středa 3. září 2008

„Infringementy“ – bezzubé psisko na členské státy?

Toho, kdo je alespoň trochu seznámen s nastavením zastupování České republiky před unijními soudy, jistě nepřekvapí, že svůj první hostující post budu věnovat právě tématu řízení podle čl. 226 až 228 Smlouvy o založení ES (SES). Agenda „infringementů“ čili řízení o porušení Smlouvy totiž tvoří přibližně polovinu z agendy (českého) vládního zmocněnce (tu druhou pak koordinace zpracovávání vyjádření k předběžným otázkám podle čl. 234 SES) a zahrnuje všechny fáze tohoto velmi specifického mechanismu, kterým se především Evropská komise snaží prosazovat plnění požadavků vyplývajících z komunitárního práva. I když se na Jiném právu objevují jistě témata aktuálnější, nelze tématu infringementů jistou stálou aktuálnost upřít, a to zejména u nás, kde je počet pravidelně zahajovaných řízení stále ještě relativně vysoký. Následující text je tvořen několika více či méně nesourodými obecnějšími úvahami či poznámkami nad tímto institutem, které mne, pokud se mi občas podaří poodstoupit pár kroků od konkrétních kauz, napadají.

Povinnost provádět komunitární právo náleží v prvé řadě a zejména členským státům. Není tajemstvím, že členské státy v této své úloze, ať již záměrně či z celé řady jiných důvodů, selhávají (tak např. Evropská komise ve svém sdělení KOM (2007) 502). V takových situacích spojuje komunitární právo s porušením komunitární normy několik možných následků. Jedním z nich je možnost zahájení specifického řízení řekněme sankčního charakteru, jehož účelem je změnit nesouladné chování členského státu. V úvahu přichází dvě formy tohoto řízení: členské státy se jednak mohou kontrolovat mezi sebou (čl. 227 SES) a jednak může být iniciátorem tohoto řízení Evropská komise (čl. 226 SES), která tímto způsobem naplňuje svoji úlohu strážkyně Smluv (čl. 211 první odrážka SES) či jak je s oblibou používáno v anglicky psané literatuře, úlohu hlídacího psa (watchdog). Potud strohá teorie…

Kontrola členských států mezi sebou v praxi de facto z mnoha pochopitelných důvodů nefunguje. Vyjdeme-li z poslední dostupné výroční zprávy Soudu, dojdeme při sledování případů od roku 1952 do roku 2007 k celkovému číslu 5 žalob podaných podle čl. 227 SES (resp. podle bývalého čl. 170), což je v celkovém počtu cca 3300 žalob podaných v tomto období pro nesplnění povinnosti členským státem skutečně pouze kapka v moři. Jinak vypadají počty řízení podle čl. 226 SES – v současné době otevře Komise ročně podle své každoroční zprávy o implementaci komunitárního práva kolem 2.500 nových případů. Na první pohled číslo, pro které by mohl kdekdo označit Komisi za „zřejmě slušný oddíl“…

Ale již na druhý pohled, uvážíme-li armádu možných situací porušení komunitárního práva ve 27 členských státech, musí být zcela zřejmé, že řízení, která Komise zahajuje, představují pouze nepatrný zlomek jejich celkového množství. Ostatně, nikdo z nás by asi dlouho nemusel pátrat kolem sebe, aby nějakou menší či větší neslučitelnost (ať již v legislativě či v praktické aplikaci) objevil. Znamená to tedy, že Komise není schopna dostát své povinnosti strážkyně Smluv, potažmo že plnění této povinnosti v rozsahu větším než malém (nepatrném) je vlastně již z existujících daností vyloučeno? Odpověď záleží tom, jaká očekávání s touto úlohou Komise, resp. s nástrojem, který byl Komisi k realizaci této úlohy dán, spojujeme. Bylo by skutečně (nebezpečnou) iluzí se domnívat, že Komise je schopná zachytit, resp. prosadit byť jen zlomek toho, co je obvykle přičítáno schopnosti států vymoci povinnosti vyplývající z jejich právních řádů. Zahájení řízení o porušení Smlouvy je kromě toho interpretováno jako možnost, nikoli povinnost Komise, „má-li [..] za to, že členský stát nesplnil povinnost, která pro něj z této smlouvy vyplývá“ (tedy přesněji, možnost je explicitně spojena až s posledním krokem v tomto řízení, tedy s podáním žaloby, ale to nic nemění na skutečnosti široké diskrece Komise, zda vůbec řízení v tzv. administrativní či prejudiciální fázi zahájí, přičemž existuje řada případů naprosto zřejmého porušení komunitárního práva členským státem, o kterých Komise ví a zavírá oči…). V takovém případě se samozřejmě nabízí otázka, zda má v současné době takové řízení ještě vůbec smysl…

Z osobní praktické zkušenosti mohu potvrdit, že samotná hrozba zahájení řízení potažmo následně, bylo-li řízení již zahájeno, hrozba odsuzujícího rozsudku, jsou stimulem a motivem pro členské státy ke zvýšené aktivitě – ať již co do vymýšlení argumentů prokazujících splnění všech namítaných povinností či co do podnikání kroků ke sjednání nápravy, a to přes to, že pro ně z řízení podle čl. 226 SES nevyplývají žádné bezprostřední hmatatelné sankce. Dosud jsem se v rámci zahájeného řízení nesetkal s tím, že by se orgán státní správy odpovědný za namítané porušení odmítl záležitostí zabývat. Viděno z této perspektivy, určitě platí slova jednoho z referentů Komise, vyřčených poté, co byl ze strany naší delegace přesvědčen, že bez ohledu na to, zda v daném případě bylo či nebylo porušeno komunitární právo, v řízení nemá smysl vzhledem k vývoji skutkových okolností pokračovat (a kdy konstatoval, že toto už je několikátý případ, který vůči České republice zastavuje a že to takto dále nejde)...“ale uvědomte si, že kdyby nebylo infringementů, byla by EU na úrovni OSN, kde je všechno jen „Member States shall“ a „may“ a kdy když jde o věc, nikdo nic nedělá…“. Problém nespočívá podle mého soudu ani ve výše naznačených velmi omezených možnostech Komise co do množství detekovatelných případů a velmi malého počtu zahájených řízení v poměru k evidentně existujícím případům nesouladu. Tyto okolnosti lze sotva kdy výrazněni změnit.

Za problematický považuji spíše způsob, jakým je řízení obvykle vedeno ze strany Komise. Nechceme-li, aby komunitární právo bylo stále více pouze stohem popsaného papíru, je podle mne na čase přemýšlet o určitých (zásadnějších) změnách (rovněž) v této oblasti. Pomyslný hlídací pes, který má i přes velmi krátký řetěz potenciál pořádně kousnout, totiž současně nastavenou praxí přichází o svoje zuby…

Jistě, členské státy v mnoha případech úlohu Komise neusnadňují. Přesto samotné postupy Komise v rámci řízení o porušení Smlouvy nejsou z hlediska jeho účelu úplně ideální a nevedou k výsledkům, kterých by i se současným ensemblem bylo možno dosáhnout. Za všechny bych jmenoval tři vady na kráse tohoto řízení, které považuji za aktuálně nejpalčivější: (a) rychlost řízení, (b) neschopnost odlišit závažné případy od nepodstatných kauz a (c) malá preciznost ve zpracování infringementů typu chybné transpozice/adaptace.

Ad (a) Řízení ve fázi prejudiciální, tedy ve fázi vedené Evropskou komisí, trvá neúměrně dlouho i v případech zcela jednoznačných a z hlediska právní argumentace jednoduchých, jako je opominutí včasné transpozice do vnitrostátního právního řádu. Konkrétně, zatímco např. Soudní dvůr potřeboval ve věci C-203/06 Komise proti České republice na vyřešení (ne)transpozičního případu 8 měsíců (žaloba byla podána 4. 5. 2006, 18. 1. 2007 byl rozsudek na stole), Komise v předchozí fázi potřebovala měsíců 16, tedy o polovinu více. Ač by se mohlo zdát, že takový stav je pro členské státy vyhovující, opak je podle mého názoru pravdou: s každou opožděnou transpozicí vzniká nerovnost jak mezi státy, tak mezi jejich občany. Tato nerovnost může vést např. k tomu, že zejména u směrnic z významnými finančními implikacemi na vnitrostátní subjekty (tradičně „nejdražší“ v tomto ohledu jsou směrnice ekologické) členské státy poměrně přesně odhadnou, jaké zpoždění si již v rámci zahájeného (ne)transpozičního řízení mohou dovolit a tímto způsobem šetřit, čili získávat komparativní výhodu vůči transpozičním poctivcům…

