pátek 15. února 2008

Případ Kempter: věc rozhodnutá stále nerozhodnuta...

Tento komentář byl napsán a měl být i „postnut“ v úterý, leč úterní malá lavina postů mě přiměla počkat, až momentální příspěvkový přetlak trochu opadne. Předkládám jej v zásadě tak, jak byl onoho dne napsán a i přes to třídenní zpoždění se jej stále odvažuji nazvat aktualitou (jinak ještě upozornění – je to post pro vytrvalce, ale jsou tam pasáže, které se dají přeskočit:-) ):

Ministerstvo vnitra má námět k úvahám o případné revizi správního řádu a neúspěšní účastníci správních řízení se mohou za určitých okolností opravdu těšit na možnost žádat o přezkum správního rozhodnutí (kdykoliv?) po jeho vynesení, pokud později vyjde díky judikátu ESD najevo, že správní úřad zaujal výklad, který byl v rozporu s komunitárním právem. Na ESD i nadále rozhodují věci týkající se res iudicata ad hoc. Lucchini byl možná opravdu úlet.

To je ve stručnosti poselství judikátu ve věci C-2/06 Kempter (ve všech jazycích a i se stanoviskem generálního advokáta jej najdete zde), jak jsem ho ještě teplý prošel nedlouho poté, co jej ESD [v úterý] vytáhl z pece.

Dlouho jsme čekali, než ESD vynesl svůj rozsudek v zatím posledním případu týkajícím se ochrany principu res iudicata u správních a soudních rozhodnutí v komunitárním právu. Od vydání stanoviska GA Yvese Bota uplynulo téměř 10 měsíců, než jsme se dočkali rozsudku, který předmětné stanovisko v podstatě zkopíroval. Proč to trvalo tak dlouhou ví jen ESD, ale každopádně je to zajímavé vzhledem ke skutečnosti, že dlouhé prodlevy mezi stanoviskem a samotným judikátem najdeme u rozhodnutí, kde panovaly neshody uvnitř senátu, často pak je tomu v případech, kdy se rozsudek od názoru GA významně odchyluje.

Jedním z takových rozhodnutí byl i judikát ve věci C-453/00 Kühne & Heitz, kde Soud připustil, že správní orgán má povinnost přezkumu pravomocných správních rozhodnutí při existenci čtyř okolností, jež byly v tomto případu dány. Pozdější judikatura povýšila (nebo se to alespoň zdálo) tyto okolnosti na obecné podmínky pro povinnost přezkumu konečných správních rozhodnutí z důvodu později vyjeveného nesouladu s komunitárním právem.

Samotný případ Kempter se týká vyjasnění podmínek Kühne & Heitz. Než se však dostaneme k otázkám vzneseným ve věci Kempter, nabízím stručné shrnutí Kühne & Heitz a jeho „podmínek“:

ESD v onom případu došel k závěru, že princip spolupráce vyplývající z čl. 10 Smlouvy ES ukládá správnímu orgánu povinnost přezkoumat konečné správní rozhodnutí, jestliže:

a) správní orgán má podle vnitrostátního práva pravomoc k přezkumu konečného rozhodnutí,
b) předmětné správní rozhodnutí se stalo konečným v důsledku rozsudku vnitrostátního soudu v poslední instanci,
c) tento rozsudek je, ve světle následného rozhodnutí ESD, založen na špatném výkladu komunitárního práva, ke kterému došlo bez toho, že by vnitrostátní soud vznesl předběžnou otázku, a
d) zainteresovaná osoba si stěžovala správnímu orgánu okamžitě poté, co se o příslušném následném rozhodnutí ESD dozvěděla.[1]

Navíc Soud odlišil pouhý přezkum rozhodnutí[2] zjevně míněný v úzkém smyslu a znovuotevření rozhodnutí,[3] tedy v zásadě obnovu řízení, neboť tu ESD připustil jen při splnění přinejmenším jedné další podmínky a to té, že nebudou nepříznivě zasaženy zájmy třetích osob.[4]

Předkládající soud položil ve věci Kempter následující otázky:

„1) Předpokládá přezkum a zrušení konečného správního rozhodnutí za účelem zohlednění mezitím Soudním dvorem provedeného výkladu relevantního ustanovení práva Společenství to, že dotčený napadl správní rozhodnutí před soudem s odvoláním na právo Společenství?

