úterý 2. prosince 2008

Tom Clancy: Jak je to se vznikem veřejné funkce?

Po několika velmi seriózních autorech (Dostojevský, Shakespeare, Camus, Kafka), kteří se ve svých pracích dotkli základních otázek práva, se v dnešním díle literárního okénka Jiného práva zaměřím na Toma Clancyho a jeho thriller „Z rozkazu prezidenta“. Pokusím se tak prokázat, že i v tomto (zdánlivě!) úpadkovém žánru, nad kterým se každý „správný“ intelektuál zpravidla otřese, se mohou objevit i mimořádně zajímavé právní problémy.

Přiznám se, že romány Toma Clancyho mám velmi rád a dokonce je sbírám. (Pro případného zájemce o tohoto autora předesílám varování: je třeba odlišovat romány psané přímo tímto autorem od manufakturně produkovaných knih, kterým tento autor propůjčil jen svoje jméno, resp. je v nich uveden jako spoluautor.) Jsou totiž velmi čtivé a jsou psány ohromně precizním způsobem. Jakkoliv se jedná o fikce, pohybují se vždy na velmi těsné hranici reality a v některých případech se proto čtenář nemůže ubránit dojmu, že slouží i jako inspirace. Např. kniha „Čestný dluh“ končí tím, že nešťastný japonský pilot, hnán pomstou za smrt svého syna, úmyslně narazí do budovy Kongresu velkým dopravním letadlem (naštěstí prázdným), a to právě v okamžiku, kdy skládá slib viceprezidenta hlavní hrdina většiny Clancyho knih Jack Ryan. Kdo ví, nebyl Clancyho vášnivým čtenářem i Muhammad Atta a jemu podobní?

A právě v tomto okamžiku začíná děj knihy „Z rozkazu prezidenta“. Při výše popsaném útoku totiž zahyne prezident, podstatná část zákonodárců, prakticky celá vláda a řada soudců. Úvodní kapitoly tak lze číst i jako jakýsi základní kurs amerického ústavního práva, protože Clancy podrobně popisuje, jakým způsobem jsou postupně personálně obsazovány jednotlivé státní orgány. A právě zde se objevuje zásadní problém, jehož právnímu řešení se sice Clancy v konečném důsledku vyhýbá, nicméně to by nás určitě nemělo odradit.

Jack Ryan se totiž stává prezidentem (z titulu funkce viceprezidenta, kterou nabyl bezprostředně před útokem). Nicméně bývalý viceprezident Kealty, který byl v důsledku sexuálního skandálu (znásilnil svoji asistentku) donucen k rezignaci a právě na jeho místo nastupuje Ryan, chce vzniklou situaci zneužít. Podaří se mu odstranit rezignační dopis, který podal den před útokem, a následně tvrdí, že pouze hovořil o úmyslu odstoupit ze své funkce, nicméně že tak právně účinně neučinil a za nastalé kritické situace považuje za svoji povinnost ve svém úřadu setrvat, aby mohl co nejlépe sloužit svojí zemi. Vznikla tak otázka, zda Ryan vůbec mohl nastoupit do funkce prezidenta, pakliže tento úřad nebyl uprázdněn.

Je jasné, že z hlediska celkové koncepce románu je tato zápletka jen jednou z mnoha a v konečném důsledku není ani zápletkou stěžejní. Pokusme se však tento problém zobecnit: jak nahlížet na jmenování někoho do veřejné funkce, u něhož se následně ukáže, že pro toto jmenování nebyly subjektivně či objektivně splněny zákonné či dokonce ústavní podmínky (úřad nebyl uprázdněn, nebyla splněna podmínka bezúhonnosti, státního občanství, vzdělání atp.)? Takto nastolený problém není už pouze teoretický, nýbrž může mít velké praktické dopady. Na Slovensku se např. řeší případ, kdy byl soukromým exekutorem jmenován ministrem spravedlnosti člověk, který nesplňoval podmínku právnického vzdělání (titul JUDr. nezískal na právnické fakultě, nýbrž na Vysoké škole Sboru národní bezpečnosti, blíže např. zde). Tedy, jak nahlížet kupř. na soudce, který byl jmenován, ačkoliv nemá ukončeno právnické vzdělání, příp. nesložil předepsanou profesní zkoušku? Může svůj mandát vykonávat poslanec, který není státním občanem ČR? Co si počít se zvoleným senátorem, který ještě nedosáhl 40 let věku?

