středa 13. října 2010

L. Madleňáková: Dostali jste nicotné rozhodnutí? Snažte se o jeho zrušení v odvolacím řízení!

Minulou zimu mne kamarád požádal o „odbornou“ radu k nicotnosti rozhodnutí správního orgánu, jíž se v té době věnoval v souvislosti s jedním případem, který řešil v kanceláři. Dlouhé tři lyžařské dny jsme o problému diskutovali, nelze však říci, že bychom se plně shodli. O co více jsme se tak těšili na rozhodnutí Nejvyššího správního soudu (každý z jiného důvodu), o to jsme z vydaného rozhodnutí byli nesví (také každý z jiného důvodu).

Před tím, než se ale dostanu k samotnému rozhodnutí a jeho námatkovému hodnocení, dovolte trochu teorie:
Jednou z agend správních soudů je vyslovovat nicotnost rozhodnutí správních orgánů. Samotná nicotnost správních rozhodnutí je upravena v § 77 a 78 správního řádu (zákon č. 500/2004 Sb.). V § 77 jsou vyjmenovány případy nicotnosti rozhodnutí, soudní praxe však nad jejich rámec určila i další případy, kdy je možno správní rozhodnutí považovat za nicotné: jde o rozhodnutí zcela nelogické (5 As 34/2007), rozhodnutí, které má zásadní nedostatky projevu vůle vykonavatele veřejné správy (absolutní nedostatek formy, neurčitost, nesmyslnost), je v něm obsažen požadavek plnění, které je trestné nebo absolutně nemožné, obsahuje uložení povinnosti nebo založení práva něčemu, co v právním smyslu vůbec neexistuje, či existuje nedostatek právního podkladu k vydání rozhodnutí (6 A 76/2001).

Obsáhleji se k pojmu nicotnosti vyslovoval rozšířený senát NSS v rozsudku ze dne 13. 5. 2008, č. j. 8 Afs 78/2006 – 74 takto: „(P)odstatu nicotnosti, obdobně jako skupinu vad, které ji způsobují, v dobách, kdy institut nicotnosti rozhodnutí nebyl legislativě upraven, vymezovala především teorie správního práva a správní judikatura. Na doktrinální a judikatorní závěry navázal zákonodárce právní úpravou institutu nicotnosti rozhodnutí obsaženou v ustanoveních § 77 a § 78 nového správního řádu. Při jeho tvorbě se do značné míry rovněž projevily závěry německé teorie správního práva a právní úpravy obsažené v tamním správním řádu (zákon ze dne 25. 5. 1976, Verwaltungsverfahrengesetz, dále jen „VwVfG“). Podle § 44 odst. 1 VwVfG je správní akt nicotný, pokud obsahuje tak závažné vady, resp. trpí zvlášť závažnými nedostatky, přičemž se zřetelem na všechny okolnosti je jeho nicotnost každému zcela zřejmá a je očividná. Podle zmíněné generální klauzule nicotnosti jsou nicotné takové správní akty, které trpí: a) obzvláště závažnou vadou, která je současně b) zjevná. Závažnost je kvalifikovaným pochybením, není prostou nezákonností. Pro posouzení zjevnosti vady vychází německá teorie a judikatura z tzv. Evidenztheorie, podle níž je vada zjevná tehdy, pokud by se základními okolnostmi případu seznámený laik došel bez dalšího k závěru, že správní akt musí být nicotný. Nicotnost rozhodnutí tak v případě generální klauzule nicotnosti vychází a je patrná z rozhodnutí samého.“
Z námi očekávaného rozhodnutí NSS (3. 6. 2010, sp. zn. 2 As 10/2010) vyplynuly i tyto závěry:
1) jakkoliv by NSS měl za to, že rozhodnutí, jehož nicotnosti se stěžovatel domáhá, je nicotné a jako za takové jej nutno prohlásit, nemůže to udělat, jelikož žalobce nevyužil všechny (řádné) opravné prostředky, které má k dispozici, aby se bránil proti de facto neexistujícímu rozhodnutí.
2) pokud správní orgán překročí meze správního uvážení, tedy uloží sankci mimo zákonných mezí, takové jeho rozhodnutí není nicotné, ale pouze nezákonné, jelikož je možné se proti takovému rozhodnutí odvolat, takže je možné odstranit tuto nezákonnost v odvolacím řízení. Je zajímavé, že NSS přímo nevyslovil, že v případě překročení zákonných mezí správního uvážení rozhodnutí není nicotné, ale pouze nezákonné, ale tuto nezákonnost vyvozuje ze samotné možnosti podat proti rozhodnutí odvolání.

Problém u takového odůvodnění soudu může nastat v situaci, kdy by správní orgán uložil pokutu v blokovém řízení a takovou výší pokuty by překročil meze správního uvážení. Sám NSS tvrdí, že v tomto případě by nemohl vyslovit nicotnost rozhodnutí, jelikož žalobce nevyčerpal všechny (řádné) opravné prostředky, protože mu zákon žádné využít neumožňuje. (Jen podotýkám, že jelikož je procesní podmínka vykládána ve smyslu řádných opravných prostředků, možnost podat podnět k přezkumu rozhodnutí do nich nelze zahrnovat, jelikož přezkum není řádný a dokonce ani opravný prostředek.) V tomto případě by však žalobce neměl ani možnost snažit se o zrušení rozhodnutí pro jeho nezákonnost, protože nemá k dispozici opravný prostředek proti tomuto rozhodnutí v blokovém řízení. Zde narážíme na dlouhodobý problém NSS, který odmítá udělit ochranu a přezkoumávat rozhodnutí vydaná v blokovém řízení. (Nutno spravedlivě dodat, že se snad blýská na lepší časy: 9 As 25/2010.)
3) NSS v analyzovaném případě také vyslovil, že pro deklaraci nicotnosti rozhodnutí platí stejné procesní podmínky jako pro rozhodování o žalobách proti rozhodnutí. Z toho vyplývá výše uvedený závěr o nutnosti vyčerpat všechny možné (řádné) opravné prostředky, ale také nutnost podat takovou žalobu ve lhůtě dvou měsíců.
Lze tvrdit, že ze správního řádu vypývá existence dvou „druhů“ nicotnosti. Jednak jde o nicotnost, kterou může deklarovat samotný správní orgán (nadřízený) a pak jakousi nicotnost „kvalifikovanou“, kterou vyslovuje pouze správní soud. Správní orgán může prohlásit správní rozhodnutí za nicotné pouze z jediného důvodu, a to z důvodu absolutní věcné nepříslušnosti orgánu, který o věci rozhodoval. V ostatních případech se musí osoba obrátit na správní soud.
Nastává zde tak nerovnost v ochraně proti „obyčejné“ nicotnosti a „kvalifikované“ nicotnosti. Pokud je správní rozhodnutí nicotné z toho důvodu, pro který může nicotnost prohlásit samotný správní orgán, tak osobě (jíž se řízení nějakým způsobem týkalo) neplyne žádná lhůta k podání podnětu na prohlášení nicotnosti a tato osoba nemá povinnost podávat proti takto nicotnému rozhodnutí opravný prostředek. Kdežto u „kvalifikované“ nicotnosti se od osoby žádá, aby (z jejího pohledu pro jistotu) podala opravný prostředek, i když nadřízený správní orgán s takovým rozhodnutím nic nemůže udělat, ani jej prohlásit za nicotné (!) a nakonec musí také hlídat dvouměsíční lhůtu k podání žaloby. Takže, pokud je rozhodnutí – z hlediska kvality – lepší, je snadnější se dovolat vyslovení jeho nicotnosti, než když je horší.
Procesní podmínky, které tak brání vyslovení nicotnosti zjevně nicotného rozhodnutí, i když je na vyslovení nicotnosti právní zájem, jsou tak určitě pro jednu skupinu rozhodnutí (osob stižených rozhodnutím) znevýhodňující, pokud předpokládáme, že zde existuje jeden jediný koncept nicotnosti a určitá rozhodnutí nejsou více či méně nicotná. Navíc požadavek podávat vůči takto „kvalifikovaně“ jednoznačně seznatelně nicotnému rozhodnutí opravný prostředek činí institut nicotnosti (vyslovovaný správním soudem) neúčelným a nesmyslným.
Pokud tak nemá institut nicotnosti a jejího vyslovování pozbýt smyslu, buď bude nutná úprava výkladu podmínek řízení dle soudního řádu správního tak, aby umožňovali ochranu práv osob, nebo legislativní změnu v této oblasti, kdy by vyslovování nicotnosti správním soudem probíhalo dle zvláštního zjednodušeného režimu.
Autorka je odbornou asistentkou na Právnické fakultě Univerzity Palackého v Olomouci.

28 komentářů:

Tomáš Pecina řekl(a)...

Ano, na tohle jsem narazil nedávno, SŘS+SprŔ v otázce obrany proti nicotnosti nedávají rozumný smysl.

Zajímavý případ na toto thema mám u KS-B. Jde o správní rozhodnutí, které bylo oznamováno vyhláškou, ale stalo se tak vadně: správní orgán vystavil na úřední desce pouze první a poslední stranu s poučením, že kdo chce, může si do zbytku přijít nahlédnout.

Podal jsem odvolání, kde jsem toto mj. správnímu orgánu vytkl, a když mi přišlo (zamítavé) rozhodnutí odvolacího orgánu, napadl jsem ho u soudu jako nicotné, protože bylo vydáno ještě před oznámením napadeného rozhodnutí.

Jsem na to zvědav, možná dospějeme k NSS/ÚS a snad se judikatura k nicotnosti posune o kus dál.

Anonymní řekl(a)...

Mám k postu dvě poznámky:

Nijak bych nevyčítal správním soudům, že odmítají přezkoumávat rozhodnutí v blokovém řízení - kromě těch důvodů, které uvedla judiktrura, bych řekl, že to takzvaně "dá zdravý rozum" - jak by to ten soud proboha přezkoumával, když není žádné odůvodnění a v podstatě ani podklady pro rozhodnutí? Ale tuším, že na toto téma tu nedávno proběhla již jednou diskuse.

Druhá poznámka:
Nesouhlasím s tím, že by odvolací orgán nemohl s prvoinstančním nicotným rozhodnutím "nic dělat". Máte pravdu, že je nemůže prohlásit za nicotné, ale může je prostě a jednoduše zrušit. Tím se do jisté míry i chrání právní jistota. Nicotnost je totiž jakýmsi kvalifikovaným případem (nebo chcte-li vyšším stupněm)nezákonnosti, takže shledá-li odvolací orgán nicotnost, může to rozhodnutí vždycky pro nezákonnost zrušit. (Obdobně lze z téhož důvodu podat podnět k přezkumnému řízení.) Tuším, že kdysi dávno vyšel i nějaký judikát, který tohle pravil výslovně. Nicméně ve vztahu k základní myšlence postu, tj. že obrana proti dvěma různým druhům nicotnosti je různá, to nic nemění.

Jan Kašpar

Anonymní řekl(a)...

Ad Tomáš Pecina:
na to rozhodnutí NSS/ÚS se těším s Vámi.

Ad Jan Kašpar:
V druhé poznámce tvrdíte přesně to, co já považuji za nesmyslné - tvrdíte, že nicotné rozhodnutí se máme snažit "zrušit" v odvolacím řízení, jelikož je jaksi "kvalifikovaně" nezákonné. K tomu dvě poznámky: Za prvé, nicotné rozhodnutí nemusí být pouze kvalifikovaně nezákonné, ale také nesprávné (viz rozhodnutí rozšířeného senátu v postu)- proto by Vám ani přezkum v přezkumném řízení nepomohl. Za druhé, podstata nicotného rozhodnutí spočívá v tom, že nikdy nevzniklo a neexistuje, takže prakticky nemáte co rušit...

L. Madleňáková

Anonymní řekl(a)...

Ad L. Madleňáková:

Rozumím Vám správně, že za ten případ nicotnosti způsobené pouhou nesprávností považujete stav, kdy byla daň vyměřena zemřelému daňovému subjektu? To mi totiž připadá docela určitě jako nezákonnost.

A k nutnosti odvolávat se proti nicotnému rozhodntí: Nevidím na tom nic špatného, platí přece Vigilantibus iura. Máte sice pravdu v tom, že nicotné rozhodnutí právně neexistuje a přísně vzato ho tedy nelze ani zrušit v odvolacím řízení - ale postupuje-li tak odvolací orgán, je to jen v zájmu právní jistoty a dle méjho názoru zcela v pořádku. Připadá mi jako rozumné tlačit adresáty k tomu, aby se nicotnosti domohli dříve, než to rozhodnutí (zdánlivě) nabyde právní moci. Pokud se neodvolám, mám ztíženou pozici "jen" v tom, že budu muset namítat nicotnost v jiném řízení, kde se to posoudí jako předběžná otázka. Tím řízením by případně mohlo být i řízení dle § 142 spr. řádu (možná).

Jan Kašpar

Michal Bobek řekl(a)...

Nicotnost správního aktu je hezká otázka do učebnic správního práva. Pro reálný život práva ale velice nevhodná kategorie. Nicméně protože si tuto teoretickou kouli společně s ostatními germánskými právními řády na noze již drahnou dobu vlečeme, tak ji musíme leštit. Ostatně skvěle se o tom píší články, i rozsudky (kdy jindy byste si mohli do rozsudku napsat, že je něco procesní potrat?).

Mimo-germánskou právní oblast nicotnosti ve veřejném právu pokud vím mnoho neholdují, a jde jim to taky fajn. Ono to totiž dává více smyslu: v reálném životě si to, ať už je ve správním aktu sebevětší blbost, buď správní orgán vynutí (anebo sám uzná, že je to blbost a změní) nebo si to jednotlivec úspěšně odžaluje. Takže to vždy půjde stejnou cestou, jako žaloba na neplatnost. Představa, že si jednotlivec bude sám posuzovat kupříkladu absenci pravomoci správního orgánu a pak si to všichni vzájemně deklarujeme (mimo procesní rámec, mimo lhůty a mimo cokoliv), aniž bychom šli k soudu, je tak do debaty do vybraných anarchistických kroužků, ale pro smysluplné a předvídatelné fungování právních vztahů nic moc.

Z těchto pragmatických pozic si myslím, že názor 2. senátu byl naprosto korektní. Myšlenka, že se vytvoří v s.ř.s speciální procesní kanál pro deklarace nicotností by vedla pouze k tomu, že by se „zvláštní zjednodušený režim“ zavalil masou podání, protože by byl, patrně právě pro to zjednodušení, lákavou alternativou k běžné žalobě.

Jan Potměšil řekl(a)...

Zatím jen velmi stručně - za prvé bych rozšířil možnosti správních orgánů vyslovovat nicotnost, tedy nejen na případy rozhodnutí vydaných absolutně věcně nepříslušnými správními orgány (takových moc není, napadá mě teď jen rozhodnutí dle § 5 OZ vydané jedničkovou obcí, ne dvojkovou). Pak by šlo leccos napravit v rámci správní hierarchie.
Za druhé mi přijde zvláštní, že proti nicotnému rozhodnutí mám nejdřív brojit opravnými prostředky - jak mohu brojit proti něčemu, co právně ani není, co je pa-aktem? Shodný režim se přezkumem normálních rozhodnutí mi také přijde zvláštní (je-li něco pa-akt, proč by to nešlo vyslovit kdykoliv?); Vedral tuším naznačuje ve svém komentáři k s.ř., že výkladová praxe, ale asi spíš nová úprava, by se tímto směrem vydat mohla či měla. Nelze pak ale vyloučit nárůst soudní agendy od občanů namítajících kdykoliv nicotnost u čehokoliv, byť rozhodnutí nicotné nebude, to je pravda (poskytnutí většího prostoru správě by to možná snížilo, i když - možná ne, u důsledných kverulantů).

Jan Potměšil řekl(a)...

A ještě PS k tvrzení "Kdežto u „kvalifikované“ nicotnosti se od osoby žádá, aby (z jejího pohledu pro jistotu) podala opravný prostředek, i když nadřízený správní orgán s takovým rozhodnutím nic nemůže udělat, ani je prohlásit za nicotné":

Nadřízený správní orgán ne že nemůže s rozhodnutím nic dělat, on je podle mě může zrušit - půjde-li o absolutní blábol, určitě bylo aspoň jedno ustanovení s.ř. porušeno a je důvod ke zrušení. Doporučuje se pak považovat nicotnost za "kvalifikovanou nezákonnost" a podle toho se zařídit, tzn. z důvodu nezákonnosti rozhodnutí toto zrušit. Pak by měl logiku i požadavek na vyčerpání opravných prostředků (aby občané neobtěžovali soud s tím, co může udělat správní orgán).
Trochu se to tedy tluče s § 77 odst. 2 s.ř. (že to má řešit soud), ale kdo by si stěžoval, pokud správní orgán rozhodnutí zruší. Najít hranici mezi nezákonností a nicotností ostatně nemusí být vždy snadné.

Tomáš Pecina řekl(a)...

Ad MB:

V zásadě máte pravdu, nicméně nicotnost bych zatím nerušil, protože přináší dva velké benefity:

1. Nicotnost rozhodnutí se nezhojí nepodáním opravného prostředku, takže aspoň část těch nejhorších excesů veřejné správy nezůstane v právním řádu navždy viset jako exponát na výstavě zrůd.

2. Účastník zasažený nicotným rozhodnutím má širší možnosti, jak se může bránit, a dovoláním se nicotnosti se lépe ubrání např. policejní šikaně.

Samozřejmě, na druhé straně vznikají s nicotností gigantické komplikace, třeba v případě, je-li nicotnost tvrzena z důvodu, který je vše, jen ne zřejmý (tak jako v mém případě: to opravdu není vada z rozhodnutí samotného evidentní i tetce z Vystrkova).

Anonymní řekl(a)...

Jan Potměšil : Proč právní akt označujete jako ne-akt (paakt) apod. ? To, že je v učebniích teorie práva něco deklarováno, neznamená, že to tak je v reálu, natož že to je pravda.
P. Bobek má pravdu, že jde jen o o to, zda si akt/paakt/právně neexistující akt vymůže v reálném čase úřad nebo vy si vyodvoláte/vysoudíte jeho změnu/zrušení. Pokud se "paakt" nějak vykoná, můžete tak si ho tak označit, ale už si můžete běžět k soudu leda tak pro náhradu škody, stejně jako u protiprávního aktu. Paakt se stal aktem :-)

Označovat něco jako paakt je stejná pitomost jako označovat obsah skutkové podstaty pravomocného rozsudku pa-vražda, protože předpokládáme, že ho dovolačka pro nějaký důvod zruší.

Jan Doležal

Anonymní řekl(a)...

Z výše uvedených názorů pro mne vyplývá následující:

- zdá se, že pro praxi není žádný rozdíl mezi nicotným a nezákonným (absolutně špatným) rozhodnutím, jelikož málokdo se zabývá spornou otázkou o možnosti zrušení (pa)aktu a mnozí z Vás se příklánějí k možnosti jeho zrušení. Nutno však dodat, že tato - zdá se - čistě teoretická pře má své naprosto odlišné procesní důsledky: ke zrušení aktu totiž dojde s následky ex nunc. Pokud budeme vycházet z nicotnosti rozhodnutí, tedy z toho, že rozhodnutí nikdy ani nevzniklo, tak následky deklarace nicotnosti platí ex tunc, což má někdy dalekosáhlé důsledky. To samé dodávám k možnosti "zrušení" nicotného rozhodnutí správním orgánem nadřízeným. Prakticky to asi lze, ale pak se budeme chovat k nicotnému rozhodnutí jako k nezákonnému/nesprávnému. Rozdíl v důsledcách viz výše.

- souhlasím, že zjednodušením přístupu k vyslovování nicotnosti soudem dojde - možná - k zahlcení soudů touto agendou, nicméně to je podle mne jediný způsub, jak nenegovat smysl samotného vyslovování nicotnosti. Jinak bych souhlasila s M. Bobkem. Také návrh J. Potměšila o rozšíření pravomocí v tomto směru pro samotné spr. orgány mi připadá rozumný. Nicméně otázkou pro důvodovou zpávu je, proč se autoři nového SŘ rozhodli rozdělit kompetence jednak SO, jednak správním soudům...

- ad J. Kašpar: k přezkoumávání bloků mne napadá jediná možnost, a to doplnění dokazování soudem, což má - předem souhlasím - samozřejmě řadu nevýhod. Zdá se ale, že je to jediná možnost, jak poskytnout ochranu právům osob, které nebyly poučeny o tom, že mohou nesouhlasit s uložením bloku/spr. orgán ukládající pokutu byl podjatý/... Ano, diskuze zde proběhla, nicméně otázkou je, co z ní pro reálný život vyplynulo.

- poslední problém vidím právě u tetky z Vystrkova (T. Pecina). Z vlastní zkušenosti (vlastních) tetek z Horní Dolní mohu říct, že taková tetka v souvislosti s tím, jak dnes vypadá právní řád, není mnohdy schopna ani pochopit, co chtěl básník (úředník) rozhodnutím říct, natož, aby mohla hodnotit, zda je to rozhodnutí nicotné. Možná ještě zvládne posoudit, zda je pro ni to rozhodnutí nespravedlivé. To však s nicotností bohužel nemá co dělat...

L. Madleňáková

Jan Potměšil řekl(a)...

Ad JD:
Myslím, že pokud např. ČIŽP vydá jménem císaře rozhodnutí o doměření daně ze zastřeleného vrabce a o nařízení exekuce trestu 10 ran pometlem, mohu směle hovořit o paaktu i bez ohledu na učebnice. Samozřejmě že zda něco je či není paaktem (procesním potratem, nulitním aktem) deklaruje formalizovaným způsobem až příslušný orgán, což snad ale nebrání v obecné diskuzi, kde mluvím o problematice, nikoliv o konkrétní věci. Jinak byste musel kritizovat samu existenci úpravy nicotnosti.

Jinak dávám na zvážení, zda se vůbec nějaké nulitní rozhodnutí může dostat ke správnímu soudu - je-li natolik vadné (tzn. vždy i nezákonné), měl by je odvolací orgán vždy zrušit (věc se k němu musí dostat, je-li třeba vyčerpat opravné prostředky) a případů, kdy odvolačka nicotnost (zásadní nezákonnost) nepostřehne, by tak mělo být velmi málo. Situaci, kdy odvolačka řekne, že je to tak nezákonné, až je to nulitní, a proto běžte k soudu, si neumím představit.
Možná též pro další úvahy stojí za to rozlišit případ, kdy je paakt vydán v prvním stupni a kdy je (hypotetická možnost) paaktem až rozhodnutí vydané v druhém stupni.

Law Phorum řekl(a)...

Nulitou správního rozhodnutí jsem se dovolil zabývat v rámci SVOČ 2010; tehdy jsem se zaměřil na nicotné akty předběžné povahy. Dle mých závěrů jsou nejkomlikovanějším v celé věci právě a) kompetenční výluky dle SŘS, b) lhůty dle SŘS.

Stran kompetenčních výluk se samozřejmě můžeme bavit o tom, zda je více žádoucí, aby akty nulitní a předběžné povahy byly připuštěny i přes výluku [§ 70 písm. b) SŘS], anebo nikoliv.

Stran lhůt pak musím částečně oponovat Tomáši Pecinovi, že aspoň část těch nejhorších excesů veřejné správy nezůstane v právním řádu navždy viset jako exponát na výstavě zrůd. Pokud nepodám odvolání a akt bude nulitní ze své podstaty, přitom neprojde procesem prohlašování/vyslovování nulity, bude nějak závazný? Na jednu stranu musím říci, že nikoliv (je nicotný ze své podstaty), avšak se zároveň musím ptát, k čemu je zde ten uzákoněný proces? Dle důvodové zprávy údajně pro zachování právní jistoty. V zápětí se tedy musím ptát na lhůty k prohlašování/vyslovování. Pokud vím, správní soudy musí vlastně jaksi fingovat, že jde o rozhodnutí dle § 65 SŘS, aby mohly jednat, kdy pak toliko vysloví nulitu.

Dle mého je tak současná právní úprava poněkud nešťastná. Zákonodárce nám sice sdělil důvody nulity, naznačil proces a o ostatním mlčí. Přitom judikatura a doktrina již dle mého dostatečně problém nulity vyřešily. Zákonodárce se tak měl zaměřit právě na proces. Dovolím si pak tvrdit, že pokud již nějaký ten proces má být (v zájmu právní jistoty), pak zde nemohou být překážky v podobě lhůt a možná i výluk. Opačný závěr by přeci vedl k tomu, že po promeškání lhůt (SŘ pro odvolání a SŘS pro žalobu) by zde byl onen nulitní akt, avšak by se nebylo možné dovolat jeho vyslovení. Ještě je si třaba uvědomit, že prohlášení nadřízeným správním orgánem není nárokové [podává se jen podnět] narozdíl od žaloby dle SŘS. Rozdíl je i v poplatku za řízení. Musím se tedy ptát, zda je zde potřeba dělit akty na nicotné a nezákonné, anebo bychom si vystačili s nezákonnými? Pokud chceme míti dvojkolejnost, pak ji musíme umět vytvořit. Zatím se to dle mého nepodařilo.

Konstantin Lavrushin

Anonymní řekl(a)...

Rozsudek NSS 3. 6. 2010, sp. zn. 2 As 10/2010, považuji za značně problematický, a to ani ne tak ve vztahu ke konkrétní kauze, kde podle mého názoru o nicotnost skutečně nešlo, ale v obecné rovině. Toto rozhodnutí NSS totiž ve své podstatě popírá institut nicotnosti. Do důsledku vzato totiž tvrdí, že nevyčerpáním určitých procesních prostředků, navíc v určité lhůtě, vlastně dojde ke zhojení nicotného rozhodnutí, které se tak stane rozhodnutím řádným, se všemi důsledky z toho plynoucími.
Institut nicotnosti rozhodnutí je samozřejmě velmi problematický. Nicméně pokud jsme se s „novým“ správním řádem posunuli do situace, kdy již nejde o kategorii pouze teoretickou, ale o institut zákonně zakotvený, měli bychom tento fakt též respektovat. (To samozřejmě neznamená, že nelze vést debatu o tom, zda je zákonná existence takového institutu skutečně vhodná, či nikoli, případně o tom, kdy má být akt považován za nicotný.)
Obecně platí, že nicotnost aktu nelze ničím zhojit, tedy ani plynutím času, ani nevyčerpáním jakýchkoli opravných prostředků (stranou ponechávám fakt, že podávat opravné prostředky proti nicotnému aktu je, přinejmenším z teoretického hlediska, značně pochybné) – viz v podstatě veškerá teoretická vymezení nicotnosti. Důsledkem toho by mělo být (a podle s.ř. i pro část rozhodnutí stižených slovy LM „nekvalifikovanou“ nicotností je), že nicotnost lze vyslovit kdykoli, nejen v určitých lhůtách, ale i bez návrhu (§ 78 odst. 1 věta první s.ř.). Umožňovat „zhojení“ nicotnosti považuji z povahy věci za nesmyslné.

Jen mimochodem k pár terminologickým poznámkám v předchozích komentářích – termín „procesní potrat“ není originálním vyjádřením dnešních soudců, ale použil jej např. již Jiří Hoetzel ve své klasické publikaci Československé správní právo – všeobecná část (Melantrich, Praha, 1934, str. 268). Stejně tak termín „paakt“ je teoreticky pro nicotné akty dlouhodobě vžitý – lze se s ním setkat ve většině učebnic správního práva od počátku 20. století dodnes.

Jitka Morávková

Anonymní řekl(a)...

Ad JP

Pokud půjdeme na argumentaci NSS uvedenou v jeho rozebíraném rozsudku z 3.6. t.r., tak pak by se skutečně stávalo asi jen naprosto výjimečně, že by se k němu případy nulitních rozhodnutí dostaly. Problém je ale právě v tom, že NSS tímto rozhodnutím nejen popírá institut nicotnosti rozhodnutí, ale v podstatě i neguje platnou právní úpravu. Podle té totiž vyslovení nicotnosti rozhodnutí v případech uvedených pod § 77 odst. 2 s.ř. přísluší právě soudům a ne správním orgánům. To ostatně koresponduje s tím, že nicotné rozhodnutí nelze z povahy věci zrušit, ale lze pouze autoritativně deklarovat jeho nicotnost (neb nelze rušit něco, co není).

Požadavek NSS na vyčerpání řádných opravných prostředků proti nicotnému rozhodnutí ve svém důsledku vede (jak už jsem uvedla v předchozím komentáři) k popření institutu nicotnosti, neboť s nicotným rozhodnutím se bude zacházet jako s rozhodnutím „normálně“ nezákonným.

Jestliže odvolací orgán zjistí v rámci přezkoumávání rozhodnutí, že jde o rozhodnutí nicotné, pak by měl v případech nicotnosti, kterou přísluší vyslovovat správnímu orgánu, považovat odvolání spíše za podnět podle § 78 odst. 1 s.ř. a vyslovit nicotnost. Zjistí-li důvody nicotnosti, pro něž přísluší vyslovovat nicotnost soudu, měl by odvolací řízení zastavit (jak to ostatně už v postu popisuje L. Madleňáková). Pravda ale je, že i já si z lidského hlediska dokážu stěží představit, že bych nebohému odvolateli řekla, že je rozhodnutí „tak nezákonné, až je to nulitní, a proto běžte k soudu“. Nicméně správně (podle platného práva i doktríny) by to tak být mělo. NSS problém ještě vyostřil, když vyčerpání řádných opravných prostředků konstruuje jako podmínku úspěšnosti žaloby. Tím totiž dává jednoznačně najevo, že nicotné rozhodnutí považuje za zrušitelné v rámci odvolacího řízení a tuto cestu dokonce preferuje. Ale to už se dostáváme zpátky oklikou k tomu, zda lze paakt zrušit nebo lze pouze deklarovat, že jde o nicotný akt.

Jak ovšem postupovat v případě, kdy účastník řízení proti nicotnému rozhodnutí skutečně podal odvolání, řízení o něm však bylo s využitím výše uvedené argumentace zastaveno? Proti čemu má podávat žalobu? Proti usnesení o zastavení odvolacího řízení? Nebo proti nulitnímu prvostupňovému rozhodnutí? Zajímalo by mne, jak by se soud postavil k takovéto situaci.

Jitka Morávková

Anonymní řekl(a)...

Jen opravuji - odvolání proti nicotnému správnímu rozhodnutí by měl odvolací orgán (není-li sám příslušný k vyslovení nicotnosti) zamítnout jako nepřípustné (nikoli řízení zastavit.

JM

Jan Potměšil řekl(a)...

Ad JM:
Jak, zastavit řízení? Dle § 90 odst. 1 písm. a) s.ř.? "Procesní potrat" na konci řízení přece ještě neznamená, že samo řízení nemá být vedeno (a dokončeno zákonně, tj. rozhodnutím). Byť v ÚZetku mám právě u 90/1/a) s.ř. tužkou poznámku "i v př. nicotnosti" - nedovozoval bych ale pravidlo, že se řízení zastaví vždy - viz výše.
Nebo je v případě odvolání proti paaktu namístě zamítnout odvolání jako nepřípustné dle § 92 odst. 1 s.ř. (nemůžete se odvolávat proti něčemu, co není)? To asi není nejlepší řešení.
Pokud vůbec začnu s nicotností operovat, a neberu každý paakat jako nezákonné rozhodnutí, vzniká i problém, které rozhodnutí vlastně u spr.soudu žalovat, jak uvádí JM, a vzniká problém i s účinky zrušení rozh./deklarace nicotnosti (ex nunc - ex tunc), jak upozornila LM...

Občasný blogger řekl(a)...

V době předchozího správního řádu se i "nicotná" rozhodnutí rušila v odvolacím, resp. mimoodvolacím řízení, protože jiná úprava neexistovala. Otázkou je, zda ustanovení § 77 a 78 nynějšího správního řádu takový postup vylučují nebo zda jde o určitou "nadstavbu" nad tím, co dříve bylo a stále je možné, tzn. "rušit nicotná rozhodnutí" v odvolacím, resp. přezkumném řízení. Rušit v takových případech nikoliv z důvodu nicotnosti, ale z důvodu nezákonnosti, jíž je nicotnost subvariantou, přičemž se dovozuje, že jde o takovou nezákonnost, která má za následek neexistenci "projevu vůle" správního orgánu či spíše neexistenci účinků projevu vůle, neboť k nějakému projevu vůle i vydáním nicotného rozhodnutí došlo. Osobně se kloním k tomu, že i rozhodnutí, o nichž lze mít za to, že jsou nicotná, lze pro jejich nezákonnost v odvolacím, resp. přezkumném řízení rušit. Samozřejmě námitka, že nelze zrušit to, co není, je relevantní, i otázka nicotnosti však může být v konkrétním případě značně sporná, a to i pokud jde o § 77 odst. 1 SŘ a pak jde o to, zda správní orgán, který odvolací nebo přezkumné řízení vede, nicotnost odhalí nebo ne. pokud bych to dotáhl do důsledků, muselo by se zřejmě rozhodnutí odvolacího orgánu, který "zrušil nicotné rozhodnutí", aniž o tom věděl, že je nicotné, protože ho pokládal za nezákonné, zrušit pro nezákonnost v přezkumném řízení (nebo snad rovnou prohlásit nicotným?). Pokud je nakonec vadné rozhodnutí zbaveno právních účinků, je mi v zásadě jedno, zda se tak stalo cestou odvolacího či přezkumného řízení nebo prohlášením nicotnosti, pokud tím nebo oním postupem nebyla někomu způsobena škoda či jinak zasaženo do jeho práv. I v přezkumném řízení mohu zrušit rozhodnutí se zpětnou platností a v případě odvolání jde v zásadě o to, zda rozhodnutí bylo nebo nebylo předběžně vykonatelné. A ještě k té sporné nicotnosti - o tom, co může a nemůže spadat pod § 77 odst. 2 SŘ zřejmě netřeba se rozepisovat (v původním návrhu správního řádu, sněmovní tisk 1070 z r. 2001, to navíc takhle nebylo), ale sporná může být i nicotnost z důvodu absence věcné příslušnosti, pod kterou komentářová literatura k předchozímu správnímu řádu podřazovala i příslušnost funkční (a dovozovala nicotnost), já si naopak stejně jako Hoetzel myslím, že nedostatek funkční příslušnosti nicotnost nezpůsobuje. Bude např. podle § 77 odst. 1 SŘ nicotné rozhodnutí, které vydal jiný orgán obce, než který ho vydat měl (např. rada místo úřadu v případě § 58 obecního zřízení nebo přestupková komise místo úřadu), ač šlo o věc, která patří do působnsoti obce (samostatné nebo přenesené?) Podle mě není (pro zájemce k této otázce viz můj článek k této otázce v AUC 1/2010), ale je mi jasné, že to je sporná věc. Pokud jde o diskutovaný judikát, resp. judikáty, tak pokud by se nicotnost brala do důsledků, tak nicotné rozhodnutí by zřejmě nebylo úkonem správního orgánu podle § 65 odst. 1 SŘS, neboť pokud jde o paakt bez právních účinků, nemůže jít současně o "úkon správního orgánu, jímž se zakládají, mění, ruší nebo závazně určují jeho práva nebo povinnosti", takže by na něj ta legislativní zkratka nedopadala a je otázkou, jaká ustanovení SŘS by se na něj dala vztáhnout (je to jistě velmi přísný výklad, ale pokud bych tvrdil, že nicotné rozhodnutí nemohu ve správním řízení jako paakt nemající právní účinky zrušit, je otázka, zda bych se pro účely soudního přezkumu mohl současně tvářit, že jde o rozhodnutí podle § 65 odst. 1 SŘS). Naštěstí se dnes ani ve světle diskutovaného judikátu zřejmě nemusí řešit vzájemný vztah § 68 písm. a) a c) SŘS, neboť rozhodnutí NSS č.j. 8 As 16/2009 – 31 podnět podle § 78 odst. 1 SŘ není podmínka žaloby podle § 68 písm. c) SŘS.

Josef Vedral

Anonymní řekl(a)...

Ad Jitka Morávková:

Musím Vám oponovat ve Vašem názoru, že zakotvení podmínky vyčerpání opravných prostředků pro úspěšnost žaloby popírá institut nicotnosti a umožní zhojení nicotnosti během času.
Nicotnost rozhodnutí se totiž "nezhojí" tím, že není možno tu nicotnost vyslovit deklaratorně v rámci specielního řízení samostatným výrokem - narozdíl od nezákonnosti (která se uplynutím lhůt pro mimořádné opravné prostředky a příp. žalobu v podstatě opravdu jakoby zhojí). Nicotné rozhodnutí totiž pořád zůstává nicotným a jeho nicotnost, byť ji nelze deklarovat samostaným výrokem, lze řešit jako předběžnou otázku v rámci jiného řízení (třeba v exekučním).
Dokud jsem ještě působil ve státní správě (pravda, bylo to za účinnosti starého správního řádu), v několika případech jsem skutečně prakticky takto postupoval - nicotnost jsem "deklaroval" v odůvodnění rozhodnutí a případ byl prostě vyřešen tak, jako by to rozhodnutí neexistovalo.

Jan Kašpar

Jan Potměšil řekl(a)...

Ještě jeden dotaz: Pokud by odvolání proti nicotnému rozhodnutí bylo zamítnuto dle § 92/1 s.ř. jako nepřípustné, neb se nelze odvolávat proti něčemu, co není, lze pak vůbec mluvit o vyčerpání opravných prostředků, když se o odvolání věcně nerozhodlo (podobně jako je-li odvolání opožděné)?

Anonymní řekl(a)...

Ad JV

Souhlasím s tím, že rušení nicotných rozhodnutí v odvolacích či přezkumných řízeních bude nutné akceptovat, protože jinak se dostaneme do, jak lidsky, tak procesně, neúnosných situací. Nicméně zůstává zde otázka, jak postupovat v případě, že některý odvolací orgán nebude považovat nicotnost pouze za zvláštní druh nezákonnosti, kterou lze tedy řešit i zrušením rozhodnutí v odvolacím či přezkumném řízení, ale bude ji posuzovat jako nezákonnost sui genesis, kterou lze řešit pouze postupem podle § 77 a 78 s.ř. a podle s.ř.s. Myslím, že ani taková interpretace stávající právní úpravy není vyloučena (a takový postup je dokonce možná i teoreticky čistší). To evidentně není jasné nejen mně, ale třeba ani Honzovi Potměšilovi - viz jeho poslední komentář.

Ad JK

Máte pravdu, že do důsledků vzato se nicotný akt nezhojí. Fakticky to ale tak může nakonec vlastně působit. Zkuste exekutorovi, který má v ruce „vykonatelné“ nicotné rozhodnutí vysvětlit, že jde o rozhodnutí nicotné a nelze jej tedy exekuovat. Zejména pak za situace, kdy jste se o vyslovení nicotnosti neúspěšně soudil, přičemž důvodem neúspěchu bylo buď nevyčerpání řádných opravných prostředků nebo podání žaloby po dvouměsíční lhůtě.
Musím přiznat, že v tomto ohledu moc nerozumím rozebíranému rozhodnutí NSS. Pokud odmítne vyslovit nicotnost z důvodu nevyčerpání řádných opravných prostředků nebo opožděného podání žaloby, co to podle něj znamená? Že rozhodnutí je nicotné, ale nicotnost nelze stanoveným postupem deklarovat? Deklarovat ji přitom ve vymezených případech může jen soud. Tato formální deklarace nicotnosti ale rozhodně není pro dotčené subjekty bez významu. Samozřejmě, že pokud např. exekuční orgán dospěje k závěru, že rozhodnutí, které mělo být exekučním titulem je vlastně nulitní a tedy exekuci neprovede, bude vše v pořádku. Problematičtější (a podle mne nepoměrně častější) bude situace opačná. Nabízí se řešení prostřednictvím napadání nesprávného úředního postupu, ale i zde mám určité pochybnosti o úspěchu dotčeného subjektu.

Jitka Morávková

Občasný blogger řekl(a)...

ad JM
Pokud bychom vycházeli z toho, že nicotné rozhodnutí neexistuje, tedy není to rozhodnutí jakožto úkon správního orgánu, který by měl vlastnosti podle § 9, resp. § 67 odst. 1 SŘ, pak nejsem úplně přesvědčen o tom, že by se o podání označeném jako odvolání proti takovému "rozhodnutí" mělo (mmuselo) rozhodnout tak, že se zamítá, když odvolat se je možné (přípustně nebo nepřípustně) jen proti rozhodnutí, takže bych měl podání posoudit podle obsahu jako podnět k prohlášení nicotnosti a vyřídit ho podle § 78 odst. 1 SŘ, čímž jsme ale zase v pasti. Druhou možností je hledět na takové "rozhodnutí" (nicotnost je asi skoro vždy sporná) jako na rozhodnutí, proti kterému se odvolat lze a vypořádat se s jeho vadami věcně a nikoliv pouze procesně, čímž se ale samozřejmě zase (bráno stricto sensu) popírá institut nicotnosti, což mě zase vede k tomu, že přinejmenším § 78 odst. 1 by neměl bránit tomu, aby se o odvolání proti rozhodnutí, u kterého se má za to, že je nicotné z důvodu absence příslušnosti, mělo rozhodovat jako o odvolání proti rozhodnutí nezákonnému.
JV

Občasný blogger řekl(a)...

Ad JM
Takové případy jistě nastat mohou, otázkou je, kolik jich v praxi bude a o jakém množství mluvíme. Dovedu si (spíše jen teoreticky) představit i variantu, že by se o nicotnosti v rámci odvolacího řízení rozhodovalo jako o předběžné otázce podle § 57 odst. 1 písm. c), popř. odst. 4, podle toho, o jaký důvod nicotnosti by šlo. Co ale bude pro správní orgán jednodušší? Vadné rozhodnutí zrušit nebo v odůvodnění vymýšlet, proč je rozhodnutí nicotné a proč o odvolání nemůže věcně rozhodnout? Pokud by k tomu přesto došlo, nezbylo by zřejmě, než podat proti rozhodnutí o zamítnutí nepřípustného odvolání žalobu a bylo by na soudu, jak o ní rozhodne (zatím mě, pravda, nic kloudného nenapadá), když opravné prostředky jsem vyčerpal a soudem požadovanou podmínku tak splnil.

JV

Anonymní řekl(a)...

Rozdíl mezi nicotným a nezákoným rozhodnutím je pouze teoretický a ještě k tomu úvahový. Stejně tak lze rozdělit nezákonosti na procesní, hmotné, zmocňovací atp.
Hlavním společným znakem obou typů rozhodnutí je, že nejde o zákonné rozhodnutí. Proto se bavit o tom, jakým procesem lze které zrušit, je sice hezké, ale typicky neskonale hnidopišsky hloupé. Nicotné rozhodnutí je totiž vždy i současně nezákonné.

Jan Vrbata

Anonymní řekl(a)...

Dovolte dvě poznámky k tématu:
1) § 68/c s.ř.s. zcela jasně uvádí, že žaloba je nepřípustná, je-li jediným důvodem tvrzená nicotnost napadeného rozhodnutí, nedomáhal-li se žalobce vyslovení této nicotnosti v řízení před správním orgánem.
To pak znamená, že vydal-li správní orgán I. st. nicotné rozhodnutí, má účastník správního řízení (pokud namítá nicotnost tohoto rozhodnutí) povinnost podat odvolání ke správnímu org. II. st. Nebo musí účastník - žalobce spolu s tvrzenou nicotností v žalobním petitu namítat formálně i nezákonnost. Ale pak musí žalobu podat do dvou měsíců. Podá-li žalobu po uplynutí dvou měsíců, měl by soud žalobu odmítnout pro opožděnost. Takže „definice“ nicotného rozhodnutí, že se jedná o rozhodnutí, které nezakládá právní účinky,tedy že od počátku neexistuje, se jeví jako prázdná fráze.

2) Nicotnost správního rozhodnutí nelze zhojit časem. Opět je tu vyjímka. Pokud z nicotného správního rozhodnutí následně vychází soudní rozhodnutí, pak toto soudní rozhodnutí není již nicotné. Jinými slovy, nicotné správní rozhodnutí bylo „zhojeno“

Moláček

Anonymní řekl(a)...

Lze přidat následující úvahu, navazující na poslední post: Ve světle § 68/c) s.ř.s. musím ve vztahu k nicotnému rozhodnutí dát podnět k deklarování nicotnosti, formalistický správní orgán (nerozhodne tak, jako by rozhodnutí bylo nezákonné) ale nicotnost nedeklaruje, neboť mu to s výjimkou rozhodnutí vydaných absolutně věcně nepříslušným správním orgánem nepřísluší - náleží to soudu, a pak teprve se lze na soud obrátit. § 68/c) s.ř.s. by měl smysl jen pokud by ze shodných důvodů jako soud mohl vyslovovat nicotnost i správní orgán. Zdá se, že s.ř. a s.ř.s. nejsou provázány.
Petr Bartoš

Anonymní řekl(a)...

Ještě jednou bych chtěla hnidopišsky (jaké krásné české slovo!) upozornit na podle mne zásadní věc, a to věc kompetence.

1) Správní orgány mají pravomoc prohlásit rozhodnutí za nicotné pouze v případě absolutní věcné nepříslušnosti. Jinak nemohou nic, jelikož k tomu nemají splněn ústavní požadavek na výkon veřejné moci na zákonném podkladě. Analogie v tomto případě zásadně není přípustná (rozšiřovala by okruh pravomoci).
2) mohou ale rušit rozhodnutí nezákonná (v odvolacím řízení).
3) takže situace (ryze praktická, kterou jsem zažila): advokát podá "žádost ke zrušení rozhodnutí pro nicotnost" (nicotnost vyplývající z absolutní nemožnosti plnit, nesrozumitelnosti rozhodnutí a takových procesních vad, které jsou do nebe volající), SO ji posoudí jako odvolání proti rozhodnutí, jelikož podání posuzuje podle obsahu, a rozhodnutí zruší. Advokát je spokojen. Co ale v případě, když narazíme na přemýšlivý SO, a ten pro nedostatek kompetence rozhodnutí nezruší (jelikož je nicotné), ani neprohlásí nicotným (jelikož je nicotné a on ví, že k tomu nemá kompetenci)? Jak bylo výše poznamenáno, dovoláváme se zde ochrany u SO, i když víme, že on nic nezmůže, že "něco zmůže" až soud, ale k němu se nedostaneme, pokud nejdříve nevyužijeme chudáka SO.

Osobně jsem si nikdy nemyslela, že dikci sřs v tomto případě by bylo možno vykládat tak, že je nutno se dovolávat nicotnosti u SO, i když SO nemá v tomto směru žádné kompetence. Myslím si, že toto ustanovení sřs platí pouze a jedině pro případ absolutní věcné nepříslušnosti, která jediná je důvodem prohlášení nicotnosti správním orgánem. V ostatních případech by se mělo být možné obrátit pouze na soud. Opačná argumentace by vedla k absurdním závěrům, které bohužel (jak již bylo několikrát zmíněno) NSS využívá například u blokových pokut. (Že ochranu žalobci neposkytne, jelikož nevyčerpal všechny opravné prostředky, i když žádné k dispozici nemá.)

Pokud nebudeme chtít hnidopišsky rýpat do nicotnosti v sř, navrhuji ji vyhlásit za obsoletní normu a ignorovat ji.

Lucia Madleňáková

Anonymní řekl(a)...

Ústavná požiadavka výkonu verejnej moci na zákonnom podklade sa podľa môjho názoru v tomto prípade neuplatní. Účelom tejto ústavnej kautely je zabrániť verejnej moci zasahovať do práv preater legem. V prípade zrušenia ničotného rozhodnutia sa nejedná o zásah do práv preater legem, ale naopak, dochádza k ochrane práv pred ničotným rozhodnutím, ktoré by v prípade, že by prehlásené za ničotné nebolo, zásah do práv spôsobilo. Zákaz analógie platí podľa mňa iba v neprospech osoby, o ktorej právach sa jedná. Myslím si, že analógia v prospech je v zásade prípustná a teda je prípustná aj v prípade prehlásenia rozhodnutia za ničotné aj v iných prípadoch, ako stanoví doslovne zákon.

Pavol Šuta

Anonymní řekl(a)...

Dovoluji si odkázat na usnesení kompetenčního soudu Konf 53/2011, které otázku nicotnosti opět posouvá o kousek dál.

Jedná se o posouzení, zda se civilní soud dle části páté o.s.ř. může zabývat namítanou nicotností nebo tato problematika patří soudům ve správním soudnictví.

T. Moláček