2) Podléhá žádost o přezkum a zrušení konečného správního rozhodnutí, které je v rozporu s právem Společenství, kromě podmínek formulovaných v rozsudku Kühne & Heitz, z naléhavých důvodů práva Společenství i časovému omezení?“

Soud odpověděl na první otázku takto (cituji z českého překladu):

[...]
39 Jak připomíná předkládající soud, ve světle bodů 26 a 28 výše uvedeného rozsudku Kühne & Heitz, mezi podmínkami, které mohou zakládat takovou povinnost přezkumu, zohlednil Soudní dvůr především skutečnost, že rozsudek soudu rozhodujícího v posledním stupni, na základě kterého se napadené správní rozhodnutí stalo konečným, byl s ohledem na pozdější judikaturu Soudního dvora založen na nesprávném výkladu práva Společenství přijatém, aniž by byla Soudnímu dvoru předložena předběžná otázka za podmínek stanovených v čl. 234 třetím pododstavci ES.
40 Projednávaná předběžná otázka se přitom týká pouze toho, zda je taková podmínka splněna pouze tehdy, dovolával-li se žalobce v původním řízení v rámci své žaloby podané proti dotčenému správnímu rozhodnutí práva Společenství.
41 V tomto ohledu je nutno zdůraznit, že systém zavedený článkem 234 ES za účelem zajištění jednotného výkladu práva Společenství v členských státech zavádí přímou spolupráci mezi Soudním dvorem a vnitrostátními soudy na základě řízení, v němž účastníci nemají žádnou možnost iniciativy [...].
42 Jak upřesňuje generální advokát v bodech 100 až 104 svého stanoviska, řízení o předběžné otázce totiž spočívá na dialogu mezi soudy, jehož zahájení zcela závisí na tom, jak vnitrostátní soud posoudí relevanci a nezbytnost předběžné otázky (viz v tomto smyslu rozsudek ze dne 16. června 1981, Salonia, 126/80, Recueil, s. 1563, bod 7).
43 Ostatně, jak uvádějí Komise a generální advokát v bodech 93 až 95 svého stanoviska, samotné znění výše uvedeného rozsudku Kühne & Heitz v žádném případě neuvádí, že by žalobce byl povinen uplatnit v rámci svého opravného prostředku podle vnitrostátního práva otázku práva Společenství, která je předmětem pozdějšího rozsudku Soudního dvora vydaného v řízení o předběžné otázce.
44 Z výše uvedeného rozsudku Kühne & Heitz tedy nelze dovodit, že pro účely třetí podmínky stanovené tímto rozsudkem museli účastníci řízení uplatnit dotčenou otázku práva Společenství před vnitrostátním soudem. Aby totiž tato podmínka byla naplněna, stačí, aby uvedená otázka práva Společenství, jejíž výklad se ve světle pozdějšího rozsudku Soudního dvora projevil jako nesprávný, buďto byla posouzena vnitrostátním soudem rozhodujícím v posledním stupni, nebo aby jím bývala mohla být uplatněna i bez návrhu.
45 V tomto ohledu je třeba připomenout, že neukládá-li právo Společenství vnitrostátním soudům povinnost uplatnit i bez návrhu důvod vycházející z porušení ustanovení práva Společenství, pokud by je přezkum tohoto důvodu nutil k opuštění rámce sporu, tak jak byl vymezen účastníky řízení, jsou tyto soudy povinny uplatnit i bez návrhu právní důvody vycházející ze závazného pravidla Společenství, pokud mají podle vnitrostátního práva povinnost nebo možnost tak učinit ve vztahu k závaznému vnitrostátnímu předpisu (viz v tomto smyslu rozsudky ze dne 14. prosince 1995, van Schijndel a van Veen, C‑430/93 a C‑431/93, Recueil, s. I‑4705, body 13, 14 a 22, jakož i ze dne 24. října 1996, Kraaijeveld a další, C‑72/95, Recueil, s. I‑5403, body 57, 58 a 60).
46 Proto je třeba na první položenou otázku odpovědět tak, že v rámci řízení před správním orgánem týkajícího se přezkumu správního rozhodnutí, které se stalo konečným na základě rozsudku vydaného soudem rozhodujícím v posledním stupni, přičemž tento rozsudek je z pohledu pozdější judikatury Soudního dvora založen na nesprávném výkladu práva Společenství, toto právo neukládá, aby se žalobce v původním řízení v rámci opravného prostředku podle vnitrostátního práva, který podal proti tomuto rozhodnutí, dovolával práva Společenství.

Odstavec 45 je podle mne do češtiny přeložen poměrně nesrozumitelně, zvláště pro toho, kdo nezná judikaturu Schijndel a navazující. Místo obratu „neukládá-li právo Společenství vnitrostátním soudům povinnost...“ bych spíše napsal „třebaže právo Společenství neukládá...“ Myslím, že anglická verze je podstatně srozumitelnější:

It is to be noted that, while Community law does not require national courts to raise of their own motion a plea alleging infringement of Community provisions where examination of that plea would oblige them to go beyond the ambit of the dispute as defined by the parties, they are obliged to raise of their own motion points of law based on binding Community rules where, under national law, they must or may do so in relation to a binding rule of national law[...]

Jinak z věcného hlediska se toho nedá k odpovědi na první otázku příliš namítat, alespoň takový je můj první dojem [a ani s třídenním odstupem se v tomto ohledu nic nezměnilo].

K druhé otázce se vyjádřil ESD takto:

54 Pokud jde o otázku časových mezí pro podání žádosti o přezkum, je třeba nejprve připomenout, že ve věci, v níž byl vydán výše uvedený rozsudek Kühne & Heitz, požádal žalující podnik o přezkum a změnu správního rozhodnutí ve lhůtě nepřesahující tři měsíce od okamžiku, kdy se seznámil s rozsudkem ze dne 5. října 1994, Voogd Vleesimport en -export (C‑151/93, Recueil, s. I‑4915), z něhož vyplývala protiprávnost správního rozhodnutí.
55 Soudní dvůr sice při svém posouzení skutkových okolností věci, v níž byl vydán výše uvedený rozsudek Kühne & Heitz, rozhodl, že délka lhůty, ve které byla žádost o přezkum podána, musí být zohledněna a odůvodňuje, spolu s dalšími podmínkami uvedenými předkládajícím soudem, přezkum napadeného správního rozhodnutí. Nicméně Soudní dvůr nepožadoval, aby žádost o přezkum byla nezbytně podána neprodleně poté, co se žalobce seznámil s judikaturou Soudního dvora, na které byla žádost založena.
56 Přitom je nutno konstatovat, jak uvádí generální advokát v bodech 132 a 134 svého stanoviska, že právo Společenství neukládá pro podání žádosti o přezkum žádnou přesnou lhůtu. V důsledku toho nemůže být čtvrtá podmínka uvedená Soudním dvorem ve výše uvedeném rozsudku Kühne & Heitz vykládána jako povinnost podat dotčenou žádost o přezkum v určitém přesném časovém úseku poté, co se žalobce seznámí s judikaturou Soudního dvora, na které je tato žádost založena.
57 Je třeba nicméně upřesnit, že podle ustálené judikatury přísluší při neexistenci právní úpravy Společenství v dané oblasti vnitrostátnímu právnímu řádu každého členského státu, aby určil příslušné soudy a upravil procesní podmínky soudních řízení určených k zajištění ochrany práv, která procesním subjektům vyplývají z práva Společenství, za předpokladu, že tyto podmínky nejsou na jedné straně méně příznivé než ty, které se týkají obdobných řízení na základě vnitrostátního práva (zásada rovnocennosti), a že na druhé straně v praxi neznemožňují nebo nadměrně neztěžují výkon práv přiznaných právním řádem Společenství (zásada efektivity) (viz zejména rozsudky ze dne 13. března 2007, Unibet, C‑432/05, Sb. rozh. s. I‑2271, bod 43, jakož i ze dne 7. června 2007, van der Weerd a další, C‑222/05 až C‑225/05, Sb. rozh. s. I‑4233, bod 28 a citovaná judikatura).
58 Soudní dvůr tak uznal slučitelnost stanovení přiměřených prekluzivních lhůt pro podání žaloby v zájmu právní jistoty s právem Společenství (viz v tomto smyslu rozsudky ze dne 16. prosince 1976, Rewe- Zentralfinanz a Rewe-Zentral, 33/76, Recueil, s. 1989, bod 5[...]). Povaha těchto lhůt totiž není taková, aby prakticky znemožňovala nebo nadměrně ztěžovala výkon práv přiznaných právním řádem Společenství (výše uvedený rozsudek Grundig Italiana, bod 34).
59 Z této ustálené judikatury vyplývá, že členské státy mohou ve jménu zásady právní jistoty vyžadovat, aby žádost o přezkum a zrušení konečného správního rozhodnutí, které je v rozporu s právem Společenství, tak jak bylo později vyloženo Soudním dvorem, byla příslušným správním orgánům podána v přiměřené lhůtě.
60 V důsledku toho je třeba na druhou položenou otázku odpovědět tak, že právo Společenství neukládá žádné časové meze pro podání žádosti o přezkum konečného správního rozhodnutí. Členské státy nicméně mohou stanovit přiměřené lhůty pro podání opravného prostředku v souladu se zásadami rovnocennosti a efektivity v právu Společenství.

Pokud zapomeneme na jeden judikát z loňského července, pak ani odpověď na druhou otázku není v zásadě překvapením, zvláště vezmeme-li úvahu, že v Kühne Heitz se opravdu ESD snažil pouze říci, zda relevantní okolnosti případu dávají vzniknout povinnosti znovuotevřít rozhodnutí a nesnažil se primárně o stanovení obecných podmínek vzniku této povinnosti.

Toto by mělo být nyní díky judikátu Kempter jasné. Dále je z tohoto rozhodnutí zřejmé, že stát může omezit žádost o znovuotevření pravomocného rozhodnutí rozumnou lhůtou (zřejmě subjektivní i objektivní), která však začne běžet až po vynesení rozsudku ESD, z něhož je zřejmé, že dané správní rozhodnutí bylo chybné.

Mnohem zajímavější otázkou je, co se rozumí „možností“ národního orgánu přezkoumat či dokonce znovuotevřít konečné rozhodnutí. Jak v případu Kühne, tak v případu Kempter dávalo národní právo možnost znovuotevřít rozhodnutí bez toho, že by to v daném konkrétním případě bylo omezeno lhůtou (nebo alespoň tak to bylo ESD prezentováno). Jenže v mnoha případech může být možnost znovuotevření rozhodnutí omezena objektivní lhůtou, jak to zná i náš správní řád (srov. §100). Co když bude rozsudek ESD vynesen až v době, kdy od uplynutí pravomocného rozhodnutí takováto lhůta uplynula?

Zdálo by se, že v takovém případě nebude možnost přezkoumat konečné správní rozhodnutí podle národního práva vůbec existovat a základní podmínka Kühne Heitz tak nebude vůbec splněna. Před třemi lety jsem se ve svém článku v Jurisprudenci domníval, že pokud nebudou lhůty pro přezkum nepřiměřeně krátké, měly by být v zásadě v souladu s komunitárním právem, protože Kühne nestanovuje povinnost, aby možnost přezkumu existovala. Pouze, pokud taková možnost podle národního práva existuje, tak říká, kdy se tato možnost mění v povinnost.

Jenže případ Kempter, na rozdíl od Kühne Heitz, opět začíná mluvit o národní procesní autonomii a kritériích rovnocennosti a hlavně efektivity. Činí tak nicméně pouze v kontextu lhůty běžící „po“ vynesení rozsudku ESD, přičemž ve světle Kühne Heitz by mělo i nadále platit, že tato otázka přichází na řadu až tehdy, když národní právo vůbec možnost přezkumu připouští v době, kdy ESD tento rozsudek (svědčící o nesprávnosti správního rozhodnutí) vynese.

Jinými slovy, pokud v době vynesení judikátu ESD (z něhož plyne, že pravomocné správní rozhodnutí bylo chybné) (již) neexistuje možnost podle národního práva přezkoumat takové správní rozhodnutí, je otázkou, zda komunitární právo takovou možnost vytváří. Kühne Heitz pouze říká, že když ta možnost existuje, pak se z ní stává za určitých okolností povinnost. Kempter říká, že když už ta možnost existuje, tak musí existovat nějakou rozumnou dobu po vynesení takového judikátu.

Základní a stále nezodpovězená otázka tedy zní: A co když ta možnost neexistuje?

Je Kühne Heitz závorou, přes kterou se efektivita komunitárního práva neprotlačí? Před třemi lety jsem řekl „možná“ – pokud samotné národní lhůty časově limitující možnost pro přezkum/znovuotevření budou rozumné. Dnes se obávám, že spíše ne. K tomuto závěru mne však nevede ani tak Kempter, ale judikát ve věci Lucchini, který jsme tady s Michalem kritizovali už loni a odkazuji na něj již výše. V něm princip efektivity komunitárního práva smetl všechno, co mu stálo v cestě včetně res iudicata u soudního (!) rozhodnutí, a to i judikatuře ESLP navzdory. Pro ty, jež zajímají podrobnosti odkazuji nejen na Michalův post, ale i na komentář, který jsem na to téma napsal do Civil Justice Quarterly, vyšlo to v letošním prvém čísle (dostupné na Westlaw, případným zájemcům mohu zaslat), rozšířená česká verze pak v Soudních rozhledech 1/2008.

Zajímavé je, že kdyby ESD aplikoval „logiku“ Lucchiniho v případu Kempter, tak se nemusel otázkami německého soudu příliš zdržovat a rovnou na Lucchiniho odkázat a říci, že pravomocné rozhodnutí je možno znovuotevřít kdykoliv, bez ohledu na lhůty, (ne)využité opravné prostředky, oprávněné zájmy třetích stran a jiné zbytečnosti, které ten otravný princip právní jistoty přináší.

Že to neudělal, je vlastně asi ta nejpozitivnější zpráva o případu Kempter. Zároveň ale tím ESD zanechává další otázky. Jak je možné, že judikatura ESD v oblasti res iudicata u správních rozhodnutí dbá na právní jistotu více než v oblasti rozhodnutí soudních? A jaký je vlastně vztah mezi Kühne Heitz, I-21 (Spojené věci C-392/04 a C-422/04) a Kempterem na straně jedné a Kapfererem (C-234/04), Köblerem (C-224/01) a Lucchinim na straně druhé? A jak je možné, že jsou ty judikáty nekonzistentní i mezi sebou vzájemně v rámci jedné „oblasti“? Znamená skutečnost, že Lucchini necituje ani jediný z ostatních judikátů týkajících se res iudicata a nyní Kempter ignoroval naopak Lucchiniho, že ESD bere Lucchiniho opravdu jako takový úlet, který sice o res iudicata byl, porušili jsme v něm, co jsme mohli, ale budeme se zatvrzele tvářit, že to res iudicata vlastně nebylo a že na to všichni prostě zapomeneme? Zůstane navždy případem omezeným na státní podpory a specifické (až tragikomické) skutkové okolnosti? Znají odpověď na tyto otázky aspoň na Soudním dvoře?

Já se obávám, že nikoliv. Je to zkrátka jedna velká džungle, jejíž podrobný rozbor by vydal na mnoho a mnoho stránek (velice pěkný rozbor případů v této oblasti a jejich reflexe do českého právního řádu vyjde v druhém letošním čísle Jurisprudence pod názvem „Zpochybňování právní moci správních rozhodnutí českých orgánů ve světle práva ES“ – autorkou je A. Vrdlovcová). Já takovou ambici v tomto postu nemám, takže jej berte i s tou výhradou, že některé formulace jsou nutně zkratkovité. Chtěl jsem jen upozornit na čerstvé a na nějakou dobu asi poslední (co vím, tak u ESD momentálně není „pending“ žádná jiná věc tohoto se týkající) rozhodnutí ESD ohledně problematiky res iudicata. Pokud se pustím do nějakého systematičtějšího bilancování škod v této oblasti Soudem napáchaných, dám vědět.

Shrnuto a podtrženo, Kempter sám o sobě není špatné rozhodnutí. Nicméně v kontextu judikatury ESD k res iudicata jako celku vysílá jednoznačnou zprávu všem adresátům práva v EU:


CHAOS POKRAČUJE!

[1] Srov. Kühne & Heitz, odst. 28.
[2] Angl. „review“, fr. „réexaminer“, něm. „überprüfung“.
[3] Angl. „reopening“, fr. „revenir“, podobně němčina v tomto kontextu používá pojem „zurücknehmen“, tedy zpětvzetí.
[4] Srov. Kühne & Heitz, odst. 27.

Žádné komentáře: