neděle 15. února 2009

Nález Ústavního soudu k Lisabonské smlouvě - (opožděné) poznámky kritického čtenáře I: některé otázky obecné a rámec referenční

Má cenu psát v únoru na blogu o rozhodnutí z konce listopadu? Není to pošetilé tím spíše, že už zde bylo popisováno a diskutováno, a to dokonce v rámci čtyř postů? Možná, že ano. Nicméně Lisabonská smlouva se může stále ještě k Ústavnímu soudu vrátit a onen judikát je klíčem nejen k tomu, zda, ale i s jakými argumenty se unijní modla vrátí do Joštovy ulice. Navíc jest to nepochybně rozhodnutí, které svým významem přesahuje horizont každodenní události. Ale hlavně se člověku zkrátka občas přihodí, že má potřebu vrátit se k věcem, byť by se nezdály zrovna být v čele žebříčku aktuálnosti. A časový odstup? Ten někdy může být i ku prospěchu. Uvidíme...

Předmětný nález je opravdu poměrně dlouhý. Je dlouhý, i když přeskočíte 65 odstavců shrnujících argumentaci účastníků řízení. Přečetl jsem si jeho první abstrakt. Pak jsem prolistoval celý judikát. Některé věci mne zarazily, ale celkově se mi nezdál špatný. Pak jsem si ho prošel podrobně bod po bodu a dělal si poznámky. Sem tam jsem připojil otazník, občas za něj přibyl i vykřičník. Někdy dva. Psal jsem jeho komentář v angličtině, a jak jsem si tak rovnal myšlenky v jazyce Shakespearově, přihodil jsem pár nových otazníků, pár dalších vykřičníků... Vracel jsem se k němu na etapy, ke komentáři a tedy i k rozhodnutí. Po týdnu, po deseti dnech, jak čas dovolil. A jak už to tak bývá, stejný text nabízel nové otázky, další asociace i pochybnosti. Mnohé přesahovaly rozsah i zaměření klasického „case note.“ Plánuji se k nim později ještě vrátit. Pro začátek jsem alespoň některá témata vybral pro tento několikadílný blogový miniseriál.

Předesílám, že se chci zaměřit na okruhy, které považuji za problematické, sporná místa, kde je Ústavní soud ve své argumentaci nepřesvědčivý, nesrozumitelný, někdy možná i výrazně. Nerad bych tím však vyvolal dojem, že nález jako celek je nějaký propadák, paušálně zasluhující nemilosrdnou kritiku. Nepochybně se v něm dá najít mnoho silných pasáží, ať už jde o otázku rozsahu vázanosti Soudu podáními účastníků, kritéria pro ústavně souladný přezkum pravomocí (tolik to již neplatí o jejich konkrétní aplikaci) či prakticky celou část zabývající se Listinou základních práv EU. Ty jsem pozitivně hodnotil ve svém komentáři a navíc se jistě brzy objeví v odborném tisku záplava příspěvků, které budou tleskat nejen těmto pasážím, ale dost možná i těm, které padly/padnou za oběť mojí kritice. Doufám, že posledně jmenovaná bude považována za věcnou.

Pojem suverenity

Vzhledem k tomu, že na Jiném právu již proběhla bohatá debata k tomuto aspektu nálezu, nebudu u něj dlouho prodlévat. Omezím se pouze na konstatování, že i když mi samotný pojem „pooled sovereignty“ přijde téměř jako protimluv, tak na obranu Soudu bych uvedl, že zde zřejmě svým postojem odráží úmysl ústavodárce, neboť důvodová zpráva k tzv. „euronovele“ Ústavy (na kterou ÚS ovšem neodkazuje, radši se pouští do na JP již [podle mého správně] kritizovaného hodnocení potřeb integrace ve světle globalizace) mluví o tom, že:

„Svrchovaný stát při svém vstupu předává mezinárodní instituci část svých svrchovaných pravomocí v oblasti tvorby práva, vynucování práva, centrálního bankovnictví atd. Nevzdává se tím svrchovanosti samotné, která je pojmovým znakem samostatného státu. Naopak svou svrchovanost zhodnocuje tím, že ji v ně­kterých oblastech vykonává společně s jinými státy prostřednictvím zvláštního me­zi­ná­rodního subjektu. Vstup do Evropské unie proto nebude mít za následek ztrátu svrchovanosti českého státu, ale jen odlišný výkon svrchovaných pravomocí.“

Normativně nová vs. normativně stará ustanovení Lisabonské smlouvy (body 79-87 nálezu)

Připusťme, jakkoliv sama tato otázka může být sporná, že Lisabonská smlouva může obsahovat ustanovení normativně „stará,“ tj. obsahově zcela stejné normy, jako ty, které jsou již dnes obsaženy v primárním právu, kterým je Česká republika vázána na základě Přístupové smlouvy.

I touto otázkou se zde již zabýval Zdeněk Kühn, který připomněl, že Ústavní soud se rozhodl nerozlišovat mezi „novými“ a „starými“ ustanoveními především proto, že takové rozlišení může být dosti obtížné. Soud si dále vypomohl bodem 84, kde výslovně připustil možnost dovodit ve výjimečných případech nesoulad mezinárodní smlouvy s ústavním pořádkem nebo lidskoprávními smlouvami cestou rozhodnutí o ústavní stížnosti i ex post, tedy i po její ratifikaci.

Jakkoliv nechci zpochybňovat zásadní ústavněprávní význam zejména druhého argumentu, domnívám se, že je, stejně jako argument první, pro posuzovanou otázku v zásadě irelevantní. Ať už lze ustanovení mezinárodní smlouvy shledat dodatečně, tedy až po její ratifikaci, protiústavními či nikoliv, nemůže to přece mít samo o sobě vliv na to, jaká ustanovení dosud neratifikované smlouvy lze přezkoumat. I kdyby totiž snad nakrásně nebyl ex post přezkum ratifikované smlouvy možný, stále z toho neplyne, že by to Soudu mělo bránit v přezkumu jiné smlouvy, která ještě ratifikována nebyla, a to i kdyby obsahovala zcela identická ustanovení jako smlouva již ratifikovaná. Proč by totiž měl případný zákaz přezkumu účinné mezinárodní smlouvy bránit předběžnému přezkumu jiné, dosud nezávazné smlouvy? I kdyby Soud shledal ustanovení této jiné, dosud neratifikované, smlouvy, za protiústavní, nemusí to mít bez dalšího vliv na osud jiného, již existujícího mezinárodního závazku.

Jediná situace, která by podle mého mohla odůvodňovat rozlišení na normativně stará a nová ustanovení, by nastala tehdy, kdyby některé ustanovení Přístupové smlouvy bylo podrobeno ústavnímu přezkumu a Soud jej shledal ústavně souladným. Kdyby se pak objevilo identické ustanovení i v Lisabonské smlouvě, dalo by se argumentovat, že již prošlo ústavní kontrolou a není tedy důvodu jej přezkoumávat znovu, a to především na základě argumentu věcí rozhodnutou. I takové argumentaci by se však dalo vždy oponovat tím, že ustanovení byť na první pohled identické je novou smlouvou postaveno do jiných funkčních souvislostí, a proto by mělo být přezkoumáno.

V každém případě, jelikož se Ústavní soud dosud nezabýval otázkou ústavnosti žádného ustanovení Přístupové smlouvy, které by bylo obsaženo i v Lisabonské smlouvě, nebylo třeba podle mého názoru rozlišení normativně starých a nových ustanovení vůbec řešit.