Při řešení takto nastolených otázek je podle mého názoru třeba důsledně rozlišovat dvě roviny: osobní a věcnou. Samostatně je nutno vypořádat se s osobní odpovědností dotčené osoby, která buď zfalšovala podklady, které předložila před svým jmenováním do funkce, anebo jednala naopak v dobré víře za situace výkladové nejasnosti toho, co je myšleno např. pod pojmem „bezúhonnost“, resp. které vzdělání se považuje za právní (tento problém dle mého soudu v budoucnu vyvstane v souvislosti s činností soukromých vysokých škol). V prvním případě je možno uvažovat až o trestní odpovědnosti tohoto člověka; ve druhém by zřejmě žádná sankce neměla následovat. V prvním případě si dovedu i představit, že by tento podvodník měl vrátit např. i všechny či alespoň podstatnou část požitků, kterých se mu po dobu výkonu jeho funkce dostalo; v případě druhém pro to není dán žádný rozumný důvod.

Zcela samostatnou otázkou je však to, jak zpětně hledět na právní úkony, které učiní osoba, jež do funkce neměla být vůbec jmenována. Tady je dle mého názoru třeba důsledně trvat na presumpci správnosti těchto aktů. I když by se tedy např. později ukázalo, že některý soudce neměl být vůbec jmenován do své funkce, neznamená to, že jeho pravomocné rozhodnutí by mělo být automaticky zrušeno, příp. že by se dokonce jednalo o rozhodnutí nicotné. V tomto ohledu se kloním k řešení preferujícímu zájem na právní jistotě. Doplňuji značně demagogický a toliko hypotetický, nicméně dle mého přesvědčivý argument: když bychom např. dnes zjistili, že několik poslanců Federálního shromáždění zvoleného v roce 1992 nesplňovalo podmínku státního občanství, přece z toho nelze dovodit, že by tím byl zpochybněn zánik federace, provedený ústavním zákonem Federálního shromáždění č. 542/1992 Sb., o zániku ČSFR.

Závěrem tedy rada pro Jacka Ryana: mohl svoji funkci vykonávat v dobré víře, a to až do okamžiku, kdy by byl tohoto úřadu autoritativně zbaven. Ostatně, v knize se tak naštěstí nestalo, a tak mohl Ryan za cenu řady osobních obětí opět zachránit svět před světovou válkou...

O tom už je ale podstatná část Clancyho románu, kterou nechci vyzrazovat ani naznačovat, protože by to byla škoda.



15 komentářů:

Jan Vaněk jr. řekl(a)...

Ach, zdeúředničtino: byl ten Slovák ministrem spravedlnosti jmenován soudním exekutorem, nebo soudním exekutorem jmenován ministrem spravedlnosti?

Christabel řekl(a)...

Dobrý den, ráda JP čtu:)
Pěkný článek, se závěry souhlasím. I když C. jsem nečetla.

Výčet příkladů bych ještě trošku obohatila: co kdyby se zjistilo, že se B.Obama narodil ve skutečnosti v Keni, jak se o tom spekuluje, tedy mimo území USA?
Myslím, že by to nic nezměnilo.
Christabel

Pavel Mlíkovský řekl(a)...

"I když by se tedy např. později ukázalo, že některý soudce neměl být vůbec jmenován do své funkce, neznamená to, že jeho pravomocné rozhodnutí by mělo být automaticky zrušeno, příp. že by se dokonce jednalo o rozhodnutí nicotné."
Ke stejnému názoru dochází i Ústavní soud v jednom z nálezů v kauze Brožová, Klaus, Bureš. V odůvodnění nálezu Pl. ÚS 17/06 stojí:
Především z důvodů prevence dalších případných sporů proto Ústavní soud konstatuje, že pro uvedené zůstávají platná rozhodnutí přijatá senátem Nejvyššího soudu v období od 14. 2. 2006 do dne nabytí vykonatelnosti tohoto nálezu, v němž v souladu s rozvrhem práce Nejvyššího soudu zasedal soudce JUDr. Jaroslav Bureš. Nedotčené zůstávají rovněž plat a náhrady výdajů, vyplacené soudci JUDr. Jaroslavu Burešovi za uvedené období.

"...které vzdělání se považuje za právní (tento problém dle mého soudu v budoucnu vyvstane v souvislosti s činností soukromých vysokých škol)."
K tomu si dovolím ocitovat ze sdělení představenstva ČAK Zásady
pro posuzování žádostí o zápis do seznamu advokátních koncipientů, o umožnění vykonání advokátní zkoušky a o zápis do seznamu advokátů:
"2. Jedinými vysokými školami v České republice poskytujícími akreditované magisterské vzdělání v oboru právo jsou Právnická fakulta University Karlovy v Praze, Právnická fakulta Masarykovy university v Brně, Právnická fakulta Západočeské university v Plzni a Právnická fakulta University Palackého v Olomouci.
3. Za požadované vysokoškolské vzdělání se nepovažuje vzdělání získané na jiném vysokoškolském učilišti než na právnických fakultách výše uvedených vysokých škol, a to bez ohledu na to, zda takové vzdělání obsahuje některé prvky vzdělání právnického."

Souhlasím s autorem, že tento stav je dlouhodobě neudržitelný.

Ludvík Matoušek řekl(a)...

Zrovna tuto pasáž nálezu sp.zn. Pl. ÚS 17/06, která je Vámi citována, považuji za nejproblematičtější. Nejen z hlediska procesního, ale i z pohledu předjímání výsledku rozhodnutí v jiné věci.

Současně se soud vědomě vyhnul podrobnému a tolik potřebnému hodnocení, jež jistě bylo na místě, chtěl-li k tomuto aspektu zaujmout stanovisko, jak se to má s dobrou vírou:

1) v akty soudní moci (rozsudky NS, v nichž zasedal soudce Bureš),

2) soudce Bureše, když byl do své funkce na NS jmenován.

A též, zda tato víra má něco společného s teorií "paaktů", resp. zda tedy neměl zcela jednoduše poukázat na § 229 odst. 1 písm. f) o.s.ř. [dle mého názoru by však takový odkaz byl stejně vzhledem k textu zákona rozporuplný, protože nesprávné obsazení soudu nemohlo být zhojeno tím, že ve věci rozhodoval senát: Členem senátu totiž nebyli jen soudci - a chce se dodat - tohoto soudu. Každopádně judikatura toto ustanovení vykládá extenzivně (byť k obdobnému případu jsem judikát nenašel), snad by tedy mimořádný opravný prostředek přípustný byl ...]

Problém, který může život přichystat častěji (než že v soudní síni bude v taláru oblečený mafián, jenž nad svým komplicem vynese zprošťující rozsudek, zatímco zákonný soudce bude s lepící páskou přes ústa, jsa připoután k radiátoru ve vedlejší místnosti, jen naslouchat): když si na vrata před vjezdem do svého domu někdo přitluče vlastní značku "zákaz zastavení", dopustí se řidič dopravního přestupku, jestliže tam své vozidlo nechá stát?

Anebo varianta předešlého (a s tím jsem se opravdu setkal): rozhodnutí příslušného úřadu o přechodné úpravě dopravního značení jasně stanovilo, že má být umístěna dopravní značka "zákaz stání", ale firma rozmisťující dopravní značení tam instalovala "zákaz zastavení". I zde by šlo o přestupek ?

Dle mého názoru je nutné setrvávat na teorii "dominového efektu".

Jistěže takový přístup může vést k velmi dramatickým situacím.

Nicméně drtivá většina těchto negativních efektů bude (jako škoda) vyčíslitelná. A stát nechť za své pochybení platí.

Přijde mi to srozumitelnější a čitelnější pro všechny zúčastněné.

A především: dovolit, aby o právech a povinnostech někdo autoritativně rozhodoval, ač vůbec neměl, je věcí ošidnou a při absenci obvyklé míry morálky věcí i lehce zneužitelnou.

V tomto směru s autorem úvodního příspěvku nesouhlasím a poukazuji na to, že "počátek" právní jistoty - pro shora uvedený problém - má svoji formálně definovanou "startovací" mez (a to je beze vší pochybnosti správné) - např. § 233 a § 234 o.s.ř., nebo § 96 odst. 1 spr.ř. a § 100 odst. 2 spr.ř.

U správního řádu navíc dochází i k analýze materiálních dopadů - viz § 94 odst. 4.

Domnívám se, že to nemusí být právě Ústavní soud, ale může to být i kterákoli jiná vrcholná soudní instance - a vzhledem k hojnosti a pravděpodobnosti příčin ležících ve sféře administrativního práva - to zřejmě bude Nejvyšší správní soud, který Ústavním soudem lakonické zdůvodnění buď rozvine, anebo vypracuje teorii vlastní, odpovídající závažnosti řešené otázky.

Dan Dvoracek řekl(a)...

Já si tou prívní jistotou nejsem zase tak jist. Teorie je asi aplikovatelná tam, kde dochází k nějakému formálnímu aktu, který je jako takový bezvadný, nicméně chybá nějaká podmínka pro to, aby se takový akt směl uskutečnit. (Prezident, který skutečně je prezidentem, jmenuje soudcem člověka, kterému není třicet.)
Problém nastává v situaci, kdy je vadný sám onen formální akt, nicméně "jmenovaná" osoba se fakticku ujme funkce a začně ji vykonávat. Kde je potom tak hranice mezi člověkem, který "si z nás dělá srandu, když tvrdí, že je funkcionářem X", a člověkem, který byl jmenován, ač vadně. Jak moc vadný musí být ten jmenovací proces, abychom jej bez dalšího nemuseli brát vážně? Když se sejde členstvo naší AK a usnese, že jsem prezident ČR, svědčí mi presumpce správnosti jmenování? A když mě zvolí zjevně neusnášeníschopná schůze parlamentu? A co když bude neusnášeníschopná o 1 hlas a co když o 100 hlasů? Je to relevantní rozdíl? Kolik členů parlamentu se musí sejít k tomu, aby neplatně leč účinně zvolili prezidenta?

Nejsou to ryze teoretické úvahy... v jednom sporu s českou lékařskou komorou jsme namítali, že osoba za ni vystupující u soudu (D. Rath) není prezidentem komory, neboť naprostá většina delegátů sjezdu, kteří ho zvolili, vůbec nebyli delegáti, neboť se sjezd konal po skončení jejich volebního období. Krajský soud to shodil (a NSS podržel) s úžasou argumentací, že "D. Rath vystupuje jako prezident ČLK v médiích, např. v televizi".

K.Csach řekl(a)...

ad: Dan Dvoráček: ohľadne oprávnenia zastupovať inú osobu v dôsledku konzistentnej prezentácie navonok nie je záver KS a NSS až taký absurdný. Vlastne aplikujú nemecký (a do určitej miery aj švajčiarsky a rakúsky) model Duldungsvollmacht (ak viem, že niekto vystupuje ako môj zástupca a nič proti tomu nerobím, musím akceptovať, že ma jeho právne úkony budú zaväzovať). Pokiaľ ma pamäť neklame (ale neviem si to teraz rozumne overiť), tak ešte v prvej republike to bola bežne akceptovaná teória. Druhá vec, je, či je ju možné previesť zo súkromného práva do verejného (nech žije tyrania).

Dan Dvoracek řekl(a)...

Podle mě nemá výkon veřejné moci s Vollmachtem nic společného. Svým obsahem se jedná o úplně jiný institut. Uvedená koncepce má smysl tam, kde je chráněna důvěra třetích osob v jednání domnělého zmocněnce.
Zde jsme však ve sféře veřejného práva, kde usurpování si úřadu nemusí nutně poškozovat pouze "zastoupeného", ale poškozuje i třetí osoby, vůči nimž je veřejná moc aplikována.
Těžko obstojí, podle mě, názor, že pokud PČR nedělá nic proti falešným policajtům vybírajícím pokuty u dálnice, stávají se tito policajti řádnými členy sboru.

Dan Dvoracek řekl(a)...

Ještě dodatek - u soukromoprávní plné moci (či domnělé plné moci) je poměrně zřetelné, kdo je zastoupený a kdo by se tedy "měl ozvat".
Kdo je "zastoupený" v případě ukradeného úředu je mi, například u soudců, zcela nejasné.

K.Csach řekl(a)...

Ad Dan Dvoráček: úplnny súhlas, tak som to aj myslel (možno sú ale profesné komory nie tak celkom verejnoprávne - úplne iný účel). Okrem toho je samozrejme trochu odvaha povedať, že Vollmacht sa vzťahuje na oprávnenie orgánu konať "za" právnickú osobu (určitá analógia tam ale v dôsledku publicity registrov je, to sa musí priznať).

Dan Dvoracek řekl(a)...

Já jsem pevně přesvědčen, že profesní komory jsou ryze veřejnoprávní instituce. Jsou zřízeny zákonem, členství v nich jest povinné, vrchnostensky uplatňují veřejnou moc nad svými členy.
Vůči sobě nevidím rozdílu mezi ČAK a živnostenským úřadem, krom toho, že jedno je integrální součást státní správy, kdežto druhé je samosprávou, tedy nikoli státním orgánem. O veřejnoprávnosti ČAK však nemám nejmenších pochyb.

Pokud jde o ono jednání - dovedu si představit, jakž takž, účinnost té německé teorie na důsledky soukromoprávního jednání oněch samozvaných funkcionářů. Pokud ovšem jsem o výkon veřejné moci, zejména rozhodování o právech a povinnostech občanů, tam se dle mého názoru taková teorie nemůže uplatnit.

Čímž se vracíme k původní otázce - přistoupíme-li na teorii V. Šimíčka o právní jistotě, nec se tím neřeší, protože se pouze problém transformuje do nové podoby - jak moc to jmenování musí být nemocné, aby nezakládalo oprávnění k výkonu funkce a činilo úkony "funkcionáře" bez dalšího ignorovatelnými.

Dan Dvoracek řekl(a)...

Pouze na okraj - mám perverzní zálibu v problematice stavovské či jiné podobné (vysokoškolské) samosprávy, a to je oblast, kde se to různými nemocnými akty všelikého zrna jen hemží. Nastolené otázky jsou tedy poměrně živé, i když zpravidla na v ranku prezidentů či soudců.

Ludvík Matoušek řekl(a)...

Jestli dobře rozumím předchozím postům, pak by mohlo mít smysl rozlišovat mezi vadou, která vznikla až na straně orgánu veřejné moci, a nedostatkem, který byl na straně osoby, jež byla následně výkonem veřejné moci pověřena (jakkoli je jasné, že "zhojení nedostatku" na straně osoby tím, že orgán nedodrží zákonné podmínky a k aktu přistoupí pověření přistoupí, je taktéž vadou na straně orgánu).

Neboli jedna skupina vad má svoji příčinu v nedostatku pravomoci (působnosti), druhá skupina má svůj původ ve špatném procesním postupu.

Příklad vady na straně orgánu:

Zastupitel obce nemá pověření, aby před ním snoubenci činili prohlášení o uzavření manželství.

O návrhu na jmenování rektora se usnesl AS VŠ při nejmenším možném kvóru (AS má celkem 15 členů, schůze se zúčastní jen 10, přičemž pro návrh musí hlasovat alespoň 10 členů senátu), ... ale jeden z "členů" senátu nastoupil jako náhradník za osobu, jejíž mandát nezanikl (a výkon jejího práva účastnit se a hlasovat byl znemožněn).

Příklad vady na straně osoby, o jejíž práva půjde: 29 letý kandidát na funkci soudce, nebo 50 letý kandidát na funkci soudce předloží zfalšované lustrační osvědčení.

Otázkou je, zda tyto postupy tj. kreační propůjčování vrchnostenské moci, jsou záležitostmi, jež lze podřadit např. pod správní řád a teoriím vad správního aktu: pak by bylo v otázce jasno.

Kladná odpověď je lákavá, relativně snadná, ale zároveň zrádná: současně s tím by totiž bylo možné aprobovat svévoli nejhrubšího zrna. Jediným faktorem, který by takové bezpráví mohl ovlivnit, by bylo plynutí času (viz můj příspěvek shora).

Tento přístup by způsobil, že by po uplynutí 3 let ani soud nemohl v rámci soudního řízení správního vyhodnotit prejudiciální otázku tak, že úřední osoba nemohla napadený správní akt vůbec vydat, protože nebyla úřední osobou (§ 52 odst. 2 věta druhá za středníkem).

Obdobně by po uplynutí této lhůty nemohlo být zahájeno ani kárné řízení proti soudci, u něhož by se dodatečně ukázalo, že svoje lustrační osvědčení zfalšoval (tj. ani podle § 94 a § 100 spr.ř. - což by samo o sobě mohlo vést k absurdním závěrům - "poškozený soudce" by se domáhal své ochrany v rámci správního soudnictví ... , ani podle zák.č. 7/2002 Sb. - protože jeho § 25 a § 9 odst. 1 tr.ř.). A konečně § 89 zák. č. 6/2002 Sb.

Považovat bez dalšího jmenovací akty za rozhodnutí rozhodně má svá úskalí.

Protože takový přístup zakládá možnost zneužití, ignoraci právního státu, a je s to hrubě porušit základní důvěru občanů ve stát, předpokládám, že by se na tyto případy dal vztáhnout smysl bohaté judikatury Ústavního soudu v rámci tzv. restitučních sporů a vyrovnávání se s komunistickou minulostí.

Tomáš Pecina řekl(a)...

Můj názor je, že neplatné jmenování ani jmenování nezpůsobilé osoby nemá vliv na platnost jejích úkonů, jestliže byly touto osobu učiněny v dobré víře, nikoli ovšem v platnost jmenování (padělatel lustračního osvědčení dobře ví, jak se věcí mají), nýbrž výhradně ve vztahu k učiněnému úkonu.

Dan Dvoracek řekl(a)...

Dobrá víra koho? Jmenovaného? Co osoby jeho úkony postižené, např. odsouzené v trestním řízení? Jak nahlížet na rozhodnutí s účinky erga omnes, koho pak zkoumat z hlediska dobré víry?

Tomáš Pecina řekl(a)...

Otázka dobré víry je velmi složitá, jako každá právní otázka, která zkoumá stav vědomí nebo vůle.

Obecně mám za to, že v dobré víře jednal soudce, který věděl, že si na rodném listu rok přidal, ale nemělo to vliv na jeho rozhodování, ne ovšem ten rozhodce, který zfalšoval jmenovací dekret, aby mohl svým známým a úplatcům generovat vykonatelné rozhodčí nálezy.