pátek 5. září 2008

Yusuf (Kadi) a spol. aneb o tahání horkých kamenů z ohně Soudním dvorem

Soudní dvůr je čas od času postaven před rozhodování, které mu zřejmě skutečně nikdo nezávidí. Někdy musí obrazně tahat z ohně pěkně horké kameny, ne zřídka v případech s významnými mezinárodně-politickými konotacemi. Jedním z nich je např. současně probíhající řízení ve věci C-420/07 Apostolides, ve kterém je řešena použitelnost nařízení Brusel I, či přesněji uznání a výkon rozhodnutí Kyperského soudu podle tohoto nařízení ve vztahu k pozemku, který s nachází na území severního Kypru, tedy na území, na kterém je do doby vyřešení kyperského konfliktu pozastaveno uplatňování acquis. Následující stručný post si nicméně dovolím věnovat aktuálnějšímu kamenu vytaženém z ohně před dvěma dny, a sice rozsudku velkého senátu Soudního dvora v kasačním řízení ve spojených věcech C-402/05 P a C-415/05 P. Omezím se jen na pár poznámek, ostatně velmi brzo se jistě vyrojí celá řada podrobných analýz a komentářů tohoto velmi důležitého rozhodnutí.


Obrácenou stranou mince opatření ke zvyšování bezpečnosti (v dnešním globalizovaném světě) jsou větší či menší zásahy do základních práv jednotlivců. S takovou dichotomií se právo vyrovnává vážením sledovaných cílů. A každá společnost v měnícím se čase používá jiné váhy (případně přehazuje na chvíli závoj přes svobodu, jak se zakrývají sochy bohů[1]) – tak by bylo lze shrnout v nejobecnější rovině podstatu případu.

Předmětem sporu je otázka platnosti nařízení Rady (ES) č. 881/2002 o zavedení některých zvláštních omezujících opatření namířených proti některým osobám a subjektům spojeným s Usámou bin Ládinem, sítí Al-Kajdá a Talibanem. Přílohou tohoto nařízení je totiž seznam osob a subjektů, na které se vztahují ona opatření zavedená v rámci boje proti terorismu (tj. zmrazení ekonomických prostředků), přičemž tyto seznamy vychází z rezolucí Rady bezpečnosti OSN. Ne všem jmenovaným na této černé listině se vcelku pochopitelně takový postup líbil a sporné nařízení napadli žalobou před Soudem prvního stupně. Ten ve dvou rozsudcích ze dne 21. září 2005[2] obě předmětné žaloby zamítl. Vedle otázky pravomoci Rady k přijetí sporného nařízení a namítaného rozporu s čl. 249 Smlouvy ES s ohledem na nedostatek jeho obecné působnosti se Soud prvního stupně musel vypořádat zejména s otázkou namítaného porušení některých základních práv žalobců. Tou „tricky question“ v tomto ohledu přirozeně bylo, zda vůbec komunitární soudy mohou posuzovat legalitu takového komunitárního předpisu z hlediska ochrany základních práv, když by tím musely nepřímo provést posouzení legality aktu Rady bezpečnosti OSN, který je sporným nařízením proveden a který neponechává komunitárnímu zákonodárci žádný prostor pro autonomní uvážení. Soud prvního stupně došel k závěru, že je „nutné mít za to, že dotčené rezoluce Rady bezpečnosti jsou v zásadě vyloučeny ze soudního přezkumu ze strany Soudu a že Soud není oprávněn zpochybňovat, ani incidenčně, jejich legalitu vzhledem k právu Společenství“….Přesto si ponechal byť docela nepatrná zadní vrátka stanovením možnosti takového incidenčního přezkumu co do ověření „dodržení vyšších norem mezinárodního práva náležejících k ius cogens“. Vrátka mírně pootevřel, ale rychle je zase zavřel s konstatováním, že ius cogens není v dotčeném případě porušeno ani ohledně práva na vlastnictví, práva být vyslechnut, resp. práva na spravedlivý proces (účinný soudní přezkum). Soud prvního stupně tedy odmítl všechny žalobní důvody a žaloby zamítl v plném rozsahu.

Dva z původních žalobců podali proti předmětným rozsudkům kasační opravný prostředek k Soudnímu dvoru[3] (jak by také ne, když měli za sebou taková právnická esa, jako je D. Anderson, QC). Uplatňované žalobní důvody kasace byly prakticky totožné s těmi v řízení před Soudem prvního stupně. Radě a několika vedlejším účastníkům se ovšem příliš nezamlouval závěr Soudu prvního stupně s možností přezkumu co do slučitelnosti s ius cogens (a proto požadovali nahrazení odůvodnění dotčené části rozsudků, resp. jejich úplné zrušení - Velká Británie dokonce z tohoto důvodu podala vzájemný kasační opravný prostředek). Podle těchto účastníků jsou soudní orgány EU absolutně nepříslušné k přezkumu rezolucí Rady bezpečnosti, tedy včetně přezkumu z hlediska ius cogens.