Referenční rámec (88-94)

I o této otázce zde již bylo hovořeno. Ústavní soud použil jako referenční hledisko pro posouzení ústavnosti Lisabonské smlouvy celý ústavní pořádek a já se s tímto názorem zcela ztotožňuji. Argumenty rozvedené v klíčovém bodě 90 (ale i v bodě 91) lze jen podepsat. Samy o sobě by stačily na zdůvodnění zvoleného kritéria. Na místě Soudu bych snad jen ještě více zvýraznil rozdíl mezi přezkumem účinného mezinárodněprávního závazku, na jehož základě došlo k přenosu kompetencí podle čl. 10a a jehož ustanovení jsou nadána předností a přímým účinkem (jak ÚS uznal v Cukerných kvótách) a neratifikovanou mezinárodní smlouvou, která nemůže mít kvalitu závazku ve smyslu čl. 1 odst. 2 Ústavy a samozřejmě k žádnému přenesení pravomocí podle čl. 10a jejím prostřednictvím ani dojít zatím nemohlo.

Bohužel však, a to je důvod, proč zde tuto otázku znovu otevírám, Ústavní soud se s body 90 a 91 nespokojil a, vedle dalších dvou pro danou otázku spíše zbytečných odstavců, přidal „dodávací“ odst. 94:

„94. K tomu lze ještě dodat následující.

Ústavní soud ve věci týkající se cukerných kvót (nález Pl. ÚS 50/04 ze dne 8. 3. 2006 – srov. bod 92, Sbírka nálezů a usnesení Ústavního soudu, svazek 40, nález č. 50, vyhlášen pod č. 154/2006 Sb.), vyslovil, že propůjčení části pravomocí České republiky orgánům ES je propůjčením podmíněným a může trvat potud, pokud jsou tyto pravomoci vykonávány těmito orgány způsobem slučitelným s uchováním základů státní suverenity České republiky a způsobem, jenž neohrožuje samu podstatu materiálního právního státu; tu je ovšem třeba zdůraznit, že v uvedeném případě (tzn. u cukerných kvót) byla Ústavním soudem posuzována problematika, spadající do tzv. sekundárního práva EU. Pokud šlo o sekundární komunitární právo, vycházel daný nález z presumpce slučitelnosti tohoto komunitárního práva a především judikatury Evropského soudního dvora s relevantními ustanoveními českého ústavního pořádku, zejména pak s garantovanými základními právy a svobodami. Proto se případná kontrola měla omezovat jen na soulad s čl. 1 odst. 1 a čl. 9 odst. 2 Ústavy. V nyní posuzované věci – odhlédnuto i od jiného typu řízení – je však, jak je již výše zdůrazněno, posuzován obsáhlý soubor novelizovaného primárního práva EU. I to je dalším argumentem, proč je namístě použít jako referenční kritérium ústavní pořádek celý.

(zvýraznění přidáno)

„Presumpce slučitelnosti sekundárního komunitárního práva s relevantními ustanoveními českého ústavního pořádku“ – to je konstrukce, která podle mého z Cukerných kvót nevyplývá ani na první, ani na druhý pohled. Cukerné kvóty jsou založeny na myšlence, že ústavně konformním přenosem pravomocí podle čl. 10a se tyto dostaly mimo přímý dohled Ústavního soudu a ten jejich výkon může kontrolovat jen v rozsahu čl. 1/1 a 9/2 Ústavy, tedy pokud jde o formální a materiální rovinu demokratického právního státu. Upřímně říkám, že odst. 94 považuji za snahu o přepisování Cukerných kvót, která je bohužel zřejmá i z jiných částí nálezu (dostanu se k tomu níže).

Navíc samotný argument, že na sekundární právo je možno vzít benevolentnější metr než na právo primární je absurdní. Proč by odvozená komunitární normotvorba, u níž je kontrola ústavodárcem jen nepřímá, pokud vůbec nějaká, měla požívat shovívavější zacházení, než jí nadřazené právo primární, které ke své platnosti potřebuje ústavní většinu Parlamentu?! Možná snad, že by takový argument měl nějaké opodstatnění v případě, kdy by dotčené primární právo prošlo zevrubným ústavním přezkumem a z toho důvodu by právo z něj odvozené požívalo presumpci ústavnosti. I když ani v tomto posledně uvedeném případě nevidím pro takovou domněnku zvláštní důvod, jistě by to vyznělo méně absurdně, než bod 94 v jeho současné podobě. Vezmeme-li totiž argumentaci ÚS do důsledků, znamenalo by to, že ustanovení komunitárního nařízení odsouhlaseného (pouhým) resortním ministrem může vesele porušovat kdekteré ustanovení Ústavy (což je současná realita dle Cukerných kvót), nebude-li tím porušen čl. 1/1 a 9/2, zatímco normy primárního práva odsouhlasené ústavní většinou či dokonce v referendu musí ladit s každou jednou normou ústavního pořádku (což by byla inovace lisabonského nálezu).

