středa 2. června 2010

Pavel Uhl: Zelená je tráva, politika to je hra...

Lidová slovesnost dí, že „fotbalu a politice rozumí každý“. Je otázkou, zda obdobný postoj promítnutý do vymezení vlastní jurisdikce sdílejí i obecné soudy v České republice. Podle poslední judikatury Nejvyššího soudu, zjevně nikoliv. Podle je ní právo s to postihnout ten fotbal, kdežto s politikou je to trochu horší.

Na jaře tohoto roku přijal Nejvyšší soud dvě rozhodnutí, kterými se k této otázce postavil čelem. Dne 17. března 2010 přijal Nejvyšší soud usnesení vydané pod sp. zn. 28 Cdo 4852/2009, kterým se vyjadřoval k otázce přezkumu rozhodnutí o sankci udělené fotbalovým svazem jednomu z klubů za odchod fotbalistů ze hřiště v době, kdy by fotbalisté ze hřiště odcházet neměli. Naopak přesně o dva týdny později přijal tentýž soud rozsudek č. j. 28 Cdo 3373/2009, kterým se Nejvyšší soud vyjadřoval k otázce přezkumu rozhodnutí politické strany soudem. Zatímco prvé rozhodnutí vychází z předpokladu, že rozhodnutí týkající vnitřních poměrů ve fotbalovém svazu, jehož zákonnost čelila žalobě před soudem, přezkumu zákonnosti podléhá, tak druhé rozhodnutí naopak vyjádřilo závěr, že totéž rozhodnutí uvnitř politické strany naopak věcnému a ani formálnímu přezkumu ze strany soudů nepodléhá. Obě rozhodnutí vydal 28. senát (v mírně odlišném složení, kdy se jeden soudce ze tří sudích liší) a podle informací z infosoudu byl v obou případech soudcem zpravodajem tentýž soudce.

Než se pustím do srovnání obou rozhodnutí, tak by vhodné upozornit na formální odlišnosti, které mezi nimi činí určitý rozdíl; samotné srovnání je pak ryze metodologicky více než problematické. Zatímco v případě fotbalového usnesení jde o rozhodnutí navazující na předchozí judikaturu, tak v případě stranickopolitického rozsudku se soud k této otázce vyslovil principiálně poprvé. V případě usnesení se tedy soud s otázkou arbitrability rozhodnutí fotbalového svazu nijak hlouběji nezabíral, vzal je jako samozřejmost (návaznost na rozhodnutí vydané pod sp. zn. 28 Cdo 2865/2006) a rozhodoval spor vztahující s k věcnému obsahu tohoto přezkumu. Naopak v případě stranickopolitického rozsudku řešil pouze obecně otázku, zda přezkum „ano či ne“. Dospěl pak k závěru, že přezkum „ne“. Srovnávat nelze ani tak obě rozhodnutí přijatá v rozmezí dvou týdnů, ale pouze judikatorní závěry plynoucí z nich a z rozhodnutí jim předcházejících. Abych byl zcela férový, tak dodávám, že v případě stranickopolitického rozsudku jsem zastupoval jednu ze stran sporu, kdežto s fotbalovou judikaturou nic společného nemám.

V úvodu článku jsem dal do vzájemné opozice politiku a sport; obojí je více méně nepřesné. V prvém případě se otázka týká pouze přezkumu rozhodnutí (aktů či jiných úkonů) politických stran a jejich orgánů. I ve druhém případě je problematika podřízení právu celé šíře sociologických fenomenů spjatých se sportem tématem překračujícím problém pojednávaný tímto textem. Srovnávaným prvkem je pak pouze otázka přezkumu rozhodnutí občanských sdružení, kterými jsou mnohdy i sportovní svazy. Po úplné redukci pak můžeme srovnávat občanská sdružení s politickými stranami, byť to nezní tak zajímavě jako „politika a sport“.

Je známo, že jeden judikát jaro nedělá. Než soustava soudů dospěla k závěru, že soudní přezkum rozhodnutí občanského sdružení není možné omezit pouze na ta ustanovení zákona o sdružování občanů, které stanoví omezený rozsah tohoto přezkumu, tak bylo vydáno v této věci více judikátů (sp. zn. 28 Cdo 2948/2006, 28 Cdo 514/2005, 28 Cdo 364/2005, 28 Cdo 3569/2007, 28 Cdo 2790/2006, 28 Cdo 1618/2006 a 28 Cdo 2865/2006 ). Poslední judikát pak definitivně z výkladu práva jako celku dovodil, že přezkum rozhodnutí občanského sdružení v civilním soudnictví se neomezuje pouze na zákonnou licenci. Procesně pak Nejvyšší soud režim podřadil pod obecnou určovací žalobu, byť tak žalobcem nebyla zamýšlena, a v odůvodnění lze nalézt tak zásadní právní moudra jako potřeba právní jistoty žalobce apod.

Neuvěřitelné se stalo skutkem a soustava civilních soudů sama dospěla k závěru, že spolkový život podléhá obecnému přezkumu zákonnosti, pokud je dán naléhavý právní zájem na takovém přezkumu (§ 80 písm. c) o. s. ř.). Tento závěr byl o to odvážnější, oč se normativně ontologické politické teorie snaží klást důraz na nezávislost prvků občanské společnosti, jejímž dominantním projevem spolkový život nepochybně je. Není třeba zdůrazňovat, že v politologickém a sociologickém diskursu devadesátých let hrálo zdůrazňování této nezávislosti klíčovou roli; za všechny stačí připomenout díla Arnošta Gellnera.

Obecně tento závěr nelze než chválit. Sice mi trochu vrtá hlavou, proč prapor boje za jinou a lepší judikaturu v oblasti spolčovacího práva musely nést zrovna profesionální sportovní svazy a jejich členové, ale budiž. Možná, že právě vyšší koncentrace sporů a s nimi spjatých patologických vzorců chování vedla soudy k tomu, že tuto oblast dříve z hlediska vnější přezkumné pravomoci hájenou později soudy samy podřadily pod nezávislý přezkum sebou samými.

Věcně vzato je pak třeba poznamenat, že sociální enklávy, které si vytváří vlastní kulturu mocenských vztahů, jenž je v rozporu s obecně sdílenou hodnotovou strukturou společnosti, tuto společnost ohrožují, pokud mají ve společnosti silné ekonomické a vlivové postavení (profesionální sport, politické strany, nadnárodní ekonomické korporace). Je znakem vyspělé právní kultury, pokud tyto fenomény podřídí vlastním pravidlům. Téma právního ujařmení profesionálního sportu je i v západoevropské sociologické literatuře obšírně zpracováno.

Rozšíření soudního přezkumu pak nevyvolalo ani jednu spekulaci o zasahování státu do svébytného spolkového života a praktický dopad ukazuje, že soudy nediktují spolkům jejich věcnou agendu a ani ji neomezují, ale soustředí se skutečně na otázku dodržování předem stanovených pravidel hry.

Zatímco tedy máme relativní jistotu, že spolková činnost je z hlediska dodržování vlastních pravidel a zákonů v podstatných rysech pod dozorem nezávislé justice, o vnitřním životě politických stran to neplatí. Citovaný judikát, který tento závěr vyjadřuje, to zdůvodňuje několika argumenty. Domnívám se ovšem, že ve světle srovnání se spolkovou činností tyto argumenty neobstojí. Neobstojí podle mě ani samostatně.

Rozsudek 28 Cdo 3373/2009-112 pod bodem III. rozvádí vlastní interpretaci funkce politických stran. Soud dokonce překročil hranice ryze právního hodnocení zkoumané otázky a pomohl si pojmovým aparátem jiných společenských věd, především politologie. To je nepochybně chvályhodné, byť v tomto případě je tento přesah spíše skromný a jeho obsah je z politologického hlediska poněkud naivní. Popis funkce politických stran se omezuje na jedinou z nich (získání moci), byť v převládající základní společenskovědní literatuře dominují bohaté katalogy těchto funkcí (např. Almond-Powellův katalog funkcí politických stran, česky o něm píší třeba Petr Fiala a Max Strmiska v díle Teorie politických stran. Brno: Barrister & Principal. 1998). Zjednodušeně řečeno, rozsudek akcentuje pouze funkci stran spočívající v cíli získat politickou moc. Pomíjí zcela funkce zprostředkující, agregační a především funkce spočívající v udržování a kultivaci hodnotových schémat ve společnosti, tedy v politické mobilizaci a výchově, ritualizaci, institucionalizaci (ideologická a diskurzivní funkce) apod. Soud také zcela pominul i jednu právem definovanou funkci politické strany, tedy zajištění politické participace občana jako jeho subjektivního práva dle čl. 21 odst. 1 Listiny.

Jednostranné funkční vymezení pak je pak věcným důvodem pro volbu restriktivního výkladu soudní jurisdikce, a to právě s poukazem na účel politických stran. Ve světle zpětných socializačních funkcí a udržování ideových schémat, jejichž struktura společnost orientuje, dělí a současně udržuje pohromadě, by vyloučení ze soudního přezkumu stěží obstálo. Funkci stanovení mravnosti a rozpravy nad ní totiž nemůže plnit ta struktura, která není s to věrohodně dostát ani jejího minima, tedy zákonnosti.

Skutečnost, že v rámci politických stran je možné v podstatě bezuzdně podvádět a vesele velrybařit bez jakékoliv sankce, je jednou z významných příčin toho, jak společnost politické strany vnímá. Zde bych chtěl poukázat na to, že případ, který předcházel citovanému rozsudku byl nabit všemi pikantnostmi, které takovou pozornost zasluhují. Nábor černých duší byl například dokladován znaleckým posudkem na pravost padělaných podpisů. Pro milovníky četby spisů je kompletní spis bez příloh zde.

Soud se neomezil na funkční analýzu a svůj závěr podepřel i vlastní definicí právního charakteru politických stran, které charakterizoval trochu jako soukromoprávní a trochu jako veřejnoprávní korporace (tzv. kompromisní koncepce), přičemž ten či který prvek se uplatní podle toho, jak se to zrovna hodí. Touto tezí se soud vymezil proti argumentaci, že by měl soud mít pravomoc rozhodnout právní spor mezi dvěma subjekty soukromého práva. Pro tento účel se politické strany zdají soudu příliš veřejnoprávní. O možném postupu soudů podle ust. § 104b o. s. ř ovšem v rozsudku nic nebylo. Možná ale soudu křivdím a soud chtěl společnosti sdělit, že zde existuje mezera v právu spočívající v absenci další větve obecného soudnictví, vedle soudnictví trestního, civilního a správního bychom potřebovali čtvrtou větev, jakési kompromisní soudnictví. Při srovnání s judikaturou spolčovací nutno zdůraznit, že tyto úvahy nikdy roli nehrály.

Soud také zopakoval tezi, že stát by měl být od politických stran oddělen a nezasahovat do jejich činnosti na stejné úrovni pak použil argument, že zásah nemůže být ospravedlněn ochranou subjektivních práv soudní mocí. Tato úvaha ovšem neobstojí jak ve srovnání s jurisdikcí nad zákonností spolkové činnosti, tak i sama o sobě. Je třeba zdůraznit, že tato úvaha je soudem vedena pouze na úrovni textu Listiny a Ústavy. Princip oddělení je ovšem u spolků a politických stran identický (čl. 20 odst. 4 Listiny). Dle textu Listiny (čl. 20 odst. 1 a 2) je dokonce právo sdružování v politických stranách speciálním právem ve vztahu k obecnému sdružovacímu právu a princip oddělení je vyjádřen k jejich obecné a společné podobě. Na úrovni základních textů ústavního práva neexistuje žádný možný argument, který by svědčil závěru, že v případě politických stran je nárok na zákonnost jejich postupů nižší než v případě spolků nebo že soudy by neměly k takovému přezkumu pravomoc; některá ustanovení svědčí naopak o opaku (čl. 22 Listiny).

Soud také odmítl úvahu, že by výkon politických práv požíval bez další zákonné licence ochrany soudní mocí. Odhlédneme-li od toho, že v případě spolků, jež jsou také naplněním politických práv, se Nejvyšší soud přes tento nedostatek hravě přenesl, tak je tento závěr také v rozporu s tím, jak vykládá právo na spravedlivý proces třeba Ústavní soud, který například v nálezu sp. zn. II. ÚS 53/06 podřadil typicky politické právo dle čl. 21 Listiny pod spontánní ochranu soudní mocí; jde přitom o zrovna o nález, který by mohli na Nejvyšším soudě znát, neboť se jich bytostně týká. Nemohu se zbavit dojmu, že Nejvyšší soud zaměňuje nezbytnou zákonnou licenci k zásahu do práva za zákonnou licenci, kterou požaduje k ochraně práva; citace: „Právo, jehož ochrany se žalobci domáhají, nenáleží mezi základní lidská práva a svobody (čl. 5 – 16), ale mezi práva politická (čl. 17 – 23). Ta mohou podléhat zásahu soudu jen na základě explicitního zákonného zmocnění, jež zde absentuje.“. Taková záměna ovšem vzbuzuje pochybnost nad pochopením čl. 4 Ústavy, (o čl. 5 nemluvě). Obzvláště mě pak děsí naznačený vztah mezi potřebou zákonného zmocnění a čl. 23 Listiny, který z citace plyne rovněž.

Měl-li bych hodnotit rozsudek v širším kontextu, není krokem k upevnění důvěry v právo jako v univerzální nástroj dosažení minimálního standardu spravedlnosti. V pozadí věcných argumentů kladených proti soudní jurisdikci nad dodržením pravidel stranickopolitického života stojí obvykle předpoklad, že přirozené mechanizmy mocenských vztahů a demokratických postupů řeší patologické jevy přirozenou cestou a politickými nástroji. Vývoj poměrů v politických stranách ovšem svědčí spíše pro závěr, že k tomuto účinku je také zapotřebí minimálně nějaký sankční procedurální rámec, který si politické strany samy zajisti nedokáží. Osobně pak nesu obtížně fakt, že většinu argumentů v dovolání uvedených soud prostě mlčky pominul, aniž by uvedl proč.

Uvidíme, jak se k tomu postaví Ústavní soud. Jeho rozhodnutí nelze samozřejmě s jistotou předvídat. I fotbalová judikatura měla svůj vývoj. Já jen doufám, že podobné žaloby budou následovat a že stokrát nic umoří i Nejvyšší soud, jenž svůj přístup nakonec také změní.

6 komentářů:

Tomáš Pecina řekl(a)...

Poněkud (ba spíš velmi) zjednodušujete, pane Uhle, a zapomínáte, že i vztah člena ke spolku má nikoli nepodstatné občanskoprávní aspekty, přičemž vynětím spolkového dění ze soudního přezkumu odpíráte těmto právům soudní ochranu.

Budu konkrétní, to je vždycky zajímavější (i s risikem, že právě v tuto chvíli přestal T. Sobek můj příspěvek číst!):

Vloni jsem psal dvě žaloby (a letos bude následovat třetí) pro člena spolku, který na základě nezákonného, resp. stanovám se příčícího, diskriminačního postupu spolkového orgánu přišel o slevovou kartu Českých drah, takže už skoro rok vynakládá cca 500 Kč měsíčně na cesty po železnici, které by měl jinak zdarma.

Soud I. stupně dovodil, že není dána pravomoc soudů, odvolací soud zcela správně usnesení o zastavení zrušil a vrátil věc k meritornímu projednání (to zatím ani v prvním případě neproběhlo, OS-P2 je hlemýžď).

Se kterým z těch dvou rozhodnutí se ztotožňujete?

Pavel Uhl řekl(a)...

No, ztotožňuji se na první pohled s tím, které říká, že spor je třeba rozhodnout věcně.

Mám nicméně dojem, že totéž říkám ve svém textu nahoře. Říkám: je dobře, že soudy konečně rozhodují (věcně) spory mezi spolky a členy a i nečleny, a není dobře, že u politických stran to ještě nefunguje.

Za nedorozumnění se omlouvám, ale mám dojem, že celkové vyznění celého textu je celkem jasné.

Nikomu ochranu neodpírám (ostatně ani nemohu) ale vyčítám to Nejvyššímu soudu.

Vojtěch Šimíček řekl(a)...

Děkuji Pavlovi za zajímavý post. Protože můj názor na položenou otázku je jasný (viz post ze dne 18. 9. 2009 "Mohou a mají soudy přezkoumávat některá rozhodnutí politických stran?"), v rámci hledání příslovečných paradoxů upozorňuji rovněž na nález Ústavního soudu sp. zn. II. ÚS 452/98, který se zabývá vyloučením člena mysliveckého sdružení. O meritorním přezkumu tohoto aktu nebylo pochyb a Ústavní soud dokonce zrušil rozhodnutí okresního soudu, neboť ten chybně dospěl k závěru, že k vyloučení došlo oprávněně. Zajímavé je, že v tomto nálezu se ÚS přiklonil k vyloučení přezkumu ve správním soudnictví (byť podle úpravy před účinností SŘS) a toto řízení označil za "občanské soudní řízení sui generis", kdy nejsou přezkoumávána rozhodnutí vydaná v oblasti výkonu veřejné správy.

Plně souhlasím s implicitním závěrem PU: když soudy (správně) přezkoumávají některá rozhodnutí sportovních svazů a organizací nimrodů, není rozumný důvod vyloučit přezkum některých rozhodnutí politických stran. Jakkoliv mám totiž sport rád a rybáři mi nevadí, přece jen jejich význam pro veřejné dění není tak zásadní, jako je tomu právě u politických stran.

Tomáš Pecina řekl(a)...

Ad PU:

Pak jsem si jen chybně vyložil vaši závěrečnou větu o oslu umořeném stokrát nic a naše názory na tuto problematiku se shodují.

Ad VŠ:

Ohledně politických stran se na mě nedávno obrátil jisté velké pravicové strany, zda se dá účinně brojit u soudu proti stanovám odporujícím způsobem sestavené kandidátce do komunálních (nebo krajských?) voleb. Chtěl podat volební stížnost, od čehož jsem ho zrazoval a doporučoval spíš cestu civilní žaloby člena na stranu, ovšem pokud by jí soud vyhověl, veřejnoprávní důsledky by byly těžko dohlédnutelné, protože volba by proběhla na základě kandidátky, kterou by soud pravomocně prohlásil za odporující stanovám.

Pavel Uhl řekl(a)...

Jen doplňuji informaci, že ústavní stížnost ve věci byla podána. Její text je nyní součásti souboru *.pdf se spisem, na který je odkaz v textu příspěvku. Věc má spisovou značku II. ÚS 1969/10.

Pavel Uhl řekl(a)...

Soud rozhodl: http://www.usoud.cz/soubor/6140