minimálně od konce druhé světové války se v Evropě rozšířil princip, že lidská práva by měla být pod ochranou moci soudní.

Pokud jde o konkrétní situaci v Česku, tak mi přijde, že v oblasti lidských práv taková doktrína nemá své místo už z důvodu pravomocí Ústavního soudu. Podle čl. 87 odst. písm. d) má Ústavní soud pravomoc rozhodovat o ústavní stížnosti proti pravomocnému rozhodnutí a jinému zásahu orgánů veřejné moci do ústavně zaručených základních práv a svobod. Česká ústava tedy pravomoc rozhodovat o zásazích do lidských práv svěřuje v konečném důsledku Ústavnímu soudu. Ten tedy nemůže stížnost na porušení lidských práv odmítnout s odůvodněním že jde o otázku o které mají rozhodovat jiné složky moci.

Samozřejmě Ústavní soud může v konkrétních otázkách nechat jiným složkám moci široký prostor pro uvážení (jako například výši daní z pohledu čl. 11 Listiny, viz Pl. ÚS 29/08 o ústavnosti daně z převodu nemovitostí, § 39) a může vyslovit neporušení daného lidského práva. Ale to už je pojmově zcela něco jiného než říci, že o výši daní nesmí vůbec rozhodovat.

Pokud jde o praxi českého Ústavního soudu, tak jsem v NALUSu byl schopen dohledat následující rozhodnutí, kde se explicitně zmiňuje doktrína politické otázky:

a) Pl.ÚS 50/06 o rozpočtovém určení daní
29. Návrh uvádí, že skutečným smyslem zrušení napadených ustanovení má být vyprovokování veřejné debaty a následné stanovení "životního minima obce, tj. zákonné garantování takových příjmů, které by zajistily fungování územní samosprávy a odpovídající životní podmínky i obyvatelům menších obcí.". Ústavní soud v tomto bodě zdůrazňuje, že je soudním orgánem ochrany ústavnosti (čl. 83 Ústavy). Není proto smyslem jeho rozhodovací činnosti zahajovat či spouštět jakoukoliv politickou diskusi. Většina účastníků řízení, stejně jako dalších institucí, které se k návrhu vyjádřily, zdůraznila komplexní politickou povahu celé věci, která vyžaduje jistou míru experimentování, ale také zkušeností s reálným časovým dopadem zákona do fungování jednotlivých obcí. Ústavní soud upozorňuje, že s ohledem na podstatu fungování soudní moci žádnými informacemi v těchto oblastech nedisponuje a disponovat ani nemůže. I proto mu nepřísluší se k účelnosti, spravedlnosti či rozumnosti právní úpravy jakkoliv vyjadřovat (obdobné úvahy vedly Nejvyšší soud USA k formulování zásady zdrženlivosti soudu v otázkách primárně politických - viz political question doctrine).

Odkaz na doktrínu politické otázky tu však není nějakým nosným důvodem rozhodnutí (tím je neshledání diskriminace – viz § 24-25 nálezu). Zdá se, že jím chtěl ÚS pouze říci, že nemá potřebnou expertizu, aby stanoval nejvhodnější pravidla pro rozpočtové určení daní. Pouze přezkoumává soulad těchto pravidel s ústavou.

b) Pl.ÚS 2/03 o cenové regulaci nájemného

Posouzení, zda nastalý stav vyžaduje vydání cenového moratoria, jakož i volba následných ekonomických opatření v zásadě patří mezi tzv. political questions, jež soudní moci nepřísluší posuzovat, to ovšem za předpokladu, že výkonná moc respektuje zákonné meze.“

Tady bych řekl, že je zmínka o political question poměrně neškodná a v zásadě říká jen banalitu, že pokud je vláda k něčemu zmocněna zákonem je na ní, zda to zmocnění využije. Na soudu je poté rozhodnout, zda tak učinila v souladu se zákonem.

c) Nálezy týkající se reformních zákonů z roku 2007 (Pl.ÚS 1/08 a Pl. ÚS 2/08) primárně vymezují rozsah přezkumu sociálních práv. Oba obsahují následující větu:

„Posoudit otázku účelnosti, vhodnosti a sociální spravedlnosti zákonné úpravy v této oblasti je pouze v pravomoci zákonodárce, do jehož činnosti Ústavní soud kromě případů zjištěné neústavnosti zasahovat nemůže. Jedná se totiž o otázky v podstatě politické, kam primárně spadá i celá oblast tzv. sociálních práv.“