Ad (b) Komise s oblibou zahazuje řízení s „věcným“ problémem (tak odlišujeme pro pracovní účely řízení „nenotifikační“ či „netranspoziční“ od těch, co mají substanci, tj. kdy je nám vytýkána chybná transpozice/adaptace či nesprávná praktická aplikace požadavků vyplývajících z komunitárního práva), která nemají žádný či žádný podstatný praktický dopad na fungování vnitřního trhu. Aniž bych chtěl Komisi v tomto ohledu z čehokoli podezřívat, je myslím jedním z důvodů, že se jedná o kauzy po právní stránce poměrně jednoduché nevyžadující většího myšlenkového úsilí. Za všechny lze zmínit případ kapitánů českých námořních lodí, který byl v minulosti na stránkách Jiného práva též zmiňován. I pokud Komise ve své žalobě (viz věc C-496/07 Komise proti České republice) uspěje, efekt na situaci v České republice, resp. dopad na vnitřní trh bude roven nule, jelikož jak je obecně známo, z iniciativy pana Koženého již drahnou dobu žádné námořní lodě nemáme a zřejmě ani dlouho mít nebudeme…Jistě, snad jde Komisi o princip, ale není takový postup za takových okolností spíše plýtváním energií a časem všech zúčastněných, které by bylo možno využít na daleko podstatnější kauzy?

Ad (c) Není tajemstvím, že si některá generální ředitelství Komise nechávají zpracovávat posudky na slučitelnost vnitrostátních předpisů s určitou komunitární normou od externích subjektů, ne zřídka od univerzitních pracovišť. Potud žádný problém, pokud by ovšem výsledky těchto studií nebyly nekriticky zkopírovány do formálního upozornění a zaslány členskému státu. Externí subjekt se totiž velmi často omezí na porovnávání textu komunitárního předpisu s jedním transpozičním předpisem, aniž by zkoumal předpisy související (typicky např. pravidla správního procesu). V řadě případů se stává, že řízení je po vysvětlující odpovědi členského státu záhy zastaveno, nicméně takový postup opět stojí něco zbytečné energie, času a zejména snižuje význam, potažmo vážnost řízení o porušení Smlouvy a mírně demotivuje členské státy…

V návaznosti na výše uvedené by však bylo křivdou vůči Komisi neučinit dodatek týkající se jejích vlastních snah situaci řešit. Od počátku letošního roku Komise (kolegium komisařů) aplikuje interní závazek rozhodovat o zahájení nových řízení, resp. o postupu řízení do dalších fází namísto dosavadní frekvence 1x za čtvrt roku 1x měsíčně. Tuto frekvenci zatím Komise skutečně drží, což v případě České republiky vedlo k významnému nárůstu tzv. věcných infringementů oproti minulému roku. Povede-li takový postup i ke zrychlení průběhu řízení, jak bylo původně zamýšleno, nelze zatím zhodnotit. Druhým pokusem v tomto ohledu je snaha o přenesení části břemene spojeného s prošetřováním údajného porušení komunitárního práva na samotné členské státy (viz sdělení Komise KOM (2007) 502). Zatím se tak děje v rámci tzv. Pilotního projektu, kdy zejména v případě stížností od třetích osob by měly členské státy nejdříve komunikovat přímo se stěžovatelem a pokusit se namítanou neslučitelnost vyřešit, přičemž až na základě výsledků takového „předkola“ se bude Komise rozhodovat, zda zahájí formální řízení či nikoli. Ač lze mít k navrženému postupu výhrady, opět by bylo předčasné činit unáhlené závěry před tím, než bude projekt na konci letošního roku vyhodnocen a bude rozhodnuto, jak postupovat dál.

Něco málo o pokutách

Jednou z otázek, která každého zajímá, je na kolik to vlastně členský stát přijde. Čas od času se v médiích objevují spekulace, kolik že Česká republika zaplatí jako pokutu za odsuzující rozsudek Soudního dvora (obvykle padá suma v řádech desítek milionů EUR). A když si svědomitější novinář opatří informaci, že v rámci rozsudku vydaného podle čl. 226 SES nelze žádnu finanční sankci uložit (což je z vlastní skutečnosti pro mnoho z nich velmi špatná zpráva, která už několik novinářů zcela odradila od záměru napsat článek o aktuálním odsuzujícím rozsudku či zahájeném řízení), snaží se alespoň vyzdvihnout vysoké náklady řízení, které musí Česká republika hradit.

V rozsudku vydaném v rámci řízení podle čl. 226 SES skutečně nelze uložit žádnou finanční sankci. Tu je možno uložit až v rámci navazujícího řízení podle 228 SES, které je Komise oprávněna zahájit, pokud členský stát nesplní povinnost, která vyplývá z odsuzujícího rozsudku Soudního dvora. V takovém případě může Soudní dvůr uložit zaplatit členskému státu paušální částku nebo opakované penále nebo, jak to Soudní dvůr judikoval a provedl ve věci C-304/02 Komise proti Francii, obojí najednou. Tato možnost finančních sankcí zavedená Maastrichtskou smlouvou je bezesporu významným posílením oné výše zmiňované hrozby působící jako stimul chování členských států. Na druhou stranu nutno dodat, že přestože Komise v rámci řízení podle čl. 228 SES pravidelně finanční sankci navrhuje, udělil ji Soudní dvůr dosud, počítám-li správně, pouze v 5 případech (blíže k použití článku 228 SES vřele doporučuji sdělení Komise SEK(2005) 1658).

Náklady řízení nenese členský stát žádné, a to přes formulaci „členskému státu xy se ukládá náhrada nákladů řízení“. V rámci řízení probíhajících mezi členskými státy a Komisí se totiž uplatňuje nepsané pravidlo, podle kterého si tyto subjekty vzájemně žádné náklady řízení nenárokují (Soudní dvůr pracuje z rozpočtu Společenství, tj. z jeho strany též k požadavku na úhradu nákladů nedochází).

Jak dál?

Tvůrci Lisabonské smlouvy si byli jistě výše naznačených problémů vědomi, což dokládá především změna co do možnosti navrhovat, resp. ukládat finanční sankci v určitých případech porušení komunitárního práva v rámci „prvního kola“, tj. aniž by muselo proběhnout následné řízení v případě nesplnění odsuzujícího rozsudku (čl. 260 odst. 3 konsolidované verze Lisabonské smlouvy). Byť jde pouze o případy neprovedení transpozice, navíc u směrnic přijatých legislativním postupem (tedy nikoli u směrnic přijímaných komitologicky), jedná se či přesněji jednalo by se v případě vstupu Lisabonské smlouvy v platnost o vykročení správným směrem. Od takového postupu si totiž lze slibovat zejména větší rychlost nápravy stavu opožděné transpozice.

1 komentář:

Michal Bobek řekl(a)...

Velice zajímavé „vnitřní“ postřehy. Nabídnout mohu snad jen pár glos.

1/ Ad „věcné“ oproti „nenotifikačním“ řízením – nu, jsou to taky jenom lidé a odevzdaná čárka je hold odevzdaná čárka. Oproti podobné mentalitě v rámci justice je však v rámci veřejné správy ten problém, že tam není viditelný spis, který by postupně „zahníval“ a musel být nakonec nějak řešen. Zajímavé by bylo v tomto ohledu nějaká kvantitativní studie ohledně toho, zda se Komise nějak odlišuje od užívání dozorčích prostředků (různých typů přezkumů z moci úřední, inspekcí apod.) běžnými vnitrostátními exekutivami ...

2/ Informace o možnosti budoucího „uspokojování podomácku“ samotným členským státem je velice zajímavá, jsem zvědav na budoucí fungování, a taky na to, jak (a zda vůbec) to bude provázáno s jinými řízeními. Na rozhodování Komise to bude mít nulový vliv (to, že má naprostou úvahu, zda řízení o porušení Smlouvy zahájí či nikoliv, se předpokládám nic nezmění), ale zajímavý by mohl být dopad (či souběh?) na případné vnitrostátní odškodňování porušení práva ES. Návrh jako takový se mi ale zdá krok nepříliš šťastným směrem – zjišťuji, že pro reálnou ochranu práv fyzických a právnických osob nefunguje ani řízení dle 226 SES, a v podstatě ani vnitrostátní žaloby na náhradu škody, tak namísto toho, abych se zamyslel nad jedním či druhým, tak raději stvořím další administrativní řízení, které není na první pohled provázáno ani s A, ani s B a budu doufat, že to třeba bude fachčit?

3/ K obecné myšlence, která se line celým příspěvkem, tedy co má za smysl „papírové“ vymáhání transpozičních tabulek – myslím, že to je určováno obecným regulačním duchem a fungováním v rámci Unie; veřejnoprávní vymáhání institucemi, orgány a komisemi, které je vlastní Evropě (nejenom tedy EU, ale hlavně a především členským státům) je ve své podstatě vždy hlavně o papírové shodě. O věcné shodě a o reálném fungování práva je hlavně vymáhání soukromoprávní, tedy konkrétní situace konkrétního jednotlivce, který tvrdí, že určitou aplikací práva došlo ke zhoršení jeho právního postavení. Pokud je tedy úmysl mít více „reálné implementace“, tak k tomu se dá dojít pouze podporou soukromoprávního vymáhání.