Výrok ohledně prvního žalobního důvodu, který se týkal správnosti právního základu spočívajícím na čl. 60 a 301 ve spojení s čl. 308 Smlouvy ES Soudní dvůr potvrdil, ač se neztotožnil s odůvodněním ohledně překlenovací funkce čl. 308 Smlouvy ES (body 196 a 223 rozsudku). Soud prvního stupně totiž zastával názor ohledně konstrukce, podle které vytváří čl. 308 Smlouvy ES jisté překlenovací ustanovení mezi Smlouvou EU a Smlouvou ES ve smyslu, že postihuje nejen cíle nezbytné k dosažení cílů Společenství, ale též EU. V tomto ohledu šel Soud prvního stupně skutečně zřejmě příliš daleko za současné pojetí rozdělení komunitárního a unijního právního řádu a „náhradní“ argumentaci použitou v tomto ohledu Soudním dvorem v čl. 224 a následující rozsudku (tj. jistou oklikou se dostaneme k tomu, že sporné nařízení splňuje některý s cílů Společenství, zejména nenarušené fungování vnitřního trhu, ke kterému by mohlo dojít nekoordinovaným ukládáním sankcí jednotlivými státy) lze podle mého názoru považovat za vcelku přesvědčivou. Rovněž závěry Soudu prvního stupně ohledně druhého žalobního důvodu byly Soudním dvorem potvrzeny. Skutečnost, že v nařízení jsou dotčené osoby jmenovitě uvedeny, takže se zdají být tímto nařízením bezprostředně a osobně dotčeny ve smyslu čl. 230 čtvrtého pododstavce Smlouvy ES, totiž neznamená, že tento akt nemá obecnou působnost ve smyslu čl. 249 druhého pododstavce Smlouvy ES a že jej nelze považovat za nařízení. V této souvislosti snad jen připomenu mírně zarážející lavírování Komise (formálně je to označováno jako „přehodnocení stanoviska“ – viz body 135 a 163 rozsudku).

Názorový nesoulad mezi Soudem prvního stupně a Soudním dvorem se (vcelku podle očekávání, zejména pak po vydání dle mého soudu velmi dobrého stanoviska generálního advokáta Madura v lednu) se plně projevil v rámci třetího žalobního důvodu, dotýkajícího se otázky (pravomoci) přezkumu základních práv. V pozadí samozřejmě, jak vyplývá z předchozího, stojí stěžejní otázka vztahu mezinárodního právního řádu vytvořeného v rámci OSN a právního řádu Společenství. I když Soudní dvůr uznal, že se vnitřní řád Spojenství a mezinárodní právní řád nemíjí, slovy generálního advokáta, jako dvě lodi v noci (bod 22 stanoviska), Soudní dvůr odmítl nepříslušnost k přezkumu „vnitřní legality“ sporného nařízení z hlediska souladu se základními právy, a to jak z pohledu práva mezinárodního (Charta OSN nestanoví, jaký model má být zvolen pro provedení rezolucí přijatých Radou bezpečnosti – bod 298 rozsudku), tak práva Společenství (…přednost [mezinárodních závazků] na úrovni práva Společenství se nevztahuje na právo primární, obzvláště pak ne na obecné zásady, jejichž součástí jsou základní práva – bod 308 rozsudku, srov. též následující úvahy ve vztahu k judikatuře ESLP). Z těchto důvodů Soudní dvůr napadené rozhodnutí Soudu prvního stupně zrušil…a využil možnosti dané čl. 61 Statutu Soudní dvora a věc co do meritu (tj. samotného přezkumu porušení namítaných základních práv) sám rozhodl. Shledal přitom rozpor jak s právem na obhajobu (právo být slyšen), tak s právem na vlastnictví, takže zrušení se dočkala i příslušná část napadeného nařízení v částech, v nichž se vztahuje na žalobce. Jen pro přesnost – účinky zrušeného nařízení jsou zachovány nejvýše po dobu 3 měsíců po vynesení rozsudku.

Zdá se, že pořádně horký kámen vytáhl Soudní dvůr z ohně se ctí. A to i přes to, že dva z vedlejších účastníků řízení, mající opačný názor, jsou stálými členy Rady bezpečnosti OSN…

[1] Stanovisko generálního advokáta Madura ve věci C-415/05 P, bod 35.
[2] T-315/01 Kadi v. Rada a Komise, Sb. rozh. s. II-3649 a T-306/01 Al Barakaat International Foundation v. Rada a Komise, Sb. rozh. s. II-3533.
[3] V řízení ve věci C-415/05 P vystupoval zpočátku na straně navrhovatelů též A. Yusuf, ale v době projednávání kasace před Soudním dvorem se Výbor pro sankce rozhodl vymazat A. Yusufa ze seznamu osob, na které se uplatní sankce, takže jeho jméno bylo následně odstraněno z přílohy I napadeného nařízení a v řízení dál nepokračoval. Jeho jméno jsem přesto použil v názvu, protože jsou pod ním známy předmětné rozsudky Soudu prvního stupně.


3 komentáře:

Miroslav Jurman řekl(a)...

Velmi dobrý post s možná překvapivě dobrým koncem...

Jan Kratochvíl řekl(a)...

Konečně! Po tomhle si snad každý musí ESD zamilovat:-). Co já vím, tak jde o první de facto přezkoumání rozhodnutí Rady bezpečnosti nějakým mezinárodním soudem. ESD patří chvála za odvahu a nebojácnost. Snad si členové Rady bezpečnosti konečně uvědomí, že nejsou bozi a že nemohou všechno.

Petr Bříza řekl(a)...

Ad Jan Kratochvíl:

Honzo,
když v RB pouhý jeden stálý člen řekne NE, ona rozhodnutí, jimiž může zasáhnout i do Tvých práv, přijmout nemůže. Na těch rozhodnutích se musí shodnout 5 velmocí, které jsou všechno, jen ne názorově koherentní, takže to už o tom musí být setsakra přesvědčeny (jakými prostředky a argumenty jsou někdy přesvědčeny nechávám stranou, ale v tomto smyslu si nedělám iluze, že na soudu to je o mnoho lepší), aby se na něčem shodly.

Naproti tomu když ve velkém senátu ESD řekne NE 6 soudců, nejen že se o tom nikdy nedozvíme (aspoň ne oficiálně), ale hlavně jim to není nic platné, protože i ta nejtěsnější většina může silou jednoho hlasu závazně rozhodovat.

Ani v jednom tělese se na daném rozhodnutí nemusí podílet všichni členové daného uskupení (s výjimkou případu, kdy ESD zasedá v plénu, ale to je dnes naprostá výjimka, btw. Kadiho rozhodl velký senát, tedy soudci z méně než poloviny ČS).

To by bylo pár poznámek na úvod, pokud jde o legitimitu rozhodování obou těles, ale protože vím, že se jedná o různé orgány, reprezentující odlišné moci, s různou rolí a posláním, jsou to spíše postřehy pro širší úvahu než argumenty proti Tvé nezkalené radosti, že si snad konečně členové Rady uvědomí, že nejsou bozi.

Já totiž taky nechci, aby si členové Rady bezpečnosti mysleli, že jsou bozi, ale zároveň stejně tak nechci, aby si to myslel kdokoliv jiný, včetně soudců ESD.

A pokud by v uvedeném judikátu tvrdili, že nejsou vázáni Chartou a že můžou přezkoumávat přímo rezoluce RB, tak by se mi to tedy vůbec nelíbilo, protože to by byla přesně ta hra na bohy v duchu prohlášení nejmenovaného soudce ESD, který onehdy na jedné konferenci prohlásil, že nad nimi (myšleno soudci ESD) jsou už jen nebesa... Tak to tedy, děkuju, opravdu nechci...

ESD se tomu však šalamounsky vyhnul, protože jak já čtu ten rozsudek, tak je to taková obdoba přístupu národních ústavních soudů k přezkumu zákonů provádějících evropské předpisy - evropský předpis (zde rozhodnutí RB) nepřezkoumáváme, jeho přednost v zásadě nezpochybňujeme, ale v rámci implementačních možností jste nezvolili nejšetrnější ústavní cestu (zde nejšetrnější z hlediska zásad Společenství a primárního práva). Na okraj dodávám, že těm národním úst. soudům jako ochráncům ústavnosti jakožto samotné podstaty jejich států vůbec nevyčítám ani ty různé teorie tvrdých jader, které alespoň rétoricky vůči ES uplatňují, ale taková role ESD podle mého rozhodně nepřísluší; ale jak říkám, tak daleko se ESD v Kadim zajít nepokusil, čtu-li těch několik set odstavců správně.

Každopádně, pokud to ESD opravdu myslel tak, jak to chápu, pak nemám důvod tento judikát proklínat, byť jsou tam některé body, se kterými absolutně nesouhlasím, ale věřím, že ty byly pouhým obiter dicta. Je-li to však jinak, než se domnívám, pak bych nadšením asi zrovna neskákal...