Nicméně nálezy následně formulují pravidla přezkumu sociálních práv, která, byť poměrně deferenční, přeci jen určitý přezkum představují (viz zejména Pl.ÚS 1/08, § 103). Není tedy jasné proč Ústavní soud zmiňoval, že “celá oblast tzv. sociálních práv je v podstatě politickou otázkou“ a co tím myslel. Naštěstí se tak následně nechová a jde tedy pravděpodobně pouze o jeden nešťastný výrok. To se samozřejmě v mnohastránkovém rozhodnutí může lehce stát.

d) Pl.ÚS 25/07 , Ústav pro studium totalitních režimů

49. Ústavní soud musí předeslat, že samotné zřízení Ústavu nemá žádný ústavněprávní rozměr. Je totiž legitimním právem státu takovou instituci zřídit, a to přesto, že zde již existují jiné instituce, které se obdobnou problematikou zabývají. Nemůže do svých úvah zahrnout otázku účelnosti instituce zřizované zákonem, kterou argumentují navrhovatelé, protože taková úvaha spadá do oblasti politického rozhodování, a pokud by z takové úvahy vycházel, porušil by princip dělby moci.


Lze tedy shrnout, že Ústavní soud vesměs tuto doktrínu používá velmi zřídka a pokud odhlédneme od nešťastných výroků ve věcech Pl.ÚS 1/08 a Pl. ÚS 2/08 (které však nejsou následně v odůvodnění a aplikaci ústavy reflektovány) tak tuto doktrínu ještě nikdy nepoužil ve smyslu, že by neměl rozhodnout o otázce mající dopad na lidská práva.

10 komentářů:

Michael Teabag řekl(a)...

Děkuju za dobrý post. Chci se jen zeptat, když zmiňujete věc Markovič, je podobný přístup konstantní judikaturou ESLP?

Michal Hájek

Anonymní řekl(a)...

Chybí mi tam argumentace, trocha moc "přijde mi" atp. Hlavním smyslem politické otázky je přeci vůbec umožnění provádění politky (státu), protože jinak by o všem mohl rozhodovat soud anebo rozšiřující výklad zákona anebo by docházel k utajování akcí státu, aby se vyhnul případným žalobám.

Představa českého právníka z příruček typu Introduction to free market economy anebo Intro to Human rights atpod. je taková, že "vyspělé" demokracie/ekonomiky urazily od 2sv. války dlouho cestu o demokracii a ochraně lidských práv a už se zapomíná na to, že všechny státy musí dělat nepěkné věci a to dokonce i svým obyvatelům, aby ostatní přežili (boj proti náckům, boj proti terorismu,antiETA atp.) a praktický život je někde jinde. Smiřme se s tím, že tady není ústava s listinou jako nějaká svatá dvojice, kt. nás za všech okolností ochrání, ale že jde jen teologicky řečeno vtělenou vůli lidu a ačkoliv písmo se nemění, jeho výklad se mění. U nás je také patrná tendence z totálního formalismu 90.let k selské logice a rozumnosti.


Jan Fišera

Anonymní řekl(a)...

Pekne napísaný článok, k obsahu by som uviedol nasledovné:

A) Vo veci Markovic ESĽP nevidel porušenie čl. 6 ods. 1 Dohovoru (EDĽP) z dôvodu, že sťažnosť bola podaná proti rozhodnutiu správneho súdnictva ešte počas prebiehajúceho konania pred rímskym obvodným súdom (Rome District Court), viď bod 115 rozhodnutia v danej veci, čiže nevyčerpanie vnútroštátnych možností ochrany, a to je podľa ESĽP asi dostatočný dôvod až na zamietnutie sťažnosti (mierne mi nie je ale zrozumiteľné, prečo by táto otázka bola mimo záber správneho súdnictva Talianska, ktoré predsa preskúmava primárne zákonnosť aktov výkonnej moci a nie zisťuje skutkový stav.

B) Som zvedavý na to rozhodnutie proti Macedónsku, nakoľko tam bolo viacero zaujímavých vplyvov. O USA v tejto súvislosti škoda reči, nakoľko neratifikovali Protokol I k Ženevským konvenciám, ktorý ale napriek tomu podľa správy medzinárodnej komisie Červeného krížazaväzuje USA aj bez ratifikácie ako medzinárodná obyčaj. Taktiež po prečítaní zamietnutia žaloby plénom NY federálneho odvolacieho súdu (podľa článku) mám zmiešané pocity, nakoľko je tam okrem iného uvedené, že proces by sa mal vrátiť pred prvostupňový súd (vôbec celý text je samý odkaz na iné rozhodnutia, zrozumiteľnosť pre adresáta rozhodnutia musí byť takmer nulová), a mnoho disentov naznačuje (napr. Calabresi a spol.- celkom 4 sudcovia), že nie všetci súhlasia s úzkoprsým proceduralizmom ochrany ústavných práv (tam sa pri USA ukazuje, prečo je lepšie mať podrobnejšiu úpravu základných práv v ústave samotnej), pričom bežný občan USA sa k tomu sotva dokáže vyjadriť, nakoľko pri počte súdnych precedensov, ktoré sú odkazované iba v tom jedinom rozhodnutí NY federálneho odvolacieho súdu, nie je schopný porozumieť, prečo súd nemôže preskúmavať zákonnosť počínania federálnej výkonnej moci.

C) Súhlasím s autorom článku ohľadom pasáže o povahe ĽP ako práv jednotlivca voči štátu. Doktrínu politickej otázky považujem za holý nezmysel, ktorý je v rozpore s cieľom EDĽP a vôbec doktríny ľudských práv. Ak je výkonná moc tiež reprezentantom občanov, predstavuje jej akt bez výslovnej opory v zákone a bez možnosti riadneho súdneho prieskumu rozpor s rule of law a nelegitímnu svojvôľu štátnej moci. Mám silné podozrenie, že akt útoku (nepochybne ním nálet na Belehrad bol) bez súhlasu občanov daného štátu v referende postráda akúkoľvek legitimitu a je v rozpore so zásadami medzinárodného práva, ďaleko presahujúc účel kooperácie v NATO ako obrannom spoločenstve (obdobne spoločnej bezpečnostnej a zahraničnej politiky EÚ). Neviem ako je to v Taliansku, ale v SR sa štát zodpovednosti za škodu v podobnom prípade nemôže zbaviť. Som zvedavý, ktoré ustanovenia medzinárodného práva vrátane práva vojnového ospravedlňujú tento útočný akt do takej miery, že by nemali byť odškodnené ujmy civilistov v prípadoch úmrtia ich príbuzných civilistov. Mám za to, že ak štát odsúdi nejakého svojho príslušníka za vojnové zločiny, je zodpovedný za jeho konanie minimálne v rámci doktríny "command responsibility" (napr. prípad toho japonského generála).

Ondrej Pivarči

Anonymní řekl(a)...

Pokračovanie:

D) Ešte k reakcii na tie ČR rozhodnutia:

Ad PL. ÚS 50/06: Hm, zaujímavé. Najmä body 27 a nasl. rozhodnutia. Navrhovateľ totiž konštatuje v bode 26, že malé obce sú znevýhodnené pri plnení ich funkcií. Ústavný súd ČR má za to, že nemožno uvažovať in concreto o porušení Ústavy ČR v čl. 8.

A stotožňovať political doctrine na USA spôsob (napr. pri posudzovaní aktov výkonnej moci v oblasti foreign policy) s úvahami o "účelnosti, spravedlnosti či rozumnosti právní úpravy" podľa Ústavného súdu ČR ... de gustibus non est disputandum.

Ad PL. ÚS 1/08 a 2/08: nuž, ešteže ten úlet o sociálnych právach bol naozaj iba úlet v 1 vete, pričom nielen z Ústavy ČR, ale aj z medzinárodných zmlúv (napr. Pakt o hosp., kultúrnych a sociálnych právach) možno vyvodiť opak.

Ondrej Pivarči

Anonymní řekl(a)...

Úplně nechápu tu poznámku na začátku o válečných operacích.

Nechápu, jak by soud mohl přezkoumávat (ať už ex-post nebo ex-ante) konkrétní válečnou operaci, kromě es-post souzení válečných zločinů, což jsou případy poněkud excesivní a, doufejme, marginální.

IMHO by to bylo opravdu dost kontraproduktivní - byl by ještě někdo ochoten být velícím důstojníkem, pokud by se s realizací povelu čekalo, až rozhodne soud?

Jan Slanina

kocour řekl(a)...

Z hlediska práva neexistují politické a nepolitické otázky. Takové členění by představovalo cestu k Orwellovi.

P.H.

Vojtěch J. Cepl řekl(a)...

1) Post vidím jako krásnou záminku pro oživení slova "judiciabilní".

2) Jádro vidím v tom, že se podobný problém u nás natvrdo vlastně ještě nevyskytl. Ústavní soud k podobné situaci, jaká je nadhozena pro USA, prostě ještě nikdy nemusel zaujmout jasné stanovisko. Možná je to tím, že ČR ještě nikdy nezorganizovala politický atentát nebo podobnou akci.

3) Jan Fišera:
"Hlavním smyslem politické otázky je přeci vůbec umožnění provádění politky (státu), protože jinak by o všem mohl rozhodovat soud."

Ne zcela rozumím, jak jste k tomuto závěru došel. Primárně o politických otázkách rozhodují jiné části státní moci, soud je přezkoumává pouze, pakliže je pro to nějaký důvod a někdo to po něm vůbec chce.
Soud by proto "o všem" mohl rozhodovat jen velice těžko. Snad kdyby přišla žaloba na úplně každou politickou otázku, a to předem.

Jan Kratochvíl řekl(a)...

Ad Michal Hájek
Nevím o tom, že by Markovic byl aplikován v jiném případu s podobným problémem. Nicméně vyloučit to nelze a v HUDOCu to ani nemusíte najít. Například aplikací rozsudku ve věci Bankovic také v HUDOCu moc nenajdete (na rozdíl od těch, které se proti němu, více či méně explicitně, vymezují), ale prý spousta stížností byla zamítnuta výborem (nyní by to bylo samosoudcem) s odkazem na něj.

Nicméně i tak, vzhledem k tomu, že jde o rozsudek velkého senátu, tak to za „konstantní judikaturu“, považovat lze. Soud (a to ani velký senát) se příliš lehce neodchyluje od své předchozí judikatury.

Ad Ondrej Pivarči
Nevím jestli chápu správně vaši poznámku k věci Markovic. Nicméně § 115 právě říká, že kdyby stěžovatelé v řízení pokračovali, tak s ohledem na rozhodnutí Kasačního soudu by jim to stejně bylo k ničemu. Ta stížnost nebyla zamítnuta z důvodu nevyčerpání, ale meritorně.

Ad Jan Slanina
Tak například ve zmíněné věci Markovic žalobci v Itálii namítali, že shození bomb na bělehradskou televizi bylo v rozporu s pravidly vedení ozbrojeného konfliktu. Zrovna tak jako trestní soud rozhoduje o spáchání válečného zločinu, tak by civilní soud rozhodoval o žalobě na náhradu škody z porušení humanitárního práva. Vedení ozbrojených konfliktů je již více než sto let regulováno mezinárodním právem, které určité druhy vedení boje (např. druh zbraně, cíle útoku, atd.) zakazuje.

kocour řekl(a)...

Vojtěch J. Cepl:

"Možná je to tím, že ČR ještě nikdy nezorganizovala politický atentát nebo podobnou akci."

:-)

Pokud ČR zorganizuje politický atentát nebo podobnou akci, pak:

a) buď to bude mít nějak právně ošetřené, a pak atentát nebudeme nazývat atentátem, ale legálním opatřením stejně, jako vraždu za určitých okolností nazýváme popravou.

b) Nebo to právně ošetřené nebude, pak to bude v rozporu s právem a tedy nelegální, popř. i nějakým způsobem právně sankcionovatelné (pravděpodobně pouze teoreticky).

*

Pořád nevím, co je to politická otázka, a to je tady základ. Je politika něco mimo právo? Nebo dokonce se s právem navzájem vylučují? Moci zákonodárná a výkonná jsou moci politické a moc soudní je moc apolitická? Opravdu to tak Montesqueiu myslel nebo si to tak až dodatečně sugerujeme? A jak to jde dohromady s tím, že právo (nějak) pokrývá vše?

P.H.

Jan Kratochvíl řekl(a)...

Ad P.H.

Je třeba rozlišovat doktrínu politické otázky, což je doktrína judikovatelnosti od toho, zda spor se dotýká obecně politických otázek. V tomto smyslu je tedy doktrína politické otázky terminus technicus.

Viz z rozsudku Baker v. Carr, 369 U.S. 186 (1962):

The nonjusticiability of a political question is primarily a function of the separation of powers.

It is apparent that several formulations which vary slightly according to the settings in which the questions arise may describe a political question, although each has one or more elements which identify it as essentially a function of the separation of powers. Prominent on the surface of any case held to involve a political question is found a textually demonstrable constitutional commitment of the issue to a coordinate political department; or a lack of judicially discoverable and manageable standards for resolving it; or the impossibility of deciding without an initial policy determination of a kind clearly for nonjudicial discretion; or the impossibility of a court's undertaking independent resolution without expressing lack of the respect due coordinate branches of government; or an unusual need for unquestioning adherence to a political decision already made; or the potentiality of embarrassment from multifarious pronouncements by various departments on one question.
Unless one of these formulations is inextricable from the case at bar, there should be no dismissal for nonjusticiability on the ground of a political question's presence. The doctrine of which we treat is one of "political questions," not one of "political cases." The courts cannot reject as "no law suit" a bona fide controversy as to whether some action denominated "political" exceeds constitutional authority. The cases we have reviewed show the necessity for discriminating inquiry into the precise facts and posture of the particular case, and the impossibility of resolution by any semantic cataloguing.