Francouzská inspirace č. 2 aneb Ohlédnutí za fenoménem "přílepků"
Předchozí post s podobným titulem (ale jiným podtitulem) jsem odvinul od rozhodnutí Ústavní rady č. 2007-557 DC ze dne 15. listopadu 2007 o ústavnosti zákona týkajícího se kontroly přistěhovalectví, integrace a azylu, a to konkrétně od ustanovení článku 63 zkoumaného zákona, který byl prohlášen za neústavní. Nestalo se tak z důvodů věcných, byť k tomuto aspektu francouzský ústavní soud učinil obiter dictum, jež sice bylo velmi kategorické, ale současně nejasné, pokud jde o zdůvodnění. Ono ustanovení bylo cenzurováno pro překročení limitů vlastních právu předkládat k projednávanému návrhu zákona pozměňovací návrhy.
Je namístě konstatovat, že na rozdíl od mnoha jiných ústav obsahuje Ústava Páté republiky poměrně četná pravidla týkající se práva pozměňovacího návrhu. Je jich tam dokonce celá řada, počínaje ustanovením článku 44 odst. 1 o subjektech práva pozměňovacího návrhu, přes nepřípustnosti pozměňovacích návrhů, pokud zasahují do věcné příslušnosti vlády vydávat právní předpisy (zejm. článek 41) nebo do zacházení s veřejnými výdaji (článek 40), až po nástroje racionalizovaného zákonodárného procesu, v nichž projednávání pozměňovacích návrhů hraje klíčovou roli (např. články 10, 42, 44,45 a 49). V jiných ústavních systémech se tyto otázky obvykle ponechávají na jednacích řádech komor. Ústavní pravidla ovšem vždy žijí vlastním životem a záleží na tom, do jaké míry představují pouhé politické normy s právním významem legis imperfectae a do jaké míry dochází k jejich efektivním prosazování.
Za významný faktor francouzského ústavního systému musíme v této souvislosti považovat existenci již úvodem zmíněného orgánu, který plní roli ústavního soudu. Hlavní úlohou Ústavní rady je zkoumat ústavnost přijatých zákonů ještě předtím, než jsou vyhlášeny (odhlížím od toho, že ve Francii se rozlišuje promulgace a vyhlášení a že tady jde konkrétně o okamžik, kdy dochází k právnímu aktu zvanému promulgace, nikoli o materiální publikační úkon). Ústavní rada nebyla v roce 1958 koncipována jako nástroj ochrany základních práv či menšin, nýbrž jako nástroj ochrany rozdělení kompetencí mezi vládou a Parlamentem, jinými slovy hlavně prosazování toho, co se v zákonodárném procesu smí, a zabraňováním tomu, co se v něm nesmí. K postupné proměně této koncepce došlo až po roce 1974 v důsledku zavedení práva opozice žádat Ústavní radu o přezkum ústavnosti přijatého zákona.
Máme-li se vrátit k ustanovení článku 63 zákona týkajícího se kontroly přistěhovalectví, integrace a azylu, dostalo se do zákona na základě pozměňovacího návrhu schváleného příslušným výborem, s nímž vláda při jednání Národního shromáždění, jež probíhalo kolem čtvrté hodiny ranní, vyslovila souhlas. Opozice považovala podmínky, za kterých se o tomto pozměňovacím návrhu za přítomnosti jistě nevelkého počtu poslanců diskutovalo, za poněkud nedůstojné jeho významu; faktem ovšem je, že předmětný pozměňovací návrh byl předtím projednán v příslušném výboru a že vycházel z doporučení nezávislých specializovaných francouzských úřadů na ochranu osobních údajů a pro boj s diskriminacemi a vyloučením. V Senátu doznal text schválený Národním shromážděním určitého upřesnění, jež bylo v následujícím zákonodárném procesu akceptováno. Jinými slovy, těžko bylo očekávat, že by ono ustanovení „neprošlo“, kdyby nebylo „přílepkem“ k nějakému návrhu zákona. V tomto kontextu nabývá obiter dictum Ústavní rady jiného světla; má-li v ústavním právním státu ústavní soud vždycky pravdu (kterýžto princip musíme samozřejmě brát s nadsázkou), bylo toto „mimochodem řečené“ poselstvím, že nemá moc smysl to znovu zkoušet „prohlasovat“.
Rozhodnutí Ústavní rady o tom, že se jedná o „přílepek“, ovšem nebylo překvapivé, na tuto problematiku existovala jasná zhruba dvacetiletá prejudikatura, jakož i ustanovení jednacích řádů komor; kritika zazněla i v parlamentní debatě. Spíše jde o to, že navzdory znalosti určitých principů se nelze prostě jejich porušování v určitém prostředí – konkrétně tedy na politickém kolbišti – ubránit. Proto je také pro prosazování těchto principů důležité, aby sankce byla efektivní, tzn. přicházela často a včas. Z tohoto hlediska představuje předběžná kontrola ústavnosti dosti efektivní instrument, je-li spojena s poměrně snadným přístupem opozice ke kontrolnímu mechanismu. Lze jí zajisté vyčíst mnohé (funguje nutně pouze v abstraktní rovině a konkrétně ve Francii v krátkém čase řádově týdnů), ale pro prosazování procesních norem vztahujících se k zákonodárnému procesu je to, troufám si říct, ten nejlepší nástroj, kterým je navíc zabezpečena právní jistota. Na rozdíl od legitimního zájmu každého jednotlivce na respektování svých základních práv a svobod sami aktéři zákonodárného procesu sami nejlépe vědí, v jakém ohledu bylo zasaženo do kompetence některého z nich nebo byla zkrácena práva opozice.
Nechávám závěr svého postu záměrně otevřený, aniž bych výslovně tepal do české ústavněprávní reality v oblasti pravidel zákonodárného procesu a jejich prosazování. Ani ve Francii, ani v České republice ústava výslovně nezná vazbu pozměňovacího návrhu na původní návrh zákona. V obou zemích se k existenci této vazby dobraly ústavní soudy (v České republice viz nález sp. zn. Pl. ÚS 77/06, publikovaný pod č. 37/2007 Sb.). Jedna z otázek „ve vzduchu“ zní, jakou má princip akcesorického charakteru pozměňovacího návrhu v každé z těchto zemí budoucnost, zda bude podobná nebo zda se cesty, které se v tomto aspektu setkaly, opět rozejdou. Otazníky nevycházejí jen z toho, že v Ústavě Páté republiky je tento princip implicitně obsažen poněkud silněji, ale také z toho, jaký kontrolní mechanismus v té které zemi pro prosazování zmíněného principu existuje a do jaké míry bude s to řešit konflikt tohoto principu s principem právní jistoty. V České republice se nahromadilo množství zákonných ustanovení majících svůj původ v „přílepcích“ a Ústavnímu soudu je lze „předhodit“, dokud nebudou z právního řádu „odlepena“.
Trochu se vracím k předchozímu postu nazvanému "Tak nám zakázali přílepky, paní Müllerová!". Snad to není úplně nemístné.
Je namístě konstatovat, že na rozdíl od mnoha jiných ústav obsahuje Ústava Páté republiky poměrně četná pravidla týkající se práva pozměňovacího návrhu. Je jich tam dokonce celá řada, počínaje ustanovením článku 44 odst. 1 o subjektech práva pozměňovacího návrhu, přes nepřípustnosti pozměňovacích návrhů, pokud zasahují do věcné příslušnosti vlády vydávat právní předpisy (zejm. článek 41) nebo do zacházení s veřejnými výdaji (článek 40), až po nástroje racionalizovaného zákonodárného procesu, v nichž projednávání pozměňovacích návrhů hraje klíčovou roli (např. články 10, 42, 44,
Za významný faktor francouzského ústavního systému musíme v této souvislosti považovat existenci již úvodem zmíněného orgánu, který plní roli ústavního soudu. Hlavní úlohou Ústavní rady je zkoumat ústavnost přijatých zákonů ještě předtím, než jsou vyhlášeny (odhlížím od toho, že ve Francii se rozlišuje promulgace a vyhlášení a že tady jde konkrétně o okamžik, kdy dochází k právnímu aktu zvanému promulgace, nikoli o materiální publikační úkon). Ústavní rada nebyla v roce 1958 koncipována jako nástroj ochrany základních práv či menšin, nýbrž jako nástroj ochrany rozdělení kompetencí mezi vládou a Parlamentem, jinými slovy hlavně prosazování toho, co se v zákonodárném procesu smí, a zabraňováním tomu, co se v něm nesmí. K postupné proměně této koncepce došlo až po roce 1974 v důsledku zavedení práva opozice žádat Ústavní radu o přezkum ústavnosti přijatého zákona.
Máme-li se vrátit k ustanovení článku 63 zákona týkajícího se kontroly přistěhovalectví, integrace a azylu, dostalo se do zákona na základě pozměňovacího návrhu schváleného příslušným výborem, s nímž vláda při jednání Národního shromáždění, jež probíhalo kolem čtvrté hodiny ranní, vyslovila souhlas. Opozice považovala podmínky, za kterých se o tomto pozměňovacím návrhu za přítomnosti jistě nevelkého počtu poslanců diskutovalo, za poněkud nedůstojné jeho významu; faktem ovšem je, že předmětný pozměňovací návrh byl předtím projednán v příslušném výboru a že vycházel z doporučení nezávislých specializovaných francouzských úřadů na ochranu osobních údajů a pro boj s diskriminacemi a vyloučením. V Senátu doznal text schválený Národním shromážděním určitého upřesnění, jež bylo v následujícím zákonodárném procesu akceptováno. Jinými slovy, těžko bylo očekávat, že by ono ustanovení „neprošlo“, kdyby nebylo „přílepkem“ k nějakému návrhu zákona. V tomto kontextu nabývá obiter dictum Ústavní rady jiného světla; má-li v ústavním právním státu ústavní soud vždycky pravdu (kterýžto princip musíme samozřejmě brát s nadsázkou), bylo toto „mimochodem řečené“ poselstvím, že nemá moc smysl to znovu zkoušet „prohlasovat“.
Rozhodnutí Ústavní rady o tom, že se jedná o „přílepek“, ovšem nebylo překvapivé, na tuto problematiku existovala jasná zhruba dvacetiletá prejudikatura, jakož i ustanovení jednacích řádů komor; kritika zazněla i v parlamentní debatě. Spíše jde o to, že navzdory znalosti určitých principů se nelze prostě jejich porušování v určitém prostředí – konkrétně tedy na politickém kolbišti – ubránit. Proto je také pro prosazování těchto principů důležité, aby sankce byla efektivní, tzn. přicházela často a včas. Z tohoto hlediska představuje předběžná kontrola ústavnosti dosti efektivní instrument, je-li spojena s poměrně snadným přístupem opozice ke kontrolnímu mechanismu. Lze jí zajisté vyčíst mnohé (funguje nutně pouze v abstraktní rovině a konkrétně ve Francii v krátkém čase řádově týdnů), ale pro prosazování procesních norem vztahujících se k zákonodárnému procesu je to, troufám si říct, ten nejlepší nástroj, kterým je navíc zabezpečena právní jistota. Na rozdíl od legitimního zájmu každého jednotlivce na respektování svých základních práv a svobod sami aktéři zákonodárného procesu sami nejlépe vědí, v jakém ohledu bylo zasaženo do kompetence některého z nich nebo byla zkrácena práva opozice.
Nechávám závěr svého postu záměrně otevřený, aniž bych výslovně tepal do české ústavněprávní reality v oblasti pravidel zákonodárného procesu a jejich prosazování. Ani ve Francii, ani v České republice ústava výslovně nezná vazbu pozměňovacího návrhu na původní návrh zákona. V obou zemích se k existenci této vazby dobraly ústavní soudy (v České republice viz nález sp. zn. Pl. ÚS 77/06, publikovaný pod č. 37/2007 Sb.). Jedna z otázek „ve vzduchu“ zní, jakou má princip akcesorického charakteru pozměňovacího návrhu v každé z těchto zemí budoucnost, zda bude podobná nebo zda se cesty, které se v tomto aspektu setkaly, opět rozejdou. Otazníky nevycházejí jen z toho, že v Ústavě Páté republiky je tento princip implicitně obsažen poněkud silněji, ale také z toho, jaký kontrolní mechanismus v té které zemi pro prosazování zmíněného principu existuje a do jaké míry bude s to řešit konflikt tohoto principu s principem právní jistoty. V České republice se nahromadilo množství zákonných ustanovení majících svůj původ v „přílepcích“ a Ústavnímu soudu je lze „předhodit“, dokud nebudou z právního řádu „odlepena“.
Trochu se vracím k předchozímu postu nazvanému "Tak nám zakázali přílepky, paní Müllerová!". Snad to není úplně nemístné.
Žádné komentáře:
Okomentovat