pátek 3. července 2009

Pár prvotních poznámek a tipů ke čtení „německého Lisabonu“ I

Přečteno! Mohl jsem zvolat včera večer poté, co jsem se několik hodin prokousával oním slavným nálezem. A hned v úvodu musím říci, že času nad ním stráveného rozhodně nelituji. Je to taková malá učebnice (evropského) ústavního práva vyznačující se vysoce kvalitní a konzistentní právní argumentací (aspoň takový je můj první dojem). V tomto postu se pokusím nabídnout přehled hlavních témat, která BverfGE řešil, doplněný o pár konkrétních postřehů, a to i ve vztahu k českému lisabonskému nálezu. Pro ty, co zatím vycházeli pouze z informací a komentářů v českých médiích mám jednoznačný vzkaz – s nálezem samotným většinou nemají mnoho společného...

Délka nálezu, aneb odkud mám začít číst?

Ano, 421 odstavců, v anglické verzi roztažených na 78 stranách A4 není skutečně zrovna slabikář, nýbrž menší telefonní seznam. Přesto se k ostré kritice přílišné délky nálezu nepřipojím. Je třeba si především uvědomit, že německý Ústavní soud se musel zabývat několika stížnostmi, které pokrývaly opravdu široký okruh témat a s výjimkou čl. 216 (mé (ne)oblíbené implicitní vnější pravomoci Unie) se myslím zabýval zřejmě všemi hlavními spornými pasážemi Lisabonské smlouvy, jejíž délku tady snad nikomu nemusím připomínat. Navíc samotná podání účastníků byla nejen obsáhlá ale i argumentačně natolik kvalitní (na rozdíl od loňského podání českého Senátu), že bylo na straně Soudu třeba vynaložit maximální intelektuální úsilí, aby se s nimi důstojně vypořádal. Za těchto okolností nikdo nemohl očekávat, že Soud vydá rozhodnutí na pěti stránkách a nebylo by to ani přijatelné, protože na takovém prostoru by se těžko mohl náležitě zabývat všemi vznesenými argumenty. Navíc, a to bych chtěl zdůraznit, samotná argumentace Soudu tvoří jen něco kolem poloviny nálezu. Ti z vás, které nezajímá historie evropské integrace předcházející vzniku Lisabonské smlouvy, obsah jejích nejdůležitějších ustanovení, ani zákony, které Němci přijali za účelem jejího vnitrostátního provedení, mohou s klidným svědomím přeskočit prvních 99 odstavců nálezu. Dalších 66 odstavců mohou přeskočit ti, jež nezajímá rekapitulace podání účastníků řízení. Až do odstavce 206 se pak Soud zabývá otázkami přípustnosti jednotlivých ústavních stížností – tato pasáž může být zajímavá pro fanoušky německého ústavního práva; osobně jsem ji spíše jen zběžně prolétl a poctivě jsem začal číst až od odstavce 207, kde začíná skutečná argumentace Soudu (část C nálezu). Takže ti, co chtějí číst jen to podstatné, nechť se připraví jen na něco málo přes dvě stě odstavců textu:-) Ale i z nich se dají vybrat jen pasáže, co vás zajímají, což by vám měl usnadnit následující přehled:

Odst. 207 – 218 – právo volit, klauzule věčnosti, „ústavní identita“

Soud zde rozebírá obsah ústavně zaručeného (čl. 38/1 Základního zákona) práva volit, jakožto základního prvku principu demokracie. Princip demokracie je neporušitelnou hodnotou, která nepodléhá poměřování s jinými právními zájmy. Princip demokracie je chráněn tzv. klauzulí věčnosti, která neumožňuje změnit ústavní identitu ani ústavodárci. V souvislosti s vášnivými debatami, které jsme zde nedávno vedli ohledně české varianty klauzule věčnosti (čl. 9/2 české Ústavy) je zajímavá následná úvaha německého Soudu, který nechává otevřenou i možnost, že by klauzule věčnosti nemohla být změněna ani samotným německým lidem, pokud by mělo jít o právní kontinuitu se Základním zákonem:

Odst. 217 (něm. originál+angl. překlad):

Ob diese Bindung schon wegen der Universalität von Würde, Freiheit und Gleichheit sogar für die verfassungsgebende Gewalt gilt, also für den Fall, dass das deutsche Volk in freier Selbstbestimmung, aber in einer Legalitätskontinuität zur Herrschaftsordnung des Grundgesetzes sich eine neue Verfassung gibt...

It may remain open whether, due to the universal nature of dignity, freedom and equality alone, this commitment even applies to the constituent power, i.e. for the case that the German people, in free self-determination, but in a continuity of legality to the Basic Law’s system of rule, gives itself a new constitution...

Odst. 219 – 243 – ústavní meze německé integrace do EU

Zde již naostro začíná argumentace komparativně mimořádně zajímavá. Soud obecně připouští, že cíl integrace Německa do EU, který sleduje čl. 23 Základního zákona, má vliv na výklad principu demokracie, který je tomuto cíli otevřen. To odůvodňuje přípustnost odlišného mezinárodního uspořádání, než jsou ústavní požadavky na uspořádání vnitrostátní. Toto má samozřejmě své limity v zachování ústavní identity Německa. Soud tyto limity dále konkretizuje. Třebaže suverenitu nelze chápat rigidně (v tomto smyslu je postoj Soudu podobný stanovisku českého ÚS), ale jako „mezinárodním právem uspořádanou a jemu oddanou svobodu“ (odst. 223), neznamená to neomezené podřízení se či ztrátu kontroly nad základními náležitostmi správy státu. Základní zákon nedává německým orgánům právo rozhodnout o vstupu země do federativního státu. To může udělat pouze německý lid sám:

Integration requires the willingness to joint action and the acceptance of an autonomous common opinion-formation. However, integration into a free community neither requires submission that is removed from constitutional limitation and control nor forgoing one’s own identity. The Basic Law does not grant the bodies acting on behalf of Germany powers to abandon the right to self-determination of the German people in the form of Germany’s sovereignty under international law by joining a federal state. Due to the irrevocable transfer of sovereignty to a new subject of legitimisation that goes with it, this step is reserved to the directly declared will of the German people alone. (odst. 228 angl.překl.)

Soud dále rozebírá charakter Evropské unie a dochází k závěru, že se stále, i podle Lisabonské smlouvy, jedná o instituci odvozenou od členských států, respektive od lidu těchto členských států. Na tom nic nemůže změnit fakt, že Unie získává (či se jí potvrzuje) právní subjektivita.

Německá ústava nedovoluje takový přesun pravomocí, který by dával EU nezávislé právo rozhodovat o svých (dalších) kompetencích (tzv. Kompetenz-Kompetenz). Členským státům nesmí být bráněno z Unie vystoupit. Členské státy musí zůstat pány Smluv. Ústavně-konformní je tedy jenom taková forma integrace, která důsledně respektuje princip přenesených pravomocí. Základní zákon neumožňuje žádné blanketní přenesení kompetencí. Německý ústavní soud musí zůstat konečným strážcem toho, zda přenos pravomocí a jejich výkon nepřekročil ústavní zmocnění.

Ústavní soud zde tedy v zásadě shrnuje své požadavky, které se v jeho judikatuře objevily již dříve (především tedy v Maastrichtském rozhodnutí). Níže se pak zabýval otázkou, nakolik tyto požadavky splňuje Lisabonská smlouva (od odstavce 273 dále).

Odst. 244 – 272 - základní oblasti, které musí zůstat v kompetenci národního státu

Přiznám se, že toto mi přijde zřejmě jako nejzajímavější a pro evropskou integraci dost možná nejzásadnější pasáž celého nálezu. Pro našince to může být zajímavé už jen proto, že český Ústavní soud se tímto pohledem na Lisabonskou smlouvu nedíval, byť česká Ústava se v tomto od německé neliší natolik, aby to nebylo možné (samozřejmě český ÚS se tím nezabýval především proto, že k tomu nebyl dostatečně kvalifikovaně vyzván – ale co není, může být, že páni senátoři...). Nevylučuji samozřejmě, že to český ÚS neposoudil implicitně, ale podle mého tomu nic nenasvědčuje (snad minirozbor trestní pasarely v odst. 168-171?).

Německý ústavní soud zde vytyčil obsahové meze přenášených pravomocí, tj. stanovil ty oblasti uspořádání společnosti/mimořádného politického významu, na něž musí zůstat rozhodující vliv národním státům (resp. z jeho pohledu německému státu). Německý ústavní soud tento zásadní požadavek zdůvodňuje v odstavci, který by možná prezident Klaus takto napsat nedokázal, ale dle mého skromného názoru by se s ním zřejmě ztotožnil (a upřímně říkám, že se s ním v tomto směru ztotožňuji také):

aa) Inward federalisation and outward supranationalisation can open up new possibilities of civic participation. An increased cohesion of smaller or larger units and better chances of a peaceful balancing of interests between regions and states grow from them. Federal or supranational intertwining creates possibilities of action which otherwise would encounter practical or territorial limits, and they make the peaceful balancing of interests easier. At the same time, they make it more difficult to create a will of the majority that can be asserted and that directly goes back to the people (Article 20.2 sentence 1 of the Basic Law). The transparency of the assignment of decisions to specific responsible actors decreases, with the result that the citizens can hardly take any tangible contexts of responsibility as an orientation for their vote. The principle of democracy therefore sets content-related limits to the transfer of sovereign powers, limits which do not result already from the inalienability of the constituent power and of state sovereignty. (odst. 247 angl. překl.)

Evropská integrace, která je založena na unii suverénních států, nemůže dojít tak daleko, aby státy neměly dostatečný prostor pro politické formování ekonomických, kulturních a sociálních okolností života. Zejména se to týká soukromí jednotlivce, politické a sociální bezpečnosti zaručené základními právy, politických rozhodnutí, která závisí na porozumění kultury, historie a jazyka.

Předtím než přistoupil k její konkretizaci, Soud svou obecnou úvahu shrnul takto:

Even if due to the great successes of European integration, a joint European public that engages in an issue-related cooperation in the rooms of resonance of their respective states is evidently growing [...], it cannot be overlooked, however, that the public perception of factual issues and of political leaders remains connected to a considerable extent to patterns of identification which are related to the nation-state, language, history and culture. The principle of democracy as well as the principle of subsidiarity, which is structurally demanded by Article 23.1 sentence 1 of the Basic Law as well, therefore require to factually restrict the transfer and exercise of sovereign powers to the European Union in a predictable manner particularly in central political areas of the space of personal development and the shaping of the circumstances of life by social policy. In these areas, it particularly suggests itself to draw the limit where the coordination of circumstances with a cross-border dimension is factually required. (odst. 251 angl. překl.)

Oblasti, kde musí zůstat rozhodující slovo členským státům (přinejmenším ohledně věcí, které nemají přeshraniční dimenzi), jsou pak vypočteny v odst. 252:

What has always been deemed especially sensitive for the ability of a constitutional state to democratically shape itself are decisions on substantive and formal criminal law (1), on the disposition of the police monopoly on the use of force towards the interior and of the military monopoly on the use of force towards the exterior (2), the fundamental fiscal decisions on public revenue and public expenditure, with the latter being particularly motivated, inter alia, by social-policy considerations (3), decisions on the shaping of circumstances of life in a social state (4) and decisions which are of particular importance culturally, for instance as regards family law, the school and education system and dealing with religious communities (5).

Soud pak výběr těchto oblastí blíže odůvodňuje (odst. 253-260).

Může být legitimní otázkou, zda to má být Soud, kdo věcně určuje oblasti, které musí zůstat zachovány státu, nemá-li ztratit svou svrchovanost; navíc je pravda, že k tomu něm. ÚS přistoupil možná trochu extenzivně (a někdo by snad mohl říci i arbitrárně), ale podle mne je důležitý ten signál, že určité věcné limity zde být musí, nemá-li stát zůstat jen prázdnou skořápkou. Můžeme se tedy dohadovat o konkrétním výběru a rozsahu daných oblastí, ale principielně se s něm. ÚS opět ztotožňuji.

Soud v další části této pasáže především obecně zdůrazňuje, že demokratická legitimizace musí být úměrná rozsahu a významu přenesených pravomocí. Kdyby v tomto směru došlo k výrazné nerovnováze a nepodařilo se Německu to změnit, muselo by odmítnout dále participovat v EU. V současné chvíli však tato rovnováha porušena nebyla.

Dovolím si v této souvislosti malé popíchnutí českým médiím, která v zájmu rychlosti novinářského sdělení přispěchala bezprostředně po vynesení nálezu s několika komentáři. Nerad bych komukoliv křivdil, ale jakýkoliv akcent na tuto podle mne zásadní pasáž nálezu jsem nezaznamenal. Je to snad proto, že z úvodního shrnutí rozsudku (odst. 3 shrnutí) její význam na první pohled není tak zřejmý? (Ano, jsem ošklivý a podezírám, že by někdo psal o něčem, co si celé nepřečetl...)

Zároveň v českých médiích převládala zkratka, že v Karslruhe udělali to samé, co v Brně (a nebyl to jen Tomáš Němeček v HN, byť u něj mě to obzvláště mrzí, ale holt i mistr tesař pod tlakem uzávěrky...). Přitom jak uvidíme dále, více než jinde zde platí, že když dva (soudy) dělají totéž, není to totéž. Ale to už si přečtete až v následujícím postu.

1 komentář:

David Schmidt řekl(a)...

Na jednu stranu patří německým právníkům obdiv, že se snaží s problémem suverenity vypořádat. Ale je otázka, zda vůbec mohou přijít s jinou koncepcí než "Solange".

Primárně by měla otázka suverenity patřit politickým aktérům, což by měl být i náš přístup k vyřešení "českého Lisabonu", když např. vykládáme pravomoci prezidenta republiky. Česká ústava má tptoiž oproti německé trošku silnější potenciál věc nechat politicky vyřešit.

Sice existuje tendence zužovat politický proces jen na hlasování v Parlamentu, podpis prezidenta je v těchto výkladech tomuto rozhodnutí automaticky podřizován. Jenže Ústava ČR zná dva politické prostředky, jak se vypořádat s otázkou suverenity: podle čl. 10a přichází v úvahu buď hlasování Parlamentu nebo všech občanů. Věc proto není tak jednostranná.

Pokud prezident odmítne ratifikovat Lisabonskou smlouvu s tím, že tak závažný přesun pravomocí si žádá referendum, bylo by to jen pokračováním politického procesu (a snad i dokonce, kdyby tak odkazem na referendum neučinil). Prezident sice nemůže Parlamentu přikázat takové referendum podle čl. 10a uspořádat, ale Parlament na druhou stranu nemůže prezidentovi přikázat takovou smlouvu ratifikovat, protože souhlas jednoduše není "rozkaz" a pravomoc ratifikovat není jen "podpis".

Spor dvou zástupců občanů by proto měli mít možnost v tak závažné otázce primárně rozsoudit právě občané, a pak eventuelně i právníci. V tom je naše odlišnost od německé ústavy, že s takovou možností explicitně počítáme.