Jak už jsem naznačil, snaha o přepsání Cukerných kvót, jakož i rozhodnutí ve věci eurozatykače je zřejmá z několika míst nálezu. V odst. 85 ÚS říká, že „v případě jasného konfliktu mezi domácí Ústavou a evropským právem, který nelze zhojit žádnou rozumnou interpretací, musí mít ústavní pořádek České republiky, zejména jeho materiální ohnisko, přednost.“ Alespoň pokud jde o první pilíř, tedy komunitární právo, tak je tento výrok slučitelný s Cukernými kvótami i EAW nálezem jen co se týče zmínky o materiálním ohnisku.

Možnou změnu přístupu potvrzuje ÚS dále v odst. 111, kde uvádí, že

"Ústavní soud řadí mezi významná východiska obsahového přezkumu Lisabonské smlouvy i zásadní judikaturu Ústavního soudu a – jako inspiraci – i některá důležitá rozhodnutí jiných ústavních soudů. Tuto judikaturu Ústavní soud však nechápe jako dogma; jak již bylo uvedeno, Ústavní soud sice považuje (a chce považovat i v budoucnu u přezkumu eventuálních ústavních stížností) za referenční hledisko zejména materiální (tvrdé) jádro Ústavy, leč to nemůže možnost, že bude přihlédnuto k ústavnímu pořádku celému, zcela vyloučit."

Že se referenční rámec Cukerných kvót nemusí do budoucna vztahovat na primární právo (jakkoliv absurdní důsledky by to mělo, jak jsem rozebral výše), potvrzuje odst. 113, kde ÚS shrnul Cukerné kvóty, aby pak, byť v závorce, dodal:

Nelze však nevidět – srov. bod 84 – že oproti Lisabonské smlouvě je odlišnost v tom, že ve věci „cukerných kvót“ přezkoumával Ústavní soud sekundární komunitární právo, zatím co u Lisabonské smlouvy se jedná o právo primární.


Z důvodů uvedených v bodech 90 a 91 nemusel ÚS jakýmkoliv způsobem, byť třeba i nepřímo, zpochybňovat Cukerné kvóty či Eurozatykač, a přesto tak činil. Obecně jsem proti tomu, aby soud dělal v judikátech více než je třeba pro přesvědčivé rozhodnutí. ÚS má samozřejmě pravdu, že jeho judikáty nejsou dogma a je možné se od nich v budoucnu odklonit. Jenže pokud se už tak stane, měly by pro to existovat transparentní a zásadní důvody (zde by se nabízela celá exkurse např. na téma rozhodnutí amerického NS ve věci Casey (zejména jeho části III.A), i toho, jak se ho později NS (ne)držel – ale to by bylo téma na samostatný post). Neměl by k tomu přistupovat stylem, že při každé příležitosti závěry předchozí judikatury buď zpochybní, změní nebo tím aspoň hrozí...

V dalším postu se budu věnovat části týkající se zjednodušené revize primárního práva. Všechny zbývající příspěvky této série by se zde měly objevit během několika málo hodin, aby si ctěný čtenář JP mohl udělat ucelenou představu o mém pohledu na daný judikát a předčasně nesoudil jen z jednotlivých částí. Bylo by skvělé, kdyby pod jednotlivými posty byla diskuse jen k tématům jimi otevřeným a případným průřezovým otázkám byl věnován prostor pod závěrečným postem, ale to je jen zdvořilý návrh, samozřejmě rád uvidím jakékoliv komentáře týkající se lisabonského nálezu pod kterýmkoliv z těchto postů.

Žádné komentáře: