sobota 1. prosince 2007

Humbuk kolem Listiny základních práv EU - zbytečná deklarace a ošklivý protokol

Nechci přenášet do samostatného postu debatu, která se rozproudila pod příspěvkem Zdeňka Kühna níže. Protože se ale mezitím události posunuly zase o něco dál, chtěl jsem se zamyslet na Listinou z jiného pohledu: má Listina skutečně tak dramaticky měnit právní stav ochrany základních práv v EU a členských státech, že je kvůli ní nutné připojovat k dohodnuté smlouvě zvláštní protokol (Spojené království a Polsko), anebo v rozporu se všemi zvyklostmi dokonce požadovat dodatečnou deklaraci, jak nyní činí česká vláda? Čeho jsou vlastně současné tanečky okolo Listiny důkazem?

Podle článku 6 Smlouvy o EU v novém znění (předpokládaném Reformní smlouvou) se Listina stává plnohodnotnou součástí unijního práva. Zároveň však totéž ustanovení výslovně stanoví, že „Listina nijak nerozšiřuje pravomoci Unie vymezené ve Smlouvách“ a odkazuje na obecná ustanovení Listiny upravující její výklad a aplikaci. Ta nalezneme v části VII Listiny (v ústavní smlouvě, které se Listina původně měla stát součástí, to byly články II-111 a násl. - pdf). Podle článku 53 odst. 1 pak

Ustanovení této listiny jsou při dodržení zásady subsidiarity určena orgánům, institucím a jiným subjektům Unie, a dále členským státům, výhradně pokud uplatňují právo Unie. Respektují proto práva, dodržují zásady a podporují jejich uplatňování v souladu se svými pravomocemi, při zachování mezí pravomocí, které jsou Unii svěřeny v dalších částech Ústavy.


Současný stav uplatňování evropského standardu ochrany základních práv


Jak je vidět, z Listiny se nikdy nemůže stát obecně uplatňovaný katalog základních práv, poněvadž se uplatní pouze v prostoru, kde členské státy přenesly své pravomoci na EU. V porovnání se současným stavem lze dokonce Listinu vykládat tak, že se prostor pro uplatnění evropského standardu základních práv zužuje. Vše se točí okolo zvýrazněného termínu „uplatňovat“.

V současné době (tedy za stavu, kdy Listina není právně závazná) Soudní dvůr kontroluje činnost orgánů členských států pomocí základních práv, která nachází ve společných ústavních tradicích členských států a také v Evropské úmluvě (ponechávám stranou, co všechno je zde ESD schopen nalézt - v případu Mangold stanovila zákaz diskriminace na základě věku jediná ústava členského státu). Teprve nedávno začal při svém přezkumu odkazovat i na Listinu, což je velmi problematické, jak ukáži níže ve svém postu. V následujícím textu budu soubor těchto standardů, používaných Soudním dvorem, označovat za „evropský standard ochrany základních práv“.

Tento standard se uplatňuje při kontrole činnosti orgánů členských států v zásadě ve dvou oblastech:

1) Pokud tyto orgány implementují právo EU. Ty lze rozdělit na dvě podskupiny:

1.a) Orgán členského státu nemá žádné uvážení a jedná jakoby sám byl čistě orgánem Společenství. Typicky se bude jednat o aplikaci nařízení nebo rozhodnutí, které neponechává žádný prostor pro uvážení vnitrostátního orgánu.

1.b) Orgán členského státu má uvážení. Zde podle judikatury počínající případem Wachauf Soudní dvůr kontroluje svým standardem ochrany základních výkon tohoto uvážení. Na druhou stranu, v prostoru tohoto uvážení evropské právo nebrání, aby jej členský stát kontroloval i svým vlastním standardem. Pokud tedy akt Společenství připouští možnosti výkladu A, B, C, přičemž možnost A by byla v rozporu s evropským standardem ochrany základních práv (a možnosti B, C by s ním byly v souladu) a současně by však z pohledu vnitrostátního práva byla protiústavní možnost C, je jedinou možností pro vnitrostátní orgán postupovat cestou B.

2) Druhou velkou skupinou případů, kde bude Soudní dvůr kontrolovat členské státy, jsou situace, kdy členské státy uplatňují právo ES, například pokud se odchylují od jeho ustanovení v rámci výjimek, které připouští Smlouva. V případu ERT tak například Soudní dvůr dovodil, že jsou řecké orgány vázány evropským standardem ochrany základních práv (konkrétně svobody projevu), pokud omezují svobodu poskytování služeb s poukazem na výjimky stanovené článkem 46 SES. Ještě kontroverznější je případ Carpenter, kde paní Carpenter byla občankou nečlenského státu, která se provdala za občana Spojeného království poté, kdy překročila dobu povolení k pobytu. Když se bránila svému vyhoštění, Soudní dvůr v řízení o předběžné otázce dovodil, že jelikož je její manžel poskytovatelem služeb v EU, byla by jeho svoboda poskytování služeb dotčena tím, že by byl oddělen od své manželky (čímž by bylo porušeno jeho právo na rodinný život). Rozsudek vyvolal ve Spojeném království velkou kritiku - ne snad, že by právníci nesympatizovali s paní Carpenter, jde spíš o to, zda je konstrukce Soudního dvora o dotčení volného poskytování služeb přesvědčivá a zda se náhodou nevměšuje do věcí, kdy by měl případně poskytnout ochranu Soud pro lidská práva (popřípadě vnitrostátní soudy).

Co mění Listina?


Na výše popsaném stavu Listina nemění nic, popřípadě - a zde vše záleží na výkladu pojmu „uplatňují“ - dokonce zužuje prostor pro uplatňování evropského standardu.

Z českého znění, které používá tento termín, by plynulo, že jsou kryty všechny situace popsané výše ad 1.a), 1.b) a 2.

Anglické znění však používá termín „implement“, francouzské „mettre en oeuvre“, což by mohlo znamenat, že se Listina má aplikovat pouze v případech 1.a) a 1.b), nikoliv však v případech uvedených ad 2). Takto čte toto ustanovení například Eleanor Spaventa v učebnici Wyatt & Dashwood’s European Union Law (na s. 314), je však třeba dodat, že se nejedná o výklad nesporný: například vysvětlující dokument, připravený předsednictvem Konventu [pdf], jej vykládá tak, že se Listina uplatňuje i v situacích popsaných výše ad 2).

Neznám přesný text deklarace, kterou chce česká vláda připojit ne pět minut, ale několik hodin po dvanácté a zbytečně tak ohrožuje svůj kredit před ostatními členskými státy (neboť ve slušné společnosti, pokud se něco dohodne, tak to platí; dospělí lidé většinou akceptují, že v jednom okamžiku jednání skončí, a pokud s jeho výsledkem všichni vysloví souhlas, tak tento výsledek již dále nikdo nezpochybňuje). Pokud už chtěla vláda vysílat jakýkoliv signál do českého politického prostředí (neboť to je zřejmě hlavní účelem deklarace) a ukázat, že jí skutečně záleží na přesném vymezení aplikace Listiny, mohla začít u zpřesnění českého termínu „uplatňovat“ na termín „provádět", jenž by odpovídal anglickému „implement“ a francouzskému „mettre en oeuvre“.

Listina jako důkaz NEexistence společné ústavní identity a nedůvěry k Soudnímu dvoru


Protokol č. 7 o uplatňování Listiny základních práv v Polsku a ve Spojeném království [pdf - s. 21-22] je poněkud jiná káva a o jeho přesném významu se budou právníci nepochybně ještě velmi dlouho přít. V symbolické rovině však vysílá jasný signál: dva členské státy nechtějí být vázány stejnými standardy ochrany základních práv, zejména pokud se jedná o práva sociální. Pokud by někdo chtěl důkaz, že identitu občanů Unie není možné stavět na základních právech, tady má důkaz.

Celý současný experiment s Listinou mi připomíná nedávný článek politologa a profesora na LSE Giandomenico Majoneho („One market, one law, one money?“ Unintended consequences of EMU, enlargment and eurocentricity - pdf), kde mj. říká, že se politici členských států znovu a znovu pouštějí do experimentů, které mají vést k dalšímu prohloubení integrace ale namísto toho integraci ohrožují, přičemž si při svých grandiózních plánech neuvědomují možná rizika. Teď ze mě nemluví někdo, kdo by byl odpůrcem politické integrace Evropy. Čeho jsem ale odpůrce, jsou věčné růžové brýle, které si mnozí ne a ne sundat, přičemž pak vyvolávají podobně hloupé extrémní reakce, jako můžeme vidět u současné české vlády (která ale reaguje na vnitrostátní politický kontext) anebo přímo u prezidenta Klause.

Trvám na tom, že by bylo pro EU mnohem lepší, kdyby se Listina vůbec nestala součástí primárního práva, poněvadž by pak nebyly nutné takto „ošklivé“ protokoly, které upozorňují na nedůvěru, která nyní v EU panuje.

V té věci ještě jedna poznámka: mnoho evropských právníků dychtivě čekalo, až Soudní dvůr přestane ignorovat Listinu, bez ohledu na její právní status. Na konferenci, které jsem se nedávno zúčastnil, jsem však zaslechl, že tento sedmý protokol je výsledkem obavy vlády Spojeného království, že bude Soudní dvůr používat Listinu příliš nevázaným způsobem. Obavu Spojeného království přitom prý vyvolali horliví generální advokáti, kteří na Listinu odkazovali dříve, než tak učinil i Soudní dvůr (konkrétně to měl být GA Tizzano v případu, který se týkal uplatňování směrnice o pracovní době ve Spojeném království). Možná je Protokol dobrou připomínkou Soudnímu dvoru, že to jsou pořád členské státy, které v poslední instanci disponují smlouvami, nikoliv on, „Velký hybatel“. A že je lepší nechat chvíli členské státy "přešlapovat na místě", než jim diktovat směr.

2 komentáře:

Zdeněk Kühn řekl(a)...

Perfektní post, který mi mluví z duše. Nejsem snad jen tolik skeptický k Listině, ale moje důvody jsou spíš symbolické (a nebudu je opakovat - viz můj dřívější post k tomuto tématu) - na současném právním stavu toho Listina mění pramálo (resp. její doslovné znění dokonce působení základních práv EU zužuje - na tuto interpretaci ale asi ESD nepřistoupí).

Petr Bříza řekl(a)...

Taky si myslím, že ESD se bude držet výkladu, který plyne z toho vysvětlujícího dokumentu. Přitom omezení nesmyslné doktríny ERT mohla být jediná dobrá věc, kterou by Listina přinesla.
Místo toho přinese jen zmatek a dohady (viz ostatně i četné diskuse o Listině na tomto blogu).

Kéž by tomu bylo tak, že by Listina práv EU přispěla k tomu, že ESD bude lidskoprávní standardy plynoucí z judikatury ESLP a společných ústavních tradic dodržovat tam, kde je evropské právo porušuje a nedělal pravý opak jako ve věci Lucchini (o níž tady byla řeč v létě a ještě bude), kde při aplikaci komunitárního práva výše uvedené pěkně pošlapal...

Že této optimistické variantě nevěřím, je snad zbytečné dodávat...