pátek 6. srpna 2010

Michal Nádeníček: K rozsudku ESD o (ne)implementaci směrnice o zaměstnaneckém penzijním pojištění v ČR

ESD svým rozsudkem ze dne 14. ledna 2010 ve věci Komise v. Česká republika, C-343/08, přidal českým legislativcům notnou dávku vrásek na čele. Dle výroku v rozsudku ESD ČR nesplnila povinnost implementovat do svého právního řádu normy obsažené ve směrnici č. 2003/41/ES o činnostech institucí zaměstnaneckého penzijního pojištění a dohledu nad nimi (dále jen „směrnice IORP“).

Na tom by nebylo nic tak výjimečného, pokud by z kontextu rozsudku nevyplývaly rozporuplné závěry, které si zaslouží více pozornosti. ESD konstatuje, že ČR je zavázána implementovat směrnici IORP v plném rozsahu i přesto, že český právní řád vznik institucí zaměstnaneckého penzijního pojištění na svém území neumožňuje a odkazuje na ustálenou judikaturu (rozsudky C-214/98, C-372/00, C-441/00 a C-71/05). V těchto rozhodnutích ESD trvá na tom, že směrnice musí být plně transponovány, i když v daném členském státě není činnost regulovaná směrnicí provozována. Jak ESD uvádí v bodech 50 a 51 rozsudku: „v souladu s citovanou judikaturou a vzhledem k tomu, že neexistuje zeměpisný důvod, který by zbavoval provedení dotčených ustanovení veškerého smyslu, je důležité, aby v případě, kdy by se Česká republika případně rozhodla doplnit svůj vnitrostátní důchodový systém o zaměstnanecké penzijní pojištění, které spadá do druhého pilíře, znaly všechny subjekty práva v tomto členském státě, obdobně jako ostatní subjekty práva ve Společenství, svá práva a povinnosti. Takový vývoj vnitrostátního důchodového systému nelze v žádném případě považovat za vyloučený nebo čistě hypotetický, jak uvádí Česká republika, z důvodu, že by vyžadoval změnu právního rámce, a nikoliv pouze odstranění faktické překážky. Každá právní úprava totiž může být předmětem změn.“ Jinými slovy, Česká republika musí přinejmenším přijmout právní rámec regulující činnost institucí zaměstnaneckého penzijního pojištění pro případ, že by jednou v budoucnu změnila svoji důchodovou koncepci.


Problém je ovšem v tom, že systém zaměstnaneckého penzijního pojištění nejsou např. rychlovlaky. Jestliže ESD považuje ve svém rozsudku ze dne 13. prosince 2001, Komise v. Irsko, C-372/00 za žádoucí, aby Irsko plně transponovalo směrnici 96/48/ES o interoperabilitě transevropského vysokorychlostního železničního systému, i když v zemi žádnou síť vysokorychlostních vlaků neprovozuje, tak poté analogicky požaduje i po ČR, aby plně transponovala směrnici IORP, i když v ČR systém zaměstnaneckého pojištění není povolen. Rozdíl v obou případech je ale zásadní. Zatímco v případě vlaků jde o úpravu jedné z mnoha „běžných“ transportních služeb, v případě IORP jde také o sociální politiku státu, která nespadá do harmonizovaného práva ES (EU). Toho si je ESD vědom a proto v rozsudku (bod 53) uvádí, že „povinnost provést směrnici není takové povahy, že by zasahovala do pravomoci ČR týkající se uspořádání vnitrostátního důchodového systému a zachování jeho finanční rovnováhy tím, že by ji v rozporu s výsadami, které jsou České republice přiznány čl. 137 odst. 4 první odrážkou ES, nutila zavést v rámci této transpozice druhý pilíř důchodového systému.“ Tento výrok má současně oporu v bodu 2 rozsudku, který cituje z odůvodnění směrnice IORP: „V souladu se zásadou subsidiarity si členské státy mají podržet plnou odpovědnost za organizaci svých důchodových systémů a za rozhodnutí (a pravomoc rozhodovat) o úloze každého ze tří „pilířů“ důchodového systému v jednotlivých členských státech. V rámci druhého pilíře si také mají podržet plnou odpovědnost za úlohy a funkce různých institucí poskytujících dávky zaměstnaneckého penzijního pojištění, jako (jsou) například oborové penzijní fondy, podnikové penzijní fondy a životní pojišťovny. Tato směrnice nechce toto výhradní právo zpochybňovat.“ Následně (v bodě 57) ESD připojuje „že žádné z ustanovení směrnice 2003/41, na něž se výslovně vztahuje tato žaloba, ani žádné jiné její ustanovení neukládá členským státům povinnost zavést takovouto právní úpravu.“ ESD jde ještě dál, kdy (v bodě 62) uvádí, že „směrnici 2003/41 nelze jako takovou v žádném případě vykládat tak, že členskému státu, který jako Česká republika zakazuje vznik institucí zaměstnaneckého penzijního pojištění na svém území z důvodu neexistence druhého pilíře ve svém vnitrostátním důchodovém systému, ukládá tento zákaz odstranit tak, aby bylo institucím zaměstnaneckého penzijního pojištění umožněno usadit se na jeho území za účelem poskytování služeb, o nichž je nesporné, že spadají do druhého pilíře vnitrostátních důchodových systémů.“


Jaký je v obou zmiňovaných kauzách rozdíl? Pokud členský stát implementuje směrnici, upravující podmínky např. pro provozování již zmíněných rychlovlaků, připraví takovým právním rámcem pouze prostředí pro potenciální provozovatele jedné z dalších možností dopravy. V případě zaměstnaneckého penzijního pojištění by ovšem ČR, která již podporuje spoření na důchod prostřednictvím penzijního připojištění se státním příspěvkem fungujícího na individuální bázi (jakkoliv je jeho úprava nedokonalá), a navíc stojící před komplexní důchodovou reformou, byla nucena zavádět nový subsystém, který by narušoval koncepci důchodového systému v ČR.


Hlavní rozpor tedy spatřuji v závěru, kdy sice ESD České republice přikazuje implementovat směrnici IORP, ale zároveň neukládá povinnost tuto úpravu zavést a dokonce připouští omezení usazování institucí zaměstnaneckého penzijního pojištění. Jak se má ČR zachovat, aby vyhověla rozsudku ESD (a vyhnula se tak další žalobě, tentokráte směřující k finančním sankcím) a zároveň systém zaměstnaneckého penzijního pojištění nezaváděla? Měla by přijmout právní předpis (a pravděpodobně několik jiných změnit) s tím, že tento nenabude účinnosti (což by bylo v rozporu s rozsudkem, jež vyžaduje uvedení v účinnost) nebo prostě „překlopit“ jednotlivé články směrnice bez dalšího či podobný paskvil, zaneřáďující právní řád ČR ještě více, než je tomu dnes? Dle ESD pravděpodobně ano…


Michal Nádeníček

6 komentářů:

Michal Bobek řekl(a)...

Děkuji za zajímavý příspěvek.

Striktní povinnost transpozice bez ohledu na obsah byla obávám se vždy. Hezky to bylo také vidět na naší povinnosti zajistit volný pohyb kapitánů lodí – viz zde:
http://jinepravo.blogspot.com/2008/01/kapitne-kam-s-tou-lod.html

Bohužel, že by se přístup Komise v tomto ohledu v mezidobí změnil, tedy že by již nešlo o bezduché honění čárek na úkor obsahu, jsem si zrovna nevšiml. Také z tohoto důvodu jsem si velice rád přečetl stanovisko GA Sharpston ve věci C‑350/08, Komise Evropské unie proti Litevské republice, kde tuto bezduchost praxe Komise v řízení o porušení Smlouvy kritizovala. Je to „kritický doslov“ v bodech 155 – 164 stanoviska, klíčové body přetisknu samostatně v následujícím komentáři.

Vytvářet další právní předpis na nic je hloupé. Nicméně při to množství již existující roští, mnoho z něj čistě vnitrostátní povahy, to je vlastně kapka do moře.

Michal Bobek řekl(a)...

STANOVISKO GENERÁLNÍ ADVOKÁTKY ELEANOR SHARPSTON

přednesené dne 22. dubna 2010, Věc C‑350/08, Komise Evropské unie proti Litevské republice

G – Kritický doslov

155. Přes prostor pro uvážení, který přísluší Komisi při podávání žaloby pro nesplnění povinnosti podle článku 226 ES, se upřímně domnívám, že v této věci se rozhodnutí o podání žaloby jeví být sporné.

156. Nic nenasvědčuje tomu, že by Litva jednala v rozporu s dobrou vírou, vzhledem k tomu, že v přístupovém seznamu chyběly mechanismy pro řešení žádostí o registraci předložených mezi podpisem Aténské smlouvy (dne 16. dubna 2003) a dnem přistoupení (dne 1. května 2004). Na druhou stranu nejsou jasné důvody, pro které se Komise zaměřila výlučně na jeden léčivý přípravek (Grasalvu), když zástupce Litvy na jednání upřímně připustil, že další léčivé přípravky byly po dni 16. dubna 2003 podle vyhlášky z roku 2001 zaregistrovány a po dni 1. května 2004 nadále uváděny na trh.

157. Domnívám se, že chování Litvy je na protipólu toho, co by bylo závažným, zjevným a zavrženíhodným nesplněním jejích povinností. Naopak, přistupující stát, který správně provedl část acquis Unie před svým přistoupením a postupoval při používání a dodržování tohoto acquis ve skutečnosti, jako by již byl členským státem, by se měl obyčejně dočkat spíše pochvaly než kritiky.

158. Přesto se značnou nechutí musím dospět k závěru, že podle striktního výkladu použitelných předpisů je návrhové žádání Komise odůvodněné vzhledem k tomu, že osoba neusazená v členském státě nemohla podle směrnice 2001/83 získat registraci léčivého přípravku prostřednictvím svého vnitrostátního orgánu. Nemohla to ze stejného důvodu udělat ani na základě systému nařízení.

(...)

161. Dura lex, sed lex.

162. Jsem si vědoma toho, že žaloby pro nesplnění povinnosti neponechávají velký prostor v tom ohledu, že vyžadují odsuzující nebo osvobozující verdikt, na rozdíl od toho, co se děje u předběžných otázek, u nichž se prostor rozšiřuje. Pokud by měl Soudní dvůr posuzovat zde analyzovaný problém například v kontextu vnitrostátního soukromoprávního sporu, zapadaly by aspekty jako legitimní očekávání snadněji do podstaty diskuse a vedly by k odlišným úvahám. Takový druh řízení však není nyní veden před Soudním dvorem.

163. Domnívám se, že systém seznamu není uspokojivý, protože nezavádí žádný mechanismus pro svoji změnu. Přesto, i kdybych dospěla k přesvědčení, že mechanismus seznamu byl neplatný, nestačilo by to k tomu, aby Litva měla pravdu. Problém – nastolený bez vytáček – spočívá v tom, že při správném použití pravidel, která tvořila acquis Unie v době vydání rozhodnutí o registraci Grasalvy, jež podle těchto pravidel měla být registrací platnou pět let, Litva postupovala v dobré víře, ale jako přistupující stát, a nikoli jako členský stát, neměla právo udělat to, co udělala.

164. V důsledku toho je Komise oprávněna domoci se výroku, jehož vydání se domáhá.

Michal Bobek řekl(a)...

Ještě abych nezapomněl: polibek Komisi přišel ještě na závěr s ohledem na náklady řízení (které v řízení o porušení Smlouvy tradičně hradí odsouzený stát):

VII – K nákladům řízení

165. Podle čl. 69 odst. 2 jednacího řádu Soudního dvora se účastníku řízení, který neměl úspěch ve věci, obvykle uloží náhrada nákladů řízení, pokud to bylo požadováno, jako v této věci, a proto by při vyhovění žalobě Komise bylo v zásadě třeba náhradu uložit Litevské republice.

166. Přesto se z důvodů, které jsem podrobně uvedla v tomto stanovisku, zejména v předchozím oddílu, a které mě podle kritérií vhodnosti dokonce vedou k pochybnostem o vhodnosti podání této žaloby, domnívám, že pokud by rozsudek žalobě vyhověl, měly by být zjištěny „výjimečné důvody“, na které odkazuje čl. 69 odst. 3 jednacího řádu, které dovolují rozdělit náklady nebo rozhodnout, že každý účastník nese vlastní náklady, přičemž tuto poslední možnost navrhuji Soudnímu dvoru.

VIII – Závěry

167. S ohledem na výše uvedené úvahy navrhuji, aby Soudní dvůr rozhodl takto:

„1) Litevská republika tím, že po dni 1. května 2004 ponechala v platnosti vnitrostátní registraci léčivého přípravku Grasalva, nesplnila povinnosti, které pro ni vyplývají z čl. 6 odst. 1 a z bodu 4 části II přílohy I směrnice Evropského parlamentu a Rady 2001/83/ES ze dne 6. listopadu 2001 o kodexu Společenství týkajícím se humánních léčivých přípravků, ve znění směrnice Komise 2003/63/ES ze dne 25. června 2003, jakož i z čl. 3 odst. 1 nařízení Rady (EHS) č. 2309/93 ze dne 22. července 1993, kterým se stanoví postupy Společenství pro registraci a dozor nad humánními a veterinárními léčivými přípravky a kterým se zakládá Evropská agentura pro hodnocení léčivých přípravků, a z čl. 3 odst. 1 nařízení Evropského parlamentu a Rady (ES) č. 726/2004 ze dne 31. března 2004, kterým se stanoví postupy Společenství pro registraci humánních a veterinárních léčivých přípravků a dozor nad nimi a kterým se zřizuje Evropská agentura pro léčivé přípravky.

2) Každý z účastníků nese vlastní náklady řízení.“

Čeněk Dufek řekl(a)...

Jakým předpisem je zakázána činnost institucí zaměstnaneckého penzijního pojištění (podle terminologie směrnice 2003/41/ES) ? To, že v ČR pro ně neexistují nějaké speciální právní normy, neznamená, že jsou zakázány, takže klidně mohou v soukromé sféře vzniknout...

Anonymní řekl(a)...

Čeněk Dufek: zakázáno např. zákonem o kolektivním investování, § 2a...

Anonymní řekl(a)...

A je to, další žalobu Komise ve věci mají soudci v Lucemburku na stole... Snad se to nějak dohodne.