pondělí 3. prosince 2007

Cesta k větší závaznosti rozhodnutí Ústavního soudu: jednotná judikatura namísto algoritmů

Tento podzim je pro mne spojen s pocitem, že zatímco plénum Ústavního soudu si vybralo svoji slabší chvilku, o to více nechalo vyniknout některým rozhodnutím svých senátů. Jestliže totiž plénum dokázalo nálezem sp. zn. Pl. ÚS 53/04 prakticky bez jakékoliv vlastní argumentace zamítnout tvrzenou diskriminaci otců v důchodovém právu (opět příklad kontroly norem provedené jen jaksi mimochodem) a ve věci církevních právnických osob nálezem sp. zn. Pl. ÚS 2/06 pohříchu nepřiznaně fakticky otočilo svůj dřívější právní názor, v některých senátních věcech nalezneme mimořádně propracovanou a přesvědčivou argumentaci. Dokonce si dovolím tvrdit, že tato skutečnost velmi názorně potvrzuje, že kvalita rozhodování soudu se neodvíjí od počtu rozhodujících osob a že začasté naopak platí, že menší počet soudců dokáže zformulovat daleko přesvědčivější názor než vícehlavé soudní těleso, u něhož se daleko pravidelněji musí hledat názorové kompromisy, nutně rozmělňující výsledný verdikt.

Ze senátních věcí mne zaujaly nálezy ze dne 13. 9. 2007, sp. zn. I. ÚS 643/06, a ze dne 13. 11. 2007, sp. zn. IV. ÚS 301/05 (http://nalus.usoud.cz). Oba nálezy jsou značně rozsáhlé a za pozornost stojí celá řada aspektů v nich řešených. První z nich se totiž zabývá problematikou globální celní záruky, druhý česko-slovenskými důchody, což samo o sobě představuje témata, jež by mohla zaplnit hned několik postů. Já se proto v dalším zaměřím toliko na jeden problém v nich řešený, a to na otázku závaznosti rozhodnutí Ústavního soudu. Právě tato otázka je totiž jejich společným jmenovatelem a domnívám se, že oba nálezy představují velmi vhodný základ pro diskusi o precedenční povaze rozhodnutí Ústavního soudu a o závaznosti jeho usnesení obzvláště.

V nálezu sp. zn. I. ÚS 643/06 zformuloval Ústavní soud názor, že usnesení nejsou závazná erga omnes a že i když je ústavní stížnost odmítnuta jako zjevně neopodstatněná plénem, nebrání to pozdějšímu vyhovění senátním nálezem v obdobné právní otázce. „Účelem řízení o ústavní stížnosti je ochrana základních práv či svobod, což se promítá i do povahy a obsahu odmítacích usnesení, které plní mj. funkci jistého procesního ventilu uvolňujícího rozhodovací kapacitu, a rozhodně nemůže poskytovat alibi pro orgány veřejné moci, které však kvazimeritorní (a často i nemeritorní) rozhodnutí soudů chránících základní práva, takto užívají – jako potvrzení svých právních názorů.“

V nálezu sp. zn. IV. ÚS 301/05 šel Ústavní soud argumentačně ještě dále a velmi podrobně od sebe odlišil kasační a precedenční závaznost nálezů Ústavního soudu. V tomto směru pokládám za velmi sympatické zejména konstatování, že „ústavněprávní výklady vyslovené v nálezech Ústavního soudu jsou pro obecné soudy zpravidla závazné. Nicméně vzhledem k nepřetržitému vývoji judikatury Ústavního soudu a nutnosti nechat otevřenou možnost, aby Ústavní soud svou judikaturu modifikoval anebo i překonal, ... nejsou vztahy mezi Ústavním soudem a obecnými soudy charakterizované jednosměrným diktátem; naopak musí být mezi nimi umožněn dialog.“ Podstatné je proto, aby obecné soudy judikaturu Ústavního soudu „reflektovaly“, což znamená rozhodnout v souladu se zde prezentovanými ústavními principy, to však rozumně, tzn. nikoliv otrocky, bezduchým způsobem kopírovat jeho názory. Jako reflexi Ústavní soud připustil též přednesení seriózních argumentů vedoucích k závěru, proč není vhodné – s ohledem na relevantní skutkové rozdíly - aplikovat již vyslovený princip v dalším případě. „To znamená, že se obecný soud smí odchýlit od judikátů Ústavního soudu a přednést konkurující úvahy jenom na základě vlastního upřímného a pevného přesvědčení pramenícího z objektivně ospravedlnitelných důvodů, že v souladu s ústavněprávními výklady Ústavního soudu obecně se buď dotyčný judikát na skutkově odlišný případ aplikovat nemůže (tzv. „distinguishing“ čili odlišení), anebo je-li na základě jeho interpretace anebo pochopení principů a pravidel v právním řádu jako celku (nejenom, ale především, ústavněprávních principů a pravidel) přesvědčen, že Ústavní soud může a měl by dotyčný ústavněprávní výklad znovu uvážit. Pokud takto obecný soud postupuje, pak fakt, že Ústavní soud nakonec jím navržené změny nepřijme, nepostačuje k závěru, že by obecný soud jednal chybně a že tudíž porušil čl. 89 odst. 2 Ústavy.“ Dále je citovaný judikát cenný tím, že nabízí určitý algoritmus postupu v případech, kdy rozhodovací činnost Ústavního soudu není jednotná: plenární nálezy mají vždy větší váhu než nálezy senátů, precedenční síla kteréhokoliv nálezu převažuje nad silou usnesení. Pokud existuje argumentační rozpor mezi dvěma nálezy, mělo by být za určující zvoleno „to řešení případu, které by bylo s obecnou judikaturou Ústavního soudu více konzistentní.“ „Zatímco platí domněnka, že každý nález je všeobecného významu, mezi usneseními by mohly mít precedenční účinky maximálně jenom ty, které Ústavní soud usnesením svého pléna vybral pro publikaci ve Sbírce nálezů a usnesení Ústavního soudu.“

K oběma citovaným nálezům přičiním jen několik drobných poznámek. Předně, nejednotná judikatura představuje jeden z hlavních problémů Ústavního soudu. S tímto problémem se obecné soudy musí nějak vypořádávat a za tím účelem jsou nuceny sestavovat vlastní „algoritmy“. Příkladem budiž právní názor Nejvyššího správního soudu (rozsudek sp. zn. 2 Afs 37/2005, http://www.nssoud.cz/), podle něhož „pokud v době rozhodování obecného soudu existuje více vedle sebe stojících právních názorů Ústavního soudu, u nichž nelze zcela jednoznačně určit, který z nich je pozdější a který dřívější, je pro obecný soud určující ten z nich, který lze s přihlédnutím ke všem okolnostem na základě racionální analýzy a úvahy považovat v judikatuře Ústavního soudu za názor převažující. Rozhodnými okolnostmi pro posouzení budou zejména četnost judikátů zastávajících ten či onen právní názor, jejich forma, míra propracovanosti argumentace k dané právní otázce a také to, do jaké míry bylo řešení dané právní otázky v tomto judikátu nosným důvodem rozhodnutí anebo naopak argumentací podpůrnou, doplňkovou či argumentací obiter dictum.“

Druhá poznámka se týká toho, že ani v citovaných dvou nálezech se Ústavní soud v konečném důsledku zcela neshodl na tom, zda lze považovat za precedenty též jeho usnesení. Jestliže totiž v prvním případě tuto variantu v podstatě zcela odmítl, v případě druhém ji připustil tehdy, jestliže se jedná o usnesení publikovaná. [Jen připomínám, že v případě právního názoru obsaženého v usnesení týkajícího se globálních celních záruk, které Ústavní soud shora citovaným nálezem argumentačně „otočil“ (sp. zn. Pl. ÚS 54/2000, sv. 21, str. 463 Sb. n. u.), se jednalo nejen o usnesení publikované, nýbrž dokonce o usnesení pléna. Navíc, na toto plenární usnesení navazovalo několik stejně znějících usnesení, které vydaly všechny senáty.] S kritériem publikace jakožto s kritériem závaznosti rozhodnutí mám velký problém a pro stručnost odkazuji na svoje dřívější posty, věnované nakládání s právními větami. Daleko lépe totiž odpovídá praxi názor, že o precedenčním významu nerozhoduje v konečném důsledku ten soud, který toto rozhodnutí vydává (navíc orgánem, který nerozhoduje o věci samé, nýbrž pouze o publikaci judikátu), nýbrž teprve soudy, které s tímto rozhodnutím nějakým způsobem nakládají. Lze tak připomenout spoustu příkladů, kdy nálezy Ústavního soudu neměly žádný precedenční přesah, a naopak případy, kdy i v podstatě vysloveně procesní usnesení byla judikatorní praxí následována. [Možná nejznámějším je usnesení sp. zn. I. ÚS 282/97 (in: Sbírka nálezů a usnesení, sv. 10, str. 339), podle něhož práva vztahující se k životnímu prostředí přísluší pouze osobám fyzickým, jelikož se jedná o biologické organismy, které – na rozdíl od právnických osob – podléhají eventuálním negativním vlivům životního prostředí. Proto byla ústavní stížnost odmítnuta jako návrh podaný někým zjevně neoprávněným.]

Třetí poznámka se týká toho, že usnesení, kterým se návrh odmítá pro zjevnou neopodstatněnost, ve skutečnosti velmi často představují faktické zamítavé nálezy. Jakkoliv vnímám přetíženost Ústavního soudu a chápu jeho stávající rozhodovací praxi, určitě není dobře, aby bez legislativní změny tento typ usnesení představoval jakousi skrytou formu selekce návrhů. Bazírovat za této reálné situace na zásadním odlišování nálezů a usnesení z hlediska precedenčních dopadů mi proto nepřipadá příliš upřímné.

Navíc, a to je čtvrtá poznámka, v praxi dochází někdy i k tomu, že původně vyslovený precedenční nález je následně fakticky negován opačně vyznívajícími usneseními. Jak podrobně mapuje T. Langášek (Ověřování neplatnosti daňového rozhodnutí ve světle judikatury Ústavního soudu, Právní rozhledy č. 10/2005) na příkladu výkladu § 32 odst. 7 daňového řádu, precedenční slabost původního nálezu byla erodována následně vydanými usneseními. Jinak řečeno, právní názor obsažený v nálezu je postupem času zcela změněn i formou usnesení.

Souhrnně proto tvrdím, že oba komentované nálezy se velmi sympaticky snaží najít jakýsi algoritmus postupu v případě nejednotné judikatury Ústavního soudu. Vytváří tak jakousi pomyslnou pyramidu, na jejímž vrcholu se nacházejí nálezy pléna, pod ním nálezy senátů, dále pak publikovaná usnesení a konečně ostatní usnesení, která již však nemají žádný precedenční význam. Troufám si nicméně tvrdit, že daleko více než vytváření podobných sofistikovaných algoritmů by ke zvýšení praktické použitelnosti a obecného respektování judikatury Ústavního soudu napomohlo, když by Ústavní soud (byť nad rámec zákona) rozšířil sjednocovací mechanismus pléna i na případy odchylnosti od právních názorů obsažených v usneseních, zejména samozřejmě v usneseních odmítajících návrh pro jeho zjevnou neopodstatněnost. Pro srovnání připomínám, že pro oba nejvyšší soudy tato povinnost je ve vztahu k velkému, resp. rozšířenému, senátu dána ve vztahu ke všem rozhodnutím, tedy i výhradně procesního rázu. Nejednalo by se proto o nic neobvyklého či dokonce neuskutečnitelného.

12 komentářů:

Jan Petrov řekl(a)...
Tento komentář byl odstraněn autorem.
Vít A. Schorm řekl(a)...

Uvidíme, do jaké míry bude Evropský soud pro lidská práva tolerantní k nejednotnosti judikatury našich nejvyšších soudních instancí. Například rozhodování o přípustnosti ústavních stížností při souběhu s nenárokovým dovoláním ho značně zaujalo a Česká republika si za to vysloužila několik odsuzujících rozsudků. V jiných případech, například u globální celní záruky, si Soud ve Štrasburku naopak povšiml, že Ústavní soud judikaturu v klíčovém bodě sjednotil, a odměnil žalovaný stát pochvalným mručením. Právní jistota se ovšem může v kterémkoli okamžiku rozplynout jako ranní mlha, což ukazuje příspěvek V. Šimíčka. Ostatně, máme ve Štrasburku také kauzu, kdy Nejvyšší soud stihl v jeden den zaujmout dva protikladné právní názory.

H. Baňouch řekl(a)...

Jsa ve věci zaujat, omezím se jen na stručné poznámky týkající se globálních celních záruk:

ESLP i Plénum ÚS ve svých rozhodnutích tvrdili, že potvrzovaná rozhodnutí odpovídají praxi celních orgánů.
Nyní zaslané správní spisy nepochybně doložily, že údaje o praxi nebyly korektní. Protože bylo nevhodné vydat nález a poté vyčkat jak o věci rozhodně plénum při sjednocujícím postupu předvídaném § 23 ZUS (" estliže senát v souvislosti se svou rozhodovací činností dospěje k právnímu názoru odchylnému od právního názoru Ústavního soudu vysloveného v nálezu, předloží otázku k posouzení plénu. Stanoviskem pléna je senát v dalším řízení vázán.") Bylo plénum s argumentací ve věci I. US 643/06 seznámeno dopředu.)

Konzistence meritorní a nemeritorní judikatury: myslím,že diskuse je zde velmi nutná,ale jsem si zcela jist, že citované nálezy ÚS jen otevřeně popisují něco, co je běžné i u zacházení s vlastní judikaturou v podání NS a NSS, jakož i VS a KS. Jde jen o míru, v níž je "nekonzistence" viditelná. Ovšem situace, kdy je před jasným a silným principem vysloveným v nálezu pléna obecným soudem upřednostněn kuse odůvodněný právní názor obsažený v usnesení pléna není únosná.

H. Baňouch řekl(a)...

Dovolím si ještě jednu poznámku:
na rodící se debatě o závaznosti rozhodnutí je vidět jeden deficit právní vědy české: je podle mě příliš zahleděna do teorie, že rozhodnutí soudů nemají precedenční povahu, že se teorií závaznosti rozhodnutí až na malé výjimky nezabývá. Své ukotveni přirozeně hledá v textu zákona a implicitně necítí potřebu nalézat ukotvení v ustálenosti judikatury a dvojici: vázanost předchozími principy - odlišení se téměř nevěnuje.
Bylo by to ale třeba.

Tomáš Langášek řekl(a)...

Nález IV. ÚS 301/05 z listopadu tohoto roku je třeba ocenit jako v podstatě první nález, který výslovně a sebevědomě prosazuje precedenční povahu nálezu vydaného v řízení o individuální ústavní stížnosti, tedy v konkrétní věci. Atributy precedentu (takto výslovně pojmenované) dosud Ústavní soud sporadicky spojoval s plenárními nálezy vydanými v řízeních o abstraktní kontrole norem, v nichž je ovšem samo uplatnění koncepce precedentu problematické, neboť precedens v angloamerickém systému práva musí být vždy svázán s konkrétními skutkovými okolnostmi individuálního případu (předpoklad pro distinguishing), a to je při abstraktní kontrole norem dost obtížné, resp. obtížně představitelné. Ilustrují to i problémy s vymezením rei iudicatae v řízeních o abstraktní kontrole norem.

Za přínosné považuji i výslovné naznačení hierarchie různých typů rozhodnutí Ústavního soudu podle váhy jejich autority, závaznosti (nebo chtějí-li jiní, přesvědčivosti). Ostatně v databázi rozhodnutí Ústavního soudu NALUS se již v tomto smyslu pokoušíme, zatím ovšem ne příliš konzistentně, rozlišovat význam rozhodnutí stupnicí 1-4. Závěr, který z faktu publikace usnesení ve Sbírce nálezů a usnesení Ústavního soudu dovozuje vyšší míru závaznosti (precedenčnosti) takového usnesení, však považuji za nadhodnocený.

Předně, do poloviny roku 2003, před příchodem předsedy Rychetského, se pokud vím žádná rozprava v plénu o publikaci usnesení ve sbírce nevedla – redakcí sbírky byl pověřen tuším místopředseda Holeček, který též shromažďoval návrhy na publikaci od soudců zpravodajů a fakticky tak rozhodoval o jejich publikaci ve sbírce. Od srpna roku 2003 plénum sice formálně vyslovuje souhlas s publikací usnesení, praxe se však příliš nezměnila – pracovnice pověřená redakcí sbírky shromažďuje návrhy od soudců zpravodajů, jejich seznam pak předloží plénu, které je zpravidla bez hlubší rozpravy schválí (i když v poslední době se vyskytly případy, kdy bylo to či ono usnesení navržené k publikaci předmětem diskuse, případně byl v jejím důsledku návrh na publikaci stažen). Vůbec se přitom nediskutuje o právních větách; ty jsou publikovány tak, jak je soudce zpravodaj (či jeho asistent) formuloval.

Z formálního faktu publikace usnesení ve sbírce tedy nelze bez dalšího odvozovat nějaký materiálně silnější atribut „precedenčnosti“. Jinou věcí je, že v důsledku publikace jednoho usnesení z mnoha se toto usnesení následně „proslaví“ a stane se „vlivným“ (usnesení publikovaná ve sbírce se souběžně stala i součástí databáze ASPI a dalších elektronických databází, čímž se jejich dopad multiplikoval), což však podle mého názoru nelze zaměňovat s precedenční kvalitou, resp. dovozovat z toho vyšší váhu autority takového usnesení. To platilo zejména v době, kdy se veřejnost s jinými než nepublikovanými usneseními seznámit nemohla. Dnes, kdy jsou v NALUSu publikována všechna usnesení, výsada těch publikovaných bledne.

Typickým příkladem je ono nešťastné usnesení I. ÚS 282/97 (in: Sbírka nálezů a usnesení, sv. 10, str. 339). Bylo to usnesení soudce zpravodaje, jenž odmítl právnické osobě – občanskému sdružení založenému za účelem ochrany životního prostředí – přiznat aktivní procesní legitimaci k podání ústavní stížnosti proti rozhodnutí, jímž bylo tomuto sdružení odepřeno právo na informaci o životním prostředí, a to přesto, v předchozím nálezu III.ÚS 70/97 Ústavní soud právo právnické osoby – občanského sdružení – ve smyslu čl. 35 Listiny nijak nezpochybnil (byť je omezil na subjektivní práva procesní). Citovaný příklad může tedy být spíše dalším příkladem eroze právního názoru vysloveného v nálezu než potvrzením hypotézy o silnějším precedenčním významu publikovaného usnesení. Krom toho se domnívám, že výsadě proslulosti a všeobecného prosazení se usnesení I. ÚS 282/97 dostalo zejména z důvodu, že se správním orgánům a posléze i soudům náramně hodilo do krámu, neboť s jeho využitím mohly bezpracně eliminovat řadu nepříjemných žadatelů o vstup do řízení. Že existuje opačný nález pak zpravidla cudně zamlčely.

Osobně bych byl nejraději, kdybychom teď pro změnu zapomněli na ono usnesení.

Petr Urban řekl(a)...

vícehlavé soudní těleso, u něhož se daleko pravidelněji musí hledat názorové kompromisy, nutně rozmělňující výsledný verdikt.
Proč? Proč bychom nemohli postupovat jako v angloamerickém právu? Soudce zpravodaj by napsal návrh a pak by se hlasovalo. Pokud by byl jeho návrh většinový, byl by rozhodnutím soudu. Pokud ne, tak by ho sepsal zpravodaj většiny. Ostatní soudci by přidali konkurující či dissentující stanoviska.

Petr Urban řekl(a)...

A jestli mi dovolíte poznámku k systému Nalus. Všechna velice ostrá slova, která se mi derou na jazyk, raději spolknu. Proto raději positivně.

Nechápu, proč nemůže existovat statický odkaz typu: http://usoud.cz/IV_US_301-05#71, po kliknutí na nějž by se zjevil text: "Obecný soud by tedy neměl předložit konkurující úvahy z nepodstatných důvodů, ale toliko v případech, kdy je opravdově a z vážných důvodů přesvědčen, že by nebylo správné následovat rozhodovací praxi Ústavního soudu . . ." etc. Ten by mohl být doprovázen odkazem http://usoud.cz/IV_US_301-05.rtf, je-li ta potřeba.

Lada Vyhnánek řekl(a)...

Ad Petr Urban

KDyž už jste naznačil, že se systémem NALUS (který já osobně považuji za významný a podařený krok) nejste spokojen, možná by to chtělo nepolykat ostrá slova, ale raději se vyjádřit. Byť by to vyjádření pochopitelně mělo mít slušnou formu.

Takhle je to s prominutím jen prázdné plácání.

Petr Urban řekl(a)...

K věci. Plně souhlasím s autorovým názorem, který vyjádřil ve svém rozhodnutí: "závazný je tedy ten právní názor Ústavního soudu, který Ústavní soud zastává v době rozhodování obecného soudu. . . to lze určit například podle toho, že názor dřívější byl pozdějším rozhodnutím opuštěn, zejména cestou užití mechanismu sjednocování judikatury – viz třeba judikaturu k otázce aktivní legitimace k podání ústavní stížnosti, kdy byl dřívější názor obsažený v nálezu Ústavního soudu ze dne 23. 6. 1994, sp. zn. I. ÚS 35/94, cestou mechanismu sjednocování judikatury výslovně opuštěn stanoviskem pléna Ústavního soudu ze dne 9. 11. 1999, sp. zn. Pl. ÚS-st.-9/99"

Nicméně to však modifikuje podivnou hierarchií: "je pro obecný soud závazný ten z nich, který lze s přihlédnutím ke všem okolnostem na základě racionální analýzy a úvahy považovat v judikatuře Ústavního soudu za názor převažující. Rozhodnými okolnostmi pro posouzení budou zejména četnost judikátů zastávajících ten či onen právní názor, jejich forma (plenární nález či stanovisko, nález, usnesení zabývající se meritem ústavní stížnosti, usnesení striktně procesní povahy) míra propracovanosti argumentace k dané právní otázce obsažené v konkrétním analyzovaném judikátu a to, do jaké míry bylo řešení dané právní otázky v tomto judikátu nosným důvodem rozhodnutí, anebo naopak argumentací podpůrnou, doplňkovou či argumentací obiter dictum." ačkoliv tento názor pak v článku zcela správně kritisuje: "Troufám si nicméně tvrdit, že daleko více než vytváření podobných sofistikovaných algoritmů by ke zvýšení praktické použitelnosti a obecného respektování judikatury Ústavního soudu napomohlo, když by Ústavní soud (byť nad rámec zákona) rozšířil sjednocovací mechanismus pléna i na případy odchylnosti od právních názorů obsažených v usneseních, zejména samozřejmě v usneseních odmítajících návrh pro jeho zjevnou neopodstatněnost."

Rovněž si myslím, že závazná jsou veškerá soudní rozhodnutí, nejen publikovaná, ačkoliv publikace všeho je žádoucí.

Petr Urban řekl(a)...

Krok to je, ale ne zcela podařený, na tom trvám. Důvody jsem (implicitně) uvedl, ale je-li to třeba, tak je uvedu i výslovně. Je to práce s dokumenty, zejména odkazování na ně. Byť jsou v justici v módě odkazy na servery, podstatou hypertextu jsou deep links.

Nechápu, proč je nutné v obyčejném textu používat takové ukrutné množství JavaScriptu. Proč je nutno mít za každou cenu v jednom souboru 3 zcela odlišné texty. Atd. Mohl bych pokračovat dále, ale jsme OFF TOPIC.

H. Baňouch řekl(a)...

K P.U.
Rozumím tomu správně, že souhlasíte s názorem, že vidí-li soud vedle sebe usnesení a nález, má respektovat nález? Nebo má na nález zapomenout, a vybrat si usnesení, které lépe ladí s jeho názorem?

Petr Urban řekl(a)...

Správně by vedle sebe usnesení a nález vůbec neměly být. A když už jsou, tak nechť se použije pozdější; ÚS totiž evidentně změnil právní názor.