pondělí 30. května 2011

Nový chorvatský soudní řád správní

Od ledna 2012 vstupuje v účinnost zbrusu nový chorvatský soudní řád správní. Jde o výsledek několikaletých prací chorvatských právníků i mezinárodních expertů z Rakouska a SRN. Důvody přijetí předpisu jsou v podstatě obdobné těm, které vedly k přijetí českého soudního řádu správního v roce 2002. Chorvaté začínají v situaci, kdy mají jeden správní soud s jurisdikcí pro celou zemi, který ale nesplňuje požadavky čl. 6 Evropské úmluvy. Vytvořili proto čtyři krajské správní soudy s tím, že stávající správní soud v Zagrebu se přetvoří v Nejvyšší správní soud, fungující v zásadě na principu apelačním. V následujícím postu chci ukázat na dva zajímavé aspekty nového zákona. Prvním je podle mne nepodařený institut selekce nápadu k chorvatskému NSS, druhým možnost správního soudu poskytnout satisfakci či náhradu škody tomu, kdo ji utrpěl v důsledku nezákonnosti rozhodnutí či jiného aktu správního orgánu.

Tvůrci chorvatského zákona si byli vědomi toho, že není praktické postavit jurisdikci NSS na v podstatě nijak neomezeném nápadu opravných prostředků (což je situace česká). Metoda chorvatské „selekce“ nápadu je ale zvláštní – je provedena již zákonem, a to nepříliš šťastně. Podat opravný prostředek k NSS proti rozhodnutí krajského soudu bude totiž možné jen tam, kde krajský soud změnil či zrušil správní rozhodnutí. Logiku chorvatského zákona (kterou mi kolegové ze Zagrebu takto vysvětlili) chápu – Chorvaté mají obdobně jako Češi dvojinstanční správní řízení. Když je jeho výsledek potvrzen dokonce i správním soudem, postrádá podle Chorvatů logiku, aby rozsudek správního soudu posuzoval ještě NSS. "Prošel" totiž třemi instancemi. Povede to však k tomu, že k chorvatskému NSS se dostanou pouze správní orgány nebo osoby zúčastněné na řízení, nikoliv však žalobce, který neuspěl před správním soudem. To může být na štíru s procesní rovností stran před správním soudem, a proto možná i s chorvatskou ústavou.
Metoda chorvatské selekce podle mne dokazuje, že v kontinentálním právu stále ještě nahlížíme na možnost selekce nápadu vrcholným soudem velmi podezřívavě. Chorvaté proto raději volili selekci přímo na zákonodárné úrovni, ovšem způsobem, o jehož ústavní konformitě pochybuji.

Naopak mile mne zaujala možnost správních soudů přiznat kompenzaci či satisfakci za nezákonné rozhodnutí či nezákonný postup správního orgánu. V českém právu trváme na dogmatickém rozdělení rolí – správní soud rozhoduje o zákonnosti rozhodnutí či jiných postupů správních orgánů, o náhradě škody však rozhoduje soud civilní. Uživatelská přívětivost takovéhoto modelu pro adresáty správních rozhodnutí je naprosto minimální. Navíc se zbytečně zvyšují transakční náklady systému, který nutí občana do vícero samostatných soudních řízení. Běžný adresát neocení, že tato úprava je důsledným rozvinutím doktrinální koncepce oddělení veřejného a soukromého práva a tomu odpovídající jurisdikce správních a civilních soudů. Naopak zákon chorvatský následuje moderní trendy, které poskytují adresátům veřejnoprávních povinností veškerý servis v jednom řízení, a to včetně náhrady škody nebo satisfakce. Ostatně chorvatský zákon je pragmatický též v jiném aspektu – důsledně rozvedeným principem apelace ve vztahu k rozhodnutím správních orgánů (na rozdíl od českého modelu, kde správní soud až na výjimky správní rozhodnutí jen ruší).

11 komentářů:

Anonymní řekl(a)...

Děkuji za post. Velmi zajímavá tématika. Souhlasím s uvedenými závěry.

Mimo to však: Již nějakou dobu se podrobněji zabývám institutem přiměřeného zadostiučinění za nezákonné rozhodnutí nebo nesprávný úřední postup podle zákona č. 82/1998 Sb. Kterak se touto agendou z pozice asistenta soudce probírám, stále více dospívám k závěru, že řešení těchto nároků v civilním sporném řízení - byť na první pohled logické - je v mnoha ohledech nepřiléhavé.
Nedokáži zatím asi úplně přesně formulovat důvody tohoto závěru. Nicméně hlavním z nich je zřejmě následující: ke škodě (ať už majetkové či nemajetkové povahy) dochází ve vztahu mezi státním orgánem (popřípadě územním samosprávným celkem) a osobou, která oficiálně přichází s tímto orgánem ve styk. Státní (či jiný) orgán - jednoduše řečeno - autoritativně rozhoduje o právech či povinnostech této osoby, a v tomto procesu dojde k pochybení, anebo je vadný samotný jeho výsledek. Rozhodující orgán se tedy nachází v pozici veřejné autority ve vztahu k dotčené (poškozené) osobě.
Následně je poškozená osoba odkázána na "občanskoprávní" proces, jenž se však řídí pravidly, které vychází spíše z podstaty práv(a), o něž v takových řízeních jde, tedy práv soukromých.
A právě celá řada takových procesních pravidel podle mého názoru vede či, při striktním držení se litery OSŘ, by mohla vést k nespravedlivému výsledku. Zmínit mohu na tomto místě například "implementaci" zásady ESLP o presumpci vzniklé nemajetkové újmy v důsledku nepřiměřeně dlouhého řízení či taktéž ESLP dovozený závěr, že v kompenzačním řízení, které se vede dlouho, by při stanovení výše zadostiučinění mělo být i k tomu přihlédnuto.
A nejedná se jen o pravidla procesní, ale též o aplikaci doktríny náhrady škody vůbec.
Oba - byť podle mého názoru rozumné závěry - naráží na procesní úskalí daná OSŘ.
Možná lépe vyjádřeno: ke škodě dochází ve veřejnoprávním vztahu, kdežto tato škoda se uplatňuje cestou "soukromoprávního procesu", na nějž pak civilní soudy logicky aplikují soukromoprávní zásady - což se však ne vždy úplně hodí.
Nevím, zdali je to, co jsem zde napsal, srozumitelné. Spíše jsem to zamýšlel jako diskusi, neb sám si nejsem jist, jestli to není úplný blábol.
A nebylo by úplně nejlépe, kdyby se tyto nároky (zvláště ty nemajetkové povahy) neposuzovali vůbec jako škoda v občanskoprávním slova smyslu?

Jan Kolba

FORTUNA řekl(a)...

Ano, zajímavá tématika.

Zajímá mne, kdybych chtěl v létě 2012 jet jako řidič do Chorvatska:

Policie v Chorvatsku mne zastaví a obviní mne ze spáchání činu, který by v ČR byl přestupkem a bude na mně chtít peníze. Budu tvrdit, že jsem nic takového nespáchal.

Budu chorvatskou státní správou obviněn, souzen a trestán jako v ČR, nebo bude policie muset mne žalovat u soudu (jako třeba v Británii), aby soud rozhodl, zda pokuta je oprávněná?

Mirek Vorlický

Michal T. řekl(a)...

Pokud je mně známo, pak v Chorvatsku je zřízeno speciální přestupkové soudnictví, završené Nejvyšším přestupkovým soudem (Visoki prekršajni sud). Hovoří se o něm v chorvatském zákonu o soudech, tudíž pochybuji, že lze hovořit o správním trestání. Přestupkové soudy jsou definovány zákonem o soudech (zakon o sudovima)a mají své místo vedle obecných soudů a ve specializovaném soudnictví spolu se soustavou soudů obchodních. Tudíž přestupky proti zákonu o bezpečnosti provozu na pozemních komunikacích (zakon o sigurnosti prometa na cestama) spadají do jurisdikce orgánů veřejné moci vnitrostátním právem formálně označených jako soudy.

Anonymní řekl(a)...

Ad Mirek Vorlický

V Chorvátsku na rozdiel od Českej republiky sa priestupkové konanie zásadne vedie pred špeciálnymi, tzv. priestupkovými súdmi, čiže je to skôr podľa vzoru Veľkej Británie (čl. 93 Prekršajnog zakona, napr. tu http://www.zakon.hr/z/52/Prekr%C5%A1ajni-zakon), o opravných prostriedkoch rozhoduje Vyšší priestupkový súd. Výnimočne môže zákon ustanoviť, že sa vedie pred správnym orgánom.

Obžalobu podáva buď štátny zástupca, alebo príslušný správny orgán (čl. 83 a 109 cit. zakona).

V akomsi "predstupni" môže byť vydaný priestupkový platobný rozkaz, ktorý môže vydať aj správny orgán, ktorý inak nie je oprávnený viesť priestupkové konanie, len oprávnený ho navrhnúť (čl. 229 ods. 1 tretí bod Prekršajnog zakona); proti takému rozkazu je prípustná námietka, o ktorej rozhodne priestupkový súd (čl. 238 ods. 10 cit. zákona).

Priestupky proti cestnej premávke sú upravené v zákone o bezpečnosti premávky (napr. tu http://narodne-novine.nn.hr/clanci/sluzbeni/339713.html), kde sa mi nepodarilo nájsť právomoc iného správneho orgánu, takže to pravdepodobne patrí pred priestupkové súdy.

V čl. 294 ods. 1 až 3 tohto zákona je ale ustanovená právomoc príslušníkov polície vyberať pokuty na mieste, eventuálne vydať platobný rozkaz, a cudzincovi zadržať až na 8 dní pas/občiansky preukaz za účelom "zabezpečenia vykonateľnosti sankcie".

Michal Novotný

FORTUNA řekl(a)...

děkuji panům T. a Novotnému,
1.6.11, 13:54 a 14:37

T.píše o současnosti, takže zřejmě ani teď nejsou řidiči trestáni státní správou. Určitě se trestání občanů za spáchání přestupku neomezuje jen na řidiče a tak se domnívám, že o tom, zda občan spáchal přestupek a zda má býti trestán, může rozhodnout pouze soud. Z logiky věci pak vyplývá, že v Chorvatsku přestupek = trestný čin.

Z toho, co píše pan Novotný lze usoudit, že systém v Chorvatsku je podobný systému ve Velké Británii. Jsou určité přestupky (méně nebezpečné trestné činy) ve VB, za spáchání kterých - dle svého uvážení, policie je oprávněná řidiči nabídnout trest. Výše takového trestu je vždy nižší než trest, který hrozí, bude-li řidič později soudem shledán vinný. Řidič, který ví, že takový trestný čin (přestupek) spáchal, přistoupí na trest, který policie navrhuje (ne ukládá!).
Domnívá-li se řidič, že trest, který policie navrhuje není z nějakého důvodu patřičný, odmítne jej (vše probíhá písemnou formou). Policie pak již MUSÍ takového řidiče žalovat u soudu a dokazovat vinu řidiče. Tento princip platí pro všechna řízení mezi státní správou a občanem.

Na novém správním řádu pracovali, jak jsem pochopil, Chorvati s Němci a s Rakušany. Myslím, že mohu dovodit, že řešení přestupků (malých trestných činnů) bude v Chorvatsku velmi podobné, ne-li stejné jako v Německu, Rakousku a Velké Británii.

Zajímaly by mne komentáře čtenářů na toto téma. V ČR byl přestupek trestným činem do začátku 50.let.

Mirek Vorlický

Anonymní řekl(a)...

Ešte k téme článku::

Zaujal ma čl. 78 toho Správneho súdneho poriadku. Tento článok totiž upravuje tretí (mimoriadny) opravný prostriedok proti právoplatnému rozsudku správneho súdu alebo NSS, a to "žiadosť o mimoriadne preskúmanie zákonnosti", ktoré môže podať (generálny) štátny zástupca na podnet účastníkov alebo aj bez neho.

Čo je ale zaujímavé, že o tomto opravnom prostriedku rozhoduje NAJVYŠŠÍ SÚD, nie NSS.

Takže NSS vlastne nie je najvyšší ani v oblasti svojej právomoci... Zvláštne riešenie..

M. Novotný

Zdeněk Kühn řekl(a)...

Ad M. Novotný: máte pravdu, všiml jsem si toho rovněž. Chorvati mi to vysvětlovali tak, že jejich ústava předpokládá jen jeden nejvyšší soud. Proto z NSS formálně neudělali nejvyšší soud, ale NS stojí tímto výjimečnýmm způsobem nad ním.

FORTUNA řekl(a)...

ad Zdeněk Kuehn
1.6.11, 23:08

vysoký, vyšší, nejvyšší

Chorvatština je podobná češtině. Michal T., 1.6.11, 13:54, překládá Visoki prekršajni sud jako Nejvyšší přestupkový soud. Není to však Vysoký přestupkový soud?

Potom, jak je v chorvatštině soud, který autor článku nazývá Nejvyšším správním soudem? Nazývá jej nejvyšším, ale pak píše, Chorvati jej nejvyšším neudělali a že Nejvyšší soud je jiný soud. Chápu logiku Chorvatů a souhlasím s ní, protože nejvyšší soud může být jen jeden. Jak jinak? Má k tomu někdo nějaké postřehy?

Mirek Vorlický

Tomáš Klinka řekl(a)...

Zaujala ma téma náhrady ujmy spôsobenej nezákonným rozhodnutím a nesprávnym úradným postupom priamo v rámci správneho súdnictva. Jan Kolba veľmi dobre poukázal na základné problémy súčasného stavu (v SR aj ČR), keď nároky z verejnoprávneho vzťahu medzi účastníkom a správnym orgánom riešia civilné súdy s použitím súkromnoprávnej konštrukcie náhrady škody. Existujú už prvé zákulisné náznaky z justičného prostredia, že by aj bola vôľa preniesť túto úlohu na správne súdy. Vyžadovalo by si to vyriešenie viacerých súvislostí: uplatnenie nároku súčasne so správnou žalobou alebo až po právoplatnom zrušení správneho rozhodnutia?, rozsah dokazovania pred správnym súdom, riziko neúmerného predlžovania konania, inšpirácia z adhézneho konania (?) atď. Veľmi by som uvítal rozbehnutie diskusie na túto tému a vyjadrenia zo strany sudcov. Tomáš Klinka

Tomáš Klinka řekl(a)...

Ďakujem Z. Kühnovi za podnetný príspevok. Zaujala ma, rovnako ako J. Kolbu, možnosť správnych súdov rozhodovať o nárokoch na náhradu ujmy spôsobenej nezákonným rozhodnutím alebo nesprávnym úradným postupom (najmä, ale nielen, prieťahy v správnom konaní). Z. Kühn zdôraznil výhody chorvátskeho riešenia z hľadiska účastníka konania domáhajúceho sa náhrady ujmy. Plne súhlasím a z môjho pohľadu (zastupujem štát v takomto spore) nachádzam tieto výhody aj na strane štátu. Správne súdy sú jednoznačne kompetentnejšie pre rozhodovanie tohto typu sporov, lepšie sa orientujú v konkrétnej oblasti správneho práva, dokážu lepšie identifikovať príčinnú súvislosť medzi nezákonným rozhodnutím a uplatneným nárokom. V neposlednom rade je potrebné poznamenať, že zvyknú konať rýchlejšie. Zo zákulisia slovenskej justície už zaznel ojedinelý hlas, že by bolo vhodné, aby o náhrade ujmy spôsobenej účastníkovi v správnom konaní rozhodovali správne súdy. Zatiaľ sa však diskusia na túto tému nerozvinula. Pokiaľ ide o povahu nárokov zo zodpovednosti štátu za ujmu, istý verejnoprávny rozmer naznačila jedna z posledných noviel slovenského OSP (č. 495/2009), ktorá umožnila prokurátorovi vstup do takéhoto konania.

Filip Šudák řekl(a)...

Mám za to, že ve většině případů postrádá zákon o odpovědnosti za škodu způsobenou při výkonu veřejné moci své racionální odůvodnění.

Přece jestliže si požádám například o informace, povinný subjekt se v zákonné patnáctidenní lhůtě vůbec neozve, já jsem nucen podat stížnost, tak již toto stížnostní řízení, i kdyby použil povinný subjekt autoremedury, je porušením právní povinnosti - zde ku příkladu ustanovení § 14 odst. 5 písm. d) ve spojení s ustanovením § 15 odst. 1 zákona informačního, ergo ten povinný subjekt má za takovou škodu odpovídat podle obecných zásad o odpovědnosti za škodu způsobenou porušením právní povinnosti.
Kdybych jej mohl okamžitě žalovat a on z nějakých Kč 80.00 škody zaplatil na soudních nákladech třeba i jen pět set korun, jsem přesvědčen, že bych nemusel stížnosti tohoto typu podávat skoro vůbec.
Takhle musím počkat ukončení řízení, příslušný ústřední orgán písemně vyzvat, aby mi těch osmdesát korun zaplatil a dát mu šest měsíců na předběžné projednání.
On se, v lepším případě, ozve, že nezaplatí a až pak s tím mohu k soudu. Uniká mi smysl.
Jistě, demonstrativně jsem použil zcela bagatelní příklad, ale jako demonstrativní příklad plně stačí.

Stejně tak rozhodnutí. Jestliže rozhodnutí nadřízený orgán (soud) změní nebo zruší, tak proto, že ten, kdo jej vydal porušil právní povinnost.

Až na výjimky, kde většinou nejde o nesprávný úřední postup - ku příkladu vazba: vazební důvody jsou, stížnost je po právu zamítnuta, stejně tak stížnost ústavní, ale obviněný je zproštěn pro nedostatek důkazů obžaloby. Stát sice nic neporušil, ale za vazbu stejně platí. Toto mít lex specialis prostě musí, ovšem v ostatních, výše demonstrativně naznačených, případech, mi příjde zákonná úprava alibistická.

Kdyby totiž zodpovídal za škodu ten, kdo jí skutečně způsobil, je otázka, kolik úřadů by toto vůbec finančně ustálo.

Z čistě pozitivistické logiky mi přijde toto i diskriminační. Přece fysickou nebo právníckou osobu, jež mi způsobí škodu porušením právní povinnosti, nemusím mimosoudně vyzývat, dávat jí lhůtu etc. Mohu ji okamžitě střelhbitě zažalovat.

Nechci dávat odpovědi, mechci poučovat, moralisovat. Pouze uvádím svůj názor k diskusi.

Filip Šudák