pátek 24. srpna 2007

Kontrola norem: abstraktní, konkrétní a mimochodem

V prakticky každé učebnici ústavního práva, pojednávající též o ústavním soudnictví, se zmiňuje rozlišování řízení o kontrole norem na abstraktní a konkrétní. