čtvrtek 17. září 2009

Návrh na zrušení zákona o vázaném mandátu – další horký brambor na Ústavním soudě

V médiích i v komentářích zde na blogu probleskla informace, že skupina senátorů podala Ústavnímu soudu návrh na zrušení zákona č. 162/2009 Sb., kterým se do jednacích řádů Senátu a Sněmovny zavedl institut tzv. vázaného mandátu člena vlády hlasujícího v Radě EU. Šlo mj. o zohlednění loňského nálezu ÚS ve věci Lisabonské smlouvy. Po přečtení stížnosti (přehledně i s přílohami dostupná zde, též zde, oficiální verze tady) mám pocit, že Ústavní soud bude i v následujících týdnech, ať chce či nechce, významným hybatelem české politické scény.

Návrh na zrušení předmětného zákona je totiž jedním ze dvou kroků, kterým se odpůrci Lisabonské smlouvy snaží na poslední chvíli přece jen zabránit její ratifikaci, případně alespoň vybojovat další parlamentní záruky vůči konání vlády na unijní úrovni. Druhým krokem by měl být již od května avizovaný návrh na opětovný předběžný přezkum ústavnosti Lisabonské smlouvy, tentokráte těch ustanovení, která nebyla předmětem přezkumu prvého. Právě tento úmysl prezentovaný senátory je jedním z důvodů (vedle irského referenda), proč prezident Klaus dosud nepřistoupil k ratifikaci LS. V této souvislosti je jistě na místě kritizovat senátory za to, že toto podání dosud neučinili. Nejdříve jej avizovali do konce června, pak do konce srpna, a přesto nyní, v polovině září, návrh na přezkum na ÚS stále neleží. Nemohou se pak jistě divit, že i lidé v této věci nezaujatí budou jejich počínání vnímat jako zdržovací taktiku, a to, vzhledem k prodlení od květnového hlasování, za taktiku senátorské funkce téměř nehodnou. Uznávám, že napsat kvalitní podání v takovéto věci není otázkou týdne či dvou, ale 4 měsíce, to je již přece jen trochu dlouhá doba. Polehčující okolností jim snad může být pouze skutečnost, že místo jednoho návrhu předkládají nakonec návrhy dva, a pokud je píše tatáž osoba, času bylo třeba více. Ale i tak mělo být v silách ctihodných senátorů, aby tuto záležitost zorganizovali výrazně rychleji. Takto se najde jen málokdo, kdo by pochyboval, že záměrné zdržování bylo jejich cílem.

Nyní však se podívejme trochu blíže na onen první krok, který zatím učinili. Jak už jsem naznačil, byl to krok překvapivý a zřejmě neplánovaný, alespoň jej tedy dopředu nikdo z „protilisabonských“ senátorů neavizoval. Zřejmě se jednalo o reakci na nález německého ÚS k Lisabonu, který navrhovatelům vnukl myšlenku napadnout Lisabon ze dvou stran, nejen přímo, ale i nepřímo přes zákon o vázaném mandátu. Ostatně navrhovatelé v bodě 57 svého návrhu sami uvádějí:

„Navrhovatelé nezastírají, že při přípravě tohoto podání záměrně vyčkávali na rozhodnutí německého Spolkového ústavního soudu, aby si potvrdili své vlastní teze, popř. se nechali inspirovat, protože je jim známo, že názory obou ústavních soudů, českého i německého, jsou si zpravidla velmi blízké [...]“

A čím, že se to senátoři vlastně inspirovali? Vzhledem k tomu, že podrobné informace k celému vývoji lze najít v návrhu samém, pro účely tohoto postu se dopustím následujícího hrubého zjednodušení:

Německý ÚS se mimo jiné vyjadřoval i k tzv. passerelám Smlouvy, což jsou ustanovení, které umožňují jednomyslným rozhodnutím Rady (někde doplněným souhlasem Evropského parlamentu, výjimečně jsou podmíněny neexistencí veta ze strany parlamentu národního – podrobněji srov. body 10-22 návrhu) změnu některých ustanovení primárního práva (tedy zakládacích Smluv) či změnu přijímací procedury sekundárního práva (typicky z požadavku jednomyslnosti na požadavek kvalifikované většiny při hlasování v Radě). Německý ÚS byl k passerelám povětšinou neúprosný a pro některé z nich stanovil, že jakékoliv jejich využití vyžaduje přijetí zákona podle čl. 23/1 a 2 Základního zákona, což v zásadě znamená, že to bude vyžadovat obdobnou proceduru jako přijetí samotného Lisabonu (resp. zákonů uvádějících jej do něm. právního řádu). Tím využití passerel postavil v zásadě na roveň jakékoliv jiné revize primárního práva, tj. němečtí zákonodárci budou muset při využití passerely dělat něco podobného, co je čekalo při schvalování samotné Lisabonské smlouvy (podrobněji k tomuto aspektu německého rozhodnutí můj post zde).

Senátoři se nyní ve světle tohoto německého rozhodnutí pokouší (re)interpretovat lisabonský nález českého ÚS, který se těm nejproblematičtějším passerelám také věnoval (zejm. v bodě 156-167). Oné pasáži rozhodnutí ÚS jsem se podrobně věnoval např. zde, a proto opět jen stručné připomenutí:

ÚS došel k závěru, že ani ta passerela, která umožňuje rozhodnutím Rady měnit některé části zakládacích Smluv (Čl. 48 odst. 6 Smlouvy o EU umožňuje zjednodušený postup přijímání změn třetí části Smlouvy o fungování Evropské unie, zahrnující mj. vnitřní trh, volný pohyb osob a služeb, volný pohyb zboží, kapitálu a plateb, pravidla hospodářské soutěže, hospodářskou a měnovou politiku, atd...) ani ta, která mění hlasovací proceduru z jednomyslnosti na kvalifikovanou většinu (čl. 48 odst. 6 Smlouvy o EU ve znění Lisabonu) nepředstavují přenos pravomocí ve smyslu čl. 10a Ústavy (srov. body 160-161 nálezu). Připomínám, že jsem tento postoj Soudu považoval za chybný a hlavně nedostatečně odůvodněný, ale to nemění nic na tom, že takto ÚS zkrátka rozhodl. Zároveň však Soud v bodech 165-167 uvedl následující (zkrácená citace převzatá z bodu 2 návrhu senátorů, zvýraznění moje):

165. V této souvislosti však nelze nevidět, že zatím neexistují navazující ustanovení právního řádu České republiky, která by umožnila realizaci rozhodovacích procedur stanovených v šestém a sedmém odstavci čl. 48 (Maastrichtské smlouvy – pozn. navrhovatelů) na vnitrostátní úrovni. Neexistence těchto procedur se sice sama o sobě otázky ústavnosti Lisabonské smlouvy přímo nedotýká, poněvadž však Lisabonská smlouva předpokládá ingerenci vnitrostátních parlamentů, vláda jako předkladatel Lisabonské smlouvy (a ten, kdo ji na úrovni EU vyjednal) by to měla včas a dostatečně návrhem relevantních procedur na vnitrostátní úrovni reflektovat, měla by zajistit kompatibilitu Smlouvy a její provázanost s ústavním pořádkem České republiky, a to nejen s ohledem na účast Parlamentu, nýbrž i s ohledem na možnost předběžného přezkumu změny Smluv Ústavním soudem. Je totiž zřejmé, že požadavek určitosti přenesených pravomocí se vztahuje nejen k jednání orgánů EU, ale i orgánů České republiky, pokud je jejich součinnost nezbytná k přijetí rozhodnutí EU, které se přenesených pravomocí bezprostředně dotýká.
166. Za této situace je třeba jasně vymezit roli, kterou budou hrát jednotlivé komory Parlamentu, a jejich vzájemný vztah. Jde zejména o uplatňování práva veta národních parlamentů k usnesení Evropské rady (čl. 48 odst. 7); to je velmi významná kontrolní pravomoc a odpovědnost, která je jedním ze základních postulátů Lisabonské smlouvy, a to i s ohledem k dodržování principu subsidiarity. Na nejasnosti v tomto směru upozorňuje například 7. usnesení Stálé komise pro Ústavu České republiky a parlamentní procedury ze 14. schůze, konané dne 27. března 2008, k návrhu stanoviska ke vztahu Lisabonské smlouvy pozměňující Smlouvu o Evropské unii a Smlouvu o založení Evropského společenství a ústavního pořádku České republiky v bodu 3.
167. Za druhé, je třeba zajistit kontrolu rozhodnutí přijatého na základě článku 48 odstavce 6, 2. pododstavce, Ústavním soudem České republiky z hlediska souladu takového rozhodnutí s ústavním pořádkem. … Pouze tak lze garantovat, že přenesením pravomocí … nedává Česká republika možnost přijmout na základě tohoto ustanovení rozhodnutí, které by bylo v rozporu s ústavním pořádkem českého státu.


Čeští zákonodárci tento „příkaz“ ÚS provedli právě napadeným zákonem č. 162/2009. Zde uložili pro většinu passerel obsažených v Lisabonské smlouvě (přičemž ovšem zapomněli na některé passerely v oblasti trestního práva – srov. čl. 82 odst. 2 písm. d) a čl. 86 odst. 1 a odst. 4 Smlouvy o fungování EU ve znění Lisabonu – zajímavé je, že toho si senátní podání nevšímá) povinnost souhlasu obou komor Parlamentu, kterého bude tedy třeba k zaujetí pozice zástupce vlády v Radě EU při hlasování o rozhodnutí o využití příslušné passerely.

Návrh senátorů shrnuje zákonem provedené úpravy takto (bod 59 návrhu):

V rámci jednacích řádů obou komor lze vysledovat celkem tři skupiny passerell, každé z nich přísluší jiná procedura projednávání:

První skupinu passerell představuje zjednodušený postup přijímání změn podle článku 48 odst. 6 Maastrichtské smlouvy. Jednací řády je považují za mezinárodní smlouvy a vyžadují k jejich schválení v Evropské radě předchozí souhlas Sněmovny i Senátu.

Druhou skupinu představují obecná přechodová klauzule podle článku 48 odst. 7 Maastrichtské smlouvy a speciální passerela podle článku 81 odst. 3 Římské smlouvy. Tato ustanovení sama o sobě požadují, aby rozhodnutí podle nich učiněná byla předložena národním parlamentům s tím, že každý národní parlament je může do 6 měsíců odmítnout, tedy fakticky vetovat. Neodmítne-li v této lhůtě některý z parlamentů uvedené rozhodnutí, smí je Evropská rada přijmout. Jednací řády tento postup přejímají bez dalšího.

Do třetí skupiny passerell spadají všechny ostatní speciální passerely a doložka flexibility. Novela jednací řádů pro ně vyžaduje předchozí výslovný souhlas obou komor Parlamentu.


Senátní návrh vychází z toho, že všechny passerely je třeba považovat za změnu mezinárodní smlouvy sui generis, a proto je třeba zrušit a interpretovat (protože Ústavní soud může zákony či jejich ustanovení jen derogovat, senátoři požadují, aby zároveň uvedl, jak by ústavně konformní úprava měla vypadat tam, kde souladu nelze dosáhnout jen derogací) ustanovení předmětného zákona takovým způsobem, aby byly schvalovány stejným způsobem jako mezinárodní smlouvy a navíc, aby se tak dělo třípětinovou většinou jako v případě smluv podle čl. 10a Ústavy.

Hlavní idea návrhu senátorů je shrnuta v bodě 39:

Pokud bychom se přiklonili k [...] názoru, [...] že tzv. pravé passerelly a doložka flexibility nejsou mezinárodními smlouvami, museli bychom se ptát, čím tedy vlastně jsou? Odpověď by nutně zněla, že jsou rozhodnutími nikoli členských států, ale orgánů EU samotné, a že EU zde tedy sama v určitém rozsahu může měnit primární právo EU. Tím bychom se však dostali do rozporu s úvodní tezí, že členské státy musejí zůstat pány smluv, s tezí Ústaního soudu samotného, že i po vstupu Lisabonské smlouvy v platnost zůstane EU pouhou mezinárodní organizací. To by znamenalo – s odvoláním se na názory Ústavního soudu citované zde v odstavci 35 výše [senátoři citují body 97, 132, 145-6 nálezu ÚS] – že tato ustanovení Lisabonské smlouvy o passerellách odporují české ústavě. Proto pouze výklad, že použití všech passerell – passerell v nejširším slova smyslu – znamená ad hoc sjednání mezinárodní smlouvy sui generis, umožňuje se tomuto závěru vyhnout.

Přiznávám, že tuto konstrukci považuji za velice chytrou. Přesto se však z ní může ÚS dostat, a to právě díky svému spornému výkladu uvedených passerel. ÚS totiž řekl, že uvedené passerely nepovažuje za přenos kompetencí ve smyslu čl. 10a. Na druhé straně se sice domáhal možnosti rozhodnutí učiněné na základě passerel kontrolovat, ale to se dá chápat tak, že chce dohlédnout na to, aby v konkrétním případě to k přenosu pravomocí Unie opravdu nevyužila, třebaže Lisabonská smlouva jako taková jí to podle ÚS neumožňuje. Pokud tedy bude chtít být konzistentní se svým předcházejícím nálezem, bude muset ÚS říci, že již loni uvedl, že se o přenos kompetencí nejedná (protože (parafrázuji) „jde přece jen o hlasování“ či „vždyť Lisabonská smlouva nám to sama říká, že to přenos není“) a třípětinová většina nutná pro smlouvy o přenosu kompetencí tedy není na místě.

Stále však by mohli senátoři trvat na tom, aby zákon byl upraven a interpretován tak, aby všechny passerely měly režim minimálně stejný jako schvalování obyčejných mezinárodních smluv, což v současné chvíli nesplňuje především druhý okruh passerel. I z toho se však Ústavní soud může dostat, pokud uvede, že jeho loňský nález je nutno chápat tak, že členské státy zůstávají pány Smluv pouze tam, kde by docházelo k přenosu kompetencí, neboť jen v takovém případě jde o kompetenz-kompetenz a přenos suverenity. V ostatních případech (tedy i u passerel, které ÚS jako přenos kompetencí nevnímá) se jedná o změny primárního práva, které může činit i Rada jakožto orgán EU, aniž by to porušovalo tezi, že pány Smluv zůstaly členské státy.

Neříkám, že by se mi takový postup ÚS líbil, ale na základě jeho loňského nálezu by nebyl ani překvapivý ani nekonzistentní. Chybu udělal podle mého ÚS již loni, teď je otázka, zda ji dodatečně (přímo či nepřímo) přizná a dá senátorům za pravdu. V současné chvíli totiž stojí mezi dvěma mlýnskými kameny. Na jedné straně nepříliš přesvědčivá pasáž loňského vlastního nálezu, na straně druhé senátoři odvolávající se na přesvědčivý postoj německého ÚS, který je pro brněnské soudce zjevně velkým idolem (není myšleno ironicky, německý ÚS si respekt absolutně zaslouží). A jestliže, jak nám bylo v minulých dnech opět připomenuto, názory něm. ÚS slouží jako zásadní argument v rozhodování Ústavního soudu českého, pak bude na místě, aby se ÚS při případném nevyhovění senátnímu návrhu vypořádal s tím, proč se v tomto případě odchyluje od názoru svého německého kolegy (dalo by se říci, že ten se na konci června vlastně odchýlil od listopadového názoru českého ÚS – jak jen mohl!). Jinak by totiž mohl být český Ústavní soud legitimně obviněn z toho, že jeho komparatistika je trochu, eufemisticky řečeno, selektivní, tj. „komparuji, jen když se mi to hodí k tomu, čeho chci od začátku dosáhnout...“

Senátní návrh obsahuje ještě další zajímavé podněty, které by mohly vydat na blogovací seriál, ale tentokrát je ponechám případné diskusi a zde je naťuknu jen velice zběžně.

Senátoři napadají úpravu žaloby na porušení zásady subsidiarity aktem EU, kterou může podle Lisabonu nově podat i komora vnitrostátního Parlamentu. Úprava zákona je zde vskutku dosti zvláštní, když požaduje, aby pouhý návrh na podání žaloby (tj. nikoliv samotné podání žaloby, ale pouhý návrh na to, aby se daná komora usnesla, že žalobu podá) předložilo 17 senátorů nebo 41 poslanců. Zde skutečně došlo zřejmě k chybě při převzetí nevhodné analogie ze zákona o ÚS a opravdu lze pochopit námitku senátorů, že

„[c]itovaná ustanovení představují drastické omezení možnosti Senátu, resp. Poslanecké sněmovny předložit Soudnímu dvoru EU žalobu – jednak nutí zjišťovat podporu takovému návrhu ještě před jeho projednáním, v rozporu se samotným smyslem jednání Parlamentu, jednak eliminuje malé politické strany tím, že umožňuje projednání žaloby komorou fakticky pouze na návrh velkých politických stran disponujících alespoň 17 senátory anebo 41 poslanci [...].“ (bod 74)

Podrobněji odkazuji na body 69-80 senátního podání. Domnívám se, že zde je vysoká šance, že by ÚS mohl vyhovět.

Senátní návrh také obsahuje dlouhé exposé na téma demokratického deficitu EU (body 81-98), na které navazuje konkrétním požadavkem, aby ÚS vyjádřil názor, že nominace zástupců ČR v unijních institucích (komisař, členové Soudního dvora, apod., viz bod 99) by měl schvalovat Parlament (některá z jeho komor apod., návrh uvádí různá řešení). Domnívám se, že dovozovat takovýto konkrétní požadavek, jakkoliv třeba chvályhodný, z české Ústavy, je dosti sporné. Navíc je podle mého obecně problematické navrhovat ÚS, aby šel do takovýchto podrobností při stanovení toho, co všechno v českých právních předpisech chybí, aby bylo možno ratifikovat LS.

Ale senátní návrh pokračuje v tomto stylu dále a požaduje další a další pozitivní deklarace toho, co uvedený zákon neobsahuje. Dělá to nicméně, musí se uznat, poměrně dobře, protože apeluje na ješitnost ÚS, když zdůrazňuje jeho roli nejvyššího ochránce ústavnosti, zdůrazňuje, jak musí kontrolovat ESD při výkonu jeho pravomocí, jak nás ochrání před zrušením Benešových dektretů (tuto agitační pasáž ovšem považuji za juristicky zdaleka nejslabší) apod. (srov. body 104-117). Některé z těch apelů jsou samozřejmě zbytečné, protože ÚS již dříve uvedl, že je konečným arbitrem ústavnosti i ve vztahu k právu EU (po vzoru německého Maastrichtského rozhodnutí), takže v tomto směru se senátoři vlamují do otevřených dveří. Šanci na úspěch však mají ty námitky, které upozorňují na to, že stále chybí úprava řízení, kterým by ÚS mohl kontrolovat „výkon“ passerel a kterou přitom ve svém Lisabonském nálezu výslovně požadoval (viz výše, body 165-167 českého Lisabonu). V tomto směru by bylo asi překvapením, kdyby ÚS prohlásil, že je možné ratifikovat, třebaže uvedená opatření, jež požadoval, přijata nebyla (zvláště když se týkají rozšíření jeho kompetencí).

Senátoři shrnují, co všechno chybí v českém právním řádu, v dlouhém seznamu bodu 118. Dokud nebudou tyto předpisy přijaty, nemůže být podle nich LS ratifikována a senátoři žádají ÚS, aby to výslovně konstatoval. V bodě 120 senátoři uzavírají:

Zvláštním důvodem nemožnosti ratifikovat Lisabonskou smlouvu je samotný tento návrh na zrušení vybraných ustanovení zákona 162/2009 Sb., pro jejich rozpor s ústavou. Tento návrh sice primárně směřuje proti vybraným ustanovením novely jednacích řádů obou komor Parlamentu, současně se ale mimořádně úzce dotýká Lisabonské smlouvy samotné, resp. její aplikace. Proto je třeba i na předmětný návrh mutatis mutandis aplikovat druhou větu článku 87 odst. 2 Ústavy České republiky, zakazující ratifikaci mezinárodní smlouvy do doby, než o ní rozhodne Ústavní soud.

Co říci závěrem? Je nepochybné, že pokud Irové na začátku října vysloví souhlas s LS v referendu, bude ČR pod neuvěřitelným tlakem ze strany EU, jakožto poslední země, která dosud neratifikovala. Za této situace bude muset ÚS rozhodovat o návrhu, který se, jak jsem naznačil výše, zdá v mnoha směrech opodstatněný (kvalitou argumentace je s loňským podáním Senátu nesrovnatelný) a těžko jej lze jen tak lehce smést ze stolu. Doufám, že ÚS ukáže, že ani jeho „statečnost“ není selektivní a bude se návrhem zabývat důkladně a nebude se případně bát přidělat našemu „nefunkčnímu“ Parlamentu v souvislosti s LS novou práci.

Od senátorů naopak očekávám, že okamžitě (již včera bylo pozdě) podají i slibovaný návrh na předběžný přezkum a že i tomu se dostane na ÚS pozornosti, kterou si zaslouží (res judicata to vzhledem k loňskému nálezu být nemůže (stoprocentně nikoliv v případě, kdy budou napadena jiná ustanovení než vloni), jakkoliv se k mému překvapení najdou tací, kteří jsou vážně ochotni tvrdit opak), a že celou tu anabázi s Lisabonskou smlouvu budeme mít konečně z krku, ať již na konci bude její ratifikace či cokoliv jiného (zde si vůbec netroufám spekulovat, jaká by byla reakce, kdyby ČR nakonec neratifikovala).

Chybou by každopádně bylo, kdyby se to na ÚS pod tlakem domácí i zahraniční politiky snažili vyřídit co nejrychleji za každou cenu a riskovali tak nejen blamáž nepřesvědčivého odůvodnění, ale i potvrzení názoru, že mají sice koule „domácí,“ ale do těch „evropských“ ještě nedorostli (viz výborná teorie Davida Kosaře;) )

Však ona se Unie nezboří, když bude Lisabon třeba až v lednu nebo únoru. To mi věřte;-)

17 komentářů:

Zdeněk Kühn řekl(a)...

Souhlasím Petře, asi bych jen doplnil, že text návrhu je nesmyslně dlouhý, a působí neuvěřitelně "užvaněným" dojmem. V tomto smyslu utekl tento návrh k opačnému extrému než ten návrh minulý. Myslím si, že kdyby to bylo kratší o polovinu, nebylo by to vůbec na úkor právní argumentace - takto to spíše navrhovatele poškozuje (právní argumentace má obecně jít k věci, a ne se jen tak vypovídávat).

keff řekl(a)...

Já bych rád napadnul větu "bude ČR pod neuvěřitelným tlakem ze strany EU, jakožto poslední země, která dosud neratifikovala" - ratifikace totiž znamená uložení ratifikačních listin u italské vlády (do té doby ratifikováno není), a momentálně jí neratifikovalo:

Polsko - prezident nepodepsal ratifikační listinu

Velká Británie - královna neodeslala ratifikační listiny (a pravděpodobně si je ponechá minimálně do (předčasných) voleb)

Finsko - Neratifikováno, proti jsou Alandské ostrovy, autonomní součást Finska, kterým vadí, že zavedením Lisabonské smlouvy by byla anulována jejich autonomie – EU by vůči nim získala práva, která neměla ani Finská vláda

a samozřejmě Irsko.

Proevropská média se ale snaží každé z uvedených zemí vštípit, že "oni jsou ti poslední" a dostat je a jejich občany pod mediální tlak. Nenechme se sebou takto manipulovat.

David Kosař řekl(a)...

Taktéž souhlasím a těším se na to, jak s tím ÚS naloží.

A ještě jedna kacířská otázka: kdo bude psát expertní posudky tentokrát...? :)

Petr Bříza řekl(a)...

Ad Zdeněk Kühn

Souhlasím Zdeňku, zejména to podle mne platí o druhé části návrhu (od bodu 80 dál), kde jsou někdy zbytečně dlouhé popisné pasáže či přespříliš obsáhlé citace z nálezu německého ÚS. Předpokládám, že se senátoři drželu hesla, že lepší je napsat toho více, než nějaký argument opomenout, ale zde to místy přesáhlo vhodnou míru.

Ad keff

Já jsem vycházel z toho, že polský prezident bude ratifikovat ve chvíli, kdy to Irsko schválí v referendu (aspoň v tomto směru se mediálně vyjadřoval).

Přiznám se, že o Velké Británii a zejména Finsku jsem nevěděl.

A ratifikováno nemá samozřejmě ještě Německo, kde teď pilně přijímají opatření vyžádaná jejich ÚS, ale tam to předpokládám půjde rychle.

Ad David Kosař

:-) Kdo bude psát expertní posudky tentokrát, to netuším, ale doufám, že ÚS ve svém nálezu aspoň uvede, které analýzy měl k dispozici, v lepším případě je i zveřejní. Bylo by to transparentní a vyhli bychom se zbytečným spekulacím.

Jan Kysela řekl(a)...

Nevím, zda jsme každý nečetli jiný návrh. Nemohu se k němu vyjadřovat příliš obšírně či expresivně, každopádně za slabiny považuji
1. rozvláčnost (sáhodlouhé citace německého ÚS, zdaleka ne vždy funkční);
2. dílčí rozpornost (zřejmě více autorů - různý styl psaní o konventu; domáhání se novely ZÚS versus spokojení se s prohlášením JŘ rozhodnutí podle čl. 48/6 za mezinárodní smlouvu, která tím pádem podléhá fakultativnímu přezkumu);
3. přinejmenším sporný petit (výčet toho, co má ÚS deklarovat, nikoliv rušit; mnohé přitom již ÚS vyjevil v předchozích nálezech);
4. domáhání se něčeho, co snad může být relevantní po ratifikaci LS, které materiálně promění ústavní pořádek, nikoliv však bez ní - co ve stávajícím ústavním pořádku představuje referenční normu, s čím má být novela JŘ konfrontována?;
5. úplné popření specifické povahy EU a evropského práva, výlučnou argumentaci mezinárodním právem, včetně závěrů o nutnosti zvláštních plných mocí pro jednání Rady o zmocňovacích klauzulích;
6. nedocenění odlišné ústavní úpravy v SRN, která SÚS nabízí konkrétnější vodítka pro rozhodování;
7. ignorování závěrů ÚS o povaze zmocňovacích klauzulí;
8. občasná zkreslení, jež se stanou patrnými zvláště při přečtení důvodové zprávy -
a) skupiny poslanců a senátorů k podání žaloby zde nejsou kvůli mechanickému překopírování ZÚS, ale kvůli požadavku kvalifikovaného zájmu, tj. jako filtr - 17 senátorů je nadto skupina operující v celé senátní evropské agendě jako iniciátor rozhodnutí - možná to není dobře, ale je to protiústavní? (jistě bychom mohli po německém vzoru za žalobce považovat menšinu, která pod hlavičkou Parlamentu podá žalobu, ale o to navrhovatelům nejde),
b)nepochopení kombinovaného režimu evropského veta a vnitrostátního souhlasu u obecné passarelly a její dílčí podoby v rodinném právu - i když se nevetuje, trvá požadavek souhlasu;
9. domáhání se sistace už tak stojícího ratifikačního procesu pod záminkou analogie (ani nepřijetí implementačního zákona by formálně nebránilo přijetí LS, Parlament by se jen zařadil do skupiny parlamentů pasivních, evropské děni jen pozorujících);
10. rozbor demokratického deficitu, jenž údajně vede k nezbytnosti obecného zakotvení vázaného mandátu - jistě se můžeme bavit o novele Ústavy, ale těžko to tam najdeme už dnes, opět to souvisí s přesvědčením o EU jako o běžné mezinárodní organizaci, která na své straně (EP) s demokratickým deficitem nic udělat nemůže a snad ani nemá.

Zkrátka, na rozdíl od předchozích autorů bych váhal mezi odmítnutím a zamítnutím.

Jan Kysela

Zdeněk Kühn řekl(a)...

Souhlasím s Janem Kyselou, že mnohé věci, které tam navrhovatelé mají, jsou mimo pravomoc ÚS, jsou to úvahy de constitutione ferenda. Návrh v řadě věcí chce, aby se něco obecně řeklo, něco obecně deklarovalo. Třebas úvahy kolem Benešových dekretů jsou nesmyslné, a v této části je to navíc evidentně na odmítnutí pro res judicata, protože k otázce lidských práv a Charty vůbec se již ÚS vyjádřil. Často se tam objevují tvrzení, aby ÚS řekl, co by bylo "kdyby".

Obecně je celá tato věc jen ukázkou toho, že někdy tzv. "soudcokracie" vadí, ale jindy je otevřeně a nepokrytě využívána pro politické účely (stejně ona upovídanost návrhu). I proto si myslím, že pojem "soudcokracie" je nesmysl, mnohem spíše sedí pojem "juristokracie", protože nejde o nějakou imaginární vládu soudců, ale spíše o nadměrnou juridifikaci celé společnosti, ze které benefitují právníci jako celek. Může to být dobré, má to ale své stinné stránky.

David Schmidt řekl(a)...

Jsem toho názoru, že by mělo být uspořádáno referendum. Právníci nemohou docenit všechny aspekty přesunu suverenity.

Teď když víme, že proti prezidentovi nelze zakročit ad hoc ústavním zákonem a ani ústavním zákonem, který by byl "retroaktivní" (jak Parlamentní institut rozhodl o volbách), myslím, že odmítnout ratifikovat s odvoláním se na referendum by bylo i udržitelné.

Jestliže Ústava dává na výběr mezi souhlasem Parlamentu a souhlasem v referendu (čl. 10a), nikde není řečeno, že výběr mezi těmito prostředky přísluší pouze Parlamentu a nemůže být důsledkem neshody mezi politickými aktéry. Naopak, pokud Parlament "zradí" zájmy občanů, prezident může jako pojistka demokracie zasáhnout.

"Však ona se Unie nezboří, když bude Lisabon třeba až" za dva roky. :)

Petr Bříza řekl(a)...

Ad J. Kysela

Body 1, 2:
ano, souhlasím, to jsme částečně zmiňovali i výše, ale toto není relevantní pro otázku odmítnutí/zamítnutí

Bod 3:
ano, to též nepopírám, zmiňuji již v postu, že se senátoři někde vlamují do otevřených dveří, i samotný výčet toho, co se má deklarovat je problematický, ale všichni víme, že by to nebylo poprvé, kdy by ÚS naznačoval, jak by ústavně konformní řešení mělo vypadat, takže tady bych se z jejich strany přílišného formalismu nebál – naopak, kdyby se k němu uchýlili, bylo by možno opět namítat, že s formalismem zacházejí, jak se jim to hodí.

Jinak souhlasím, že s rozsahem a podrobností, v jaké chtějí, aby ÚS deklaroval „co je potřeba udělat“ jdou nad únosnou mez, to ale neznamená, že určité minimum ÚS deklarovat nemůže (respektive, že by si myslel, že „nemůže“).

Bod 4:

To je zajímavá otázka, ale její odpověď záleží na tom, jak interpretujeme „Lisabonský nález,“ zejména jeho body 165-167 a obdobné prohlášení k doložce flexibility, kde ÚS v bodě 153 říká:

„Bude však na českém zákonodárci, aby v případě vstupu Lisabonské smlouvy v platnost přijal v tomto směru v souladu s ústavním pořádkem příslušnou právní úpravu (srov. též kapitola XV., bod 165–167).“

Mohu být formalista a interpretovat to tak, že mohu klidně ratifikovat LS bez přijetí příslušné právní úpravy a až potom, co LS vstoupí v platnost, napadat neústavnost uvedeného zákona/takového řešení, nebo to mohu intepretovat tak, že zákonodárce je povinen učinit opatření k zajištění souladu s ústavním pořádkem již v předstihu tak, aby byla účinná k okamžiku vstupu LS v platnost (a až pak může ratifikovat). Jestliže se český zákonodárce tváří, že tuto úpravu již přijal a další opatření nechystá, tak se mi nezdá na hlavu postavené, když proti tomu senátoři brojí, pokud jsou přesvědčeni, že neodpovídá požadavkům „souladu s ústavním pořádkem,“ jak jej interpretuje ÚS ve výše uvedených bodech Lisabonského nálezu.

Bod 5:
Argumentace mezinárodním právem ve vztahu k passerelám je založena na interpretaci Lisabonského nálezu, která vychází z toho, že ÚS sám na jedné straně zdůrazňuje, že primární právo mohou měnit jen členské státy a na druhé přiznává, že passerely jsou změnou primárního práva (i když ne přenosem kompetencí). V tomto směru je vývod senátorů, že pokud to mohou dělat jen státy a ne EU, pak passarelly musí být mezinárodněprávním aktem poměrně logický.

Samozřejmě, ten Lisabonský nález se dá interpretovat i jinak, což ostatně říkám i v tom postu a v tomto ohledu Váš bod 7 je s mým názorem v souladu.

Petr Bříza řekl(a)...

Pokračování odpovědi Janu Kyselovi:

Bod 6:
Ano, úprava německá je odlišná, ale podle mne určitě ne natolik, aby bez dalšího odůvodňovala rozdílný postoj. Navíc (aniž bych tady onu věc chtěl znovu otevírat) ÚS ukázal, že je ochoten analogicky aplikovat německou úpravu a přístup SÚS i tam, kde úprava není stejná... Jediné, co se po něm v tomto ohledu tedy chce, je, aby byl konzistentní.

Bod 7: viz výše k bodu 5

Bod 8 a)

Nakolik je to protiústavní, to uvidíme, ale že je to každopádně nesmyslné, to se mi zdá nepochybné. Proč by muselo být třeba 17ti senátorů, aby se podání žaloby mohlo vůbec diskutovat? Že to senátoři nekoncipují jako právo menšiny, je jejich chyba, ale tohle je dokonce ještě horší, takže pochybnosti o opodstatněnosti jejich návrhu v tomto bodě nesdílím.

Bod 8 b)

Senátorům jde tady o to, aby se to schvalovalo stejně jako mezinárodní smlouva (to souvisí s jejich teorií vyjádřenou bodě 39). Ale tady se přiznám, že si nejsem jist, zda jsem správně pochopil, co senátorům vyčítáte – žádají podle Vás o něco, co už jim zákon zajišťuje?

Bod 9
To souvisí výše s bodem 4

Bod 10

Souhlas, pasáž o demokratickém deficitu valného užitku nemá, ale v návrhu není určitě klíčová.


Celkově bych řekl, že pokud se ÚS oprostí formalismu ve stejné míře jako v jiných případech a bude podobně nekriticky komparačně navázaný na SÚS, není návrh senátorů určitě odsouzen ani k odmítnutí ani k zamítnutí. Pokud se tak však stane, pak bude na místě otázka, zda se opravdu měří všem stejně, popř. zda se na ÚS nerozhoduje pouze v kategoriích „líbí/nelíbí.“

Jinak celkově by tento návrh senátorů byl určitě na podrobnější debatu, než umožňuje tato blogová zkratka.

Konečně, naprosto souhlasím s poznámkou Zdeňka o juridifikaci společnosti, ale tady senátoři jen využívají něčeho, co dělali (dělají) i jiní a k čemu jim ÚS svým občasným aktivismem dává příležitost. Ale abychom byli spravedliví - tohle je trend v celé západní společnosti, otázkou je jen míra.

Zdeněk Kühn řekl(a)...

Petře, podle mne zaměňuješ inspiraci zahraničím v situaci, kdy v Česku není doposud relevantní judikatura (což je naposledy příklad toho "protiústavního ústavního zákona"), a naproti tomu situaci, kdy je judikatura ÚS prostě jiná, což je příklad LS. Argumentačně poctivé by jistě bylo se vypořádat s tím, proč judikaturu SÚS nepovažuje ÚS za přesvědčivou, ale závazné účinky pro ÚS srovnatelné se závazností vlastních nálezů prostě judikatura SÚS nemá. Takže toto není v kategorii líbí / nelíbí, protože ÚS přece nebude měnit svou judikaturu podle toho, jak rozhodne Karlsruhe.

Jan Kysela řekl(a)...

Stran účelu užívání zahraniční judikatury souhlasím se Zdeňkem, vždy přece vykládáme naši Ústavu.

To, že se Ústavní soud v odůvodnění nálezů pouští do úvah de lege ferenda není totéž, jako založit "petit" v řízení o kontrole norem na požadavcích typu, řekněte, že je to takto. To už totiž zřejmě nejsou ani úvahy de lege ferenda, tj. návody pro zákonodárce, nýbrž jeho nahrazování, případně abstraktní výklad Ústavy.

Pojetí ÚS stran smluv podle čl. 10a považuji za resktriktivní, pro hodnocení zmocňovacích klauzulí však má význam i to, že delegační normy tohoto typu obecně slouží k obcházení jinak stanovené procedury (parlament deleguje část své pravomoci vládě nebo hlavě státu za účelem vydávání nařízení s mocí zákona, kterými se mění zákony, aniž by ale šlo o zákony; obdobně si nejsem úplně jistý, že třeba akty přijaté na základě klauzule flexibility jsou součástí primárního práva). Pokud by tomu tak nebylo, jsou zbytečné.
Je-li tudíž zmocňovací klauzule přípustná, jak tvrdí ÚS, tj. může-li se Parlament oslabit ve své kompetenci (přichází o možnost dávat souhlas k ratifikaci dílčích změn smluv), je víceméně na jeho úvaze, aby své oslabení nějak kompenzoval. Kompenzace má u nás podobu úpravy zákonné, nikoliv ústavní, při jejím vytváření se musí zvažovat, že kvalifikovaná většina je naroubována jen na "přenos pravomocí". ÚS tvrdí, že k němu nedochází a mj. proto je LS v souladu s Ústavou. Můžeme samozřejmě přemýšlet o rozsáhlejším "evropském oddílu" v Ústavě, bez něj ale pochybuji o dostatečnosti ústavního základu pro nějakou parlamentní expanzi.

Poměřovat akty EU měřítky mezinárodního práva nepovažuji za příliš smysluplné. Ve svém bodu 8b jsem skutečně myslel, že JŘ zajišťuje to, čeho se domáhají. Velikost iniciačních skupin nepovažuji za diskriminační - nepřesvědčíte-li ani několik kolegů, nepřesvědčíte tím spíše většinu komory. Rozhodně nemá jít o výsadu velkých stran, agenda kontroly subsidiarity snad nemá stranickopolitické konotace (?).

Jan Kysela

Petr Bříza řekl(a)...

Zdeňku,
já to líbí/nelíbí myslel spíš na ten formalismus, který, se mi zdá, slouží jako fajn záminka na obě strany podle toho, jak se to zrovna hodí.

Jinak máš určitě pravdu, že to není situace totožná, ale přesně jak píšeš - vypořádat by se s tím měli a v tomto směru asi nestačí říct "smůla, už jsme to rozhodli mezitím rozhodli sami jinak." Navíc myslím, že český Lisabonský nález je v inkriminovaných pasážích psán tak gumově, že dává dost široký interpretační prostor...

Btw., vím, že je to spekulace, ale jak myslíš, že by český ÚS rozhodl, kdyby o Lisabonu poprvé rozhodoval až po Karlsruhe?

Anonymní řekl(a)...

Mně to skoro přijde jako návrh kompromisu - ti senátoři, alespoň zatím, opravdu nechtějí nic víc, než co dostali Němci. proč je problém jim to dát?

Jak já to čtu, chtějí zhruba toto:

1) Aby se o všech passerelách v Parlamentu hlasovalo ústavní většinou a explicitně, aby neplatilo "kdo mlčí, souhlasí".

2) Nelíbí se jim to omezení na 17 senátorů a 41 poslanců, a to ve fázi ještě před vlastním jednáním v Parlamentu; nechápu dotčenost kolegy Kysely, zejména ne jeho "nepřesvědčíte-li ani několik kolegů, nepřesvědčíte tím spíše většinu komory". Co to zkusit aplikovat na návrhy zákonů?

3) Chtějí vázaný mandát - schvalovaný prostou většinou - všude tam, kde by mohli být obcházeni cestou EU. Vadí jim, že to, co by neprošlo národním parlamentem, se prostě schválí na evropské úrovni a národní parlament to pak "musí schválit". Takže senátoři zřejmě chtějí slyšet, že český zástupce v Radě musí být vybaven mandátem schváleným stejným způsobem, jaký by byl nezbytný pro schválení příslušného předpisu, pokud by se o něm hlasovalo na půdě českého Parlamentu. Pokud by toto platilo, byl by u nás vyřešen problém s demokratickým deficitem, beze zbytku.

4) Usoudili, že český komisař a soudce ESD jsou natolik významné persony, že by měly podléhat podobnému výběru, jako jim odpovídající české protějšky. Úvahu v tom vidím tuto:
- soudce ÚS musí před jmenováním projít "grilováním" v Senátu (o tom, že to není úplná formalita, se osobně přesvědčili pánové Pavlíček a Balaš; pravda, proti grilování kandidátů na soudce NS USA v Kongresu je to procházka růžovým sadem);
- ESD je zhruba stejná "váha" (a podle mínění ESD ještě daleko větší), jako ÚS;
- ergo by kandidát na soudce ESD tady měl projít stejnou procedurou, jako kandidát na soudce ESD.
A tvrdím, že každý kandidát by tomu měl být rád a měl by takovou proceduru sám požadovat, protože jemu samému pak dává autoritu. Bránili by se kandidáti grilování, dali by tím předem najevo, že jsou slabí kandidáti jdoucí cestou nejmenšího odporu, chtějící kandidaturu zadarmo.
Dtto vazba komisař - člen vlády. Senátoři asi chtějí, aby Brusel a Lucemburk nebyly až takové zašívárny.

5) Senátoři chtějí, aby se ÚS pochlapil a jasně se vymezil k ESD. Aby jasně řekl, do čeho všeho si od ESD nenechá kecat. Zřejmě to, co už ÚS naznačil, senátorům přišlo málo smělé, a poté, co si přečetli ty Němce, si řekli, že se třeba i Češi odváží zajít dál.

Ještě poznámka: Jistě, ÚS se může od Němců distancovat. Ale pokud tak vehementně a nahlas oslavoval, že SÚS mu dal za pravdu, ba dokonce ho i citoval, znělo by to - velmi, ale opravdu velmi diplomaticky řečeno - velmi divně.

Já v tom návrhu vidím ještě jeden, nevyslovený dotaz:

Ústavní soude, jak hluboko až jsi schopen klesnout, abys obhájil neobhajitelné?

Ne, nevěřím, že by ta žaloba měla šanci na úspěch. Žádná žaloba nemá šanci na úspěch, protože Ústavní soud Lisabon prostě chce.

Pavel Hasenkopf

David Kosař řekl(a)...

Ad ZK (12:01)

Zrovna čtu Hirschla (Towards Juristocracy) a mám trošku problém s převažující (alespoň v ČR díky recenzi Jana Kysely) interpretací jeho pojmu “juristocracy” jako “vlády právníků”, a nikoliv jako “vlády soudců”. Přijde mi, že jeho kniha je PRIMÁRNĚ o “vládě soudců” a pouze sekundárně o “vládě právníků”. Každopádně za pár měsíců bych měl mít s Hirschlem jeden předmět, tak se ho na to zeptám – abychom měli autentický výklad:)

Jinak DELEGACE politických otázek na ÚS je samozřejmě jednou z největších hrozeb (pokud ne vůbec největší hrozba) pro ÚS. Jak podotýká Petr Bříza, ÚS k tomu ale svou rozhodovací činností výrazně přispívá – čímž roztáčí (podle mě) zbytečnou spirálu. Pokud by nechal zákonodárce v některých otázkách poněkud více experimentovat a neskákal na každou návnadu jak malé děcko (viz kauza Mělčák), tak by podle mě udělal lépe.

Ad ZK (17:08)

Promiň Zdeňku, to co říkáš, je klasický rétorický trik. Podobně jako u Tvého principu „v případě pochybností ve prospěch voleného orgánu“ se Ti Tvůj komparativní argument v této věci nehodí, tak ho modifikuješ. Podle mě je to krajně nepřesvědčivé.

Je jasné, že český ÚS nebude měnit svou judikaturu podle toho, jak rozhodne Karlsruhe a že judikatura SÚS závazná v ČR není. Stejně tak ale nevidím žádný důvod, proč by měl ÚS nastavit svou judikaturu podle Karlsruhe (zvlášť když se znění českého ústavního předpisu liší od toho německého). Tvoje dělení tedy považuji za umělé.

Souhlasím s Janem Kyselou a jsem rád, že to konečně někdo řekl – že „vždy přece vykládáme naši Ústavu“.

Nemělo by tedy hrát roli, zda daný soudce studoval v Německu nebo v USA (ostatně právě proto by měl být obzvlášť opatrný, když zformuje příliš podobné stanovisko odpovídající judikatuře v dané zemi a počítat se svým „bias“). „Seriózní“ komparatistika (které je v ČR schopno jen málo lidí) může vést pouze k tomu, abychom PŘEDBĚŽNĚ určili „co je možné“ – tj. rozsah akceptovatelných řešení (resp. PŘEDBĚŽNĚ vyloučili to, co je neakceptovatelné). Slovo „předběžně“ uvádím záměrně, neboť to, že nějaké specifikum existuje pouze v jednom státě (např. v ČR), ještě AUTOMATICKY neznamená, že se jedná o nezákonné/protiústavní řešení. Nic více, nic méně.

Tomáš Sobek řekl(a)...

Ad DK

V ústavní demokracii se hledá nová rovnováha mezi principem vlády většiny a principem ochrany menšiny. Důsledek toho je trend, kdy se posilují pravomoci soudů jako orgánů ochrany ústavnosti na úkor legislativy. Tento trend Hirschl označuje "juristocracy".

Termín "juristocracy" bych přeložil jako expanze ochranářů. :)

David Kosař řekl(a)...

ad TS:

Vtipné:)

Jinak ad: "V ústavní demokracii se hledá nová rovnováha mezi principem vlády většiny a principem ochrany menšiny."

Základní tezí Hirschla je "hegemony-thesis" = většina, která ztrácí půdu pod nohama (tj. hrozí jí, že se stane menšinou), vytvoří základní práva a ÚS (ten samozřejmě napakuje svými lidmi), zakotví judicial review. Tím se původní většina zakope do svých pozic a snaží se je co nejdéle udržet i poté, co přestane být většinou...

Peter Zbornik řekl(a)...

ÚS si v nálezu o Lisabonské smlouvě vyhradil právo rozhodovat jinak, pokud by byly opět napadnutá stejná ustanovení napadnuté. Rozhodnutí záleží na přesvedčivost navrhovatele.

Ústavní soud je soudní orgán. Navrhovatele zatěžuje břemeno tvrzení. Viz bod 78 níže v nálezu Pl.ÚS 19/08 (dále body 74-77).

Bod 78: "Prima vista lze tedy usuzovat, že eventuální nový návrh na přezkum této identické Lisabonské smlouvy by zřejmě byl ve vztahu k dnes napadeným ustanovením blokován překážkou rei iudicatae. To však musí posoudit Ústavní soud teprve tehdy, jestliže bude nový návrh skutečně podán; lze předeslat, že otázku rei iudicatae je pro takový případ namístě interpretovat restriktivně.
Bude-li však podán návrh na přezkum nového (jiného) smluvního dokumentu (byť obsahově zcela či zčásti totožného s Lisabonskou smlouvou), pak již nepůjde (či nemusí jít) o identitu věci, ale o identitu problému. Obsahově stejná ustanovení takového nového smluvního dokumentu se však mohou v novém textu ocitnout i v jiných funkčních vazbách apod., než je tomu nyní. Posouzení takové situace, zejména z hlediska možné překážky rei iudicatae – se zřetelem na nález Ústavního soudu přijatý v tomto řízení nyní – bude věcí Ústavního soudu v budoucnu, jestliže bude návrh na přezkoumání ústavnosti nového (jiného) smluvního dokumentu skutečně podán."


Petr Bříza uz to vše poměrně pěkně shrnul v kapitole "I. Přezkoumávat LS celou nebo jen ta ustanovení, proti kterým návrh směřuje?" ve článku Nález ve věci Lisabonské smlouvy I. – obecné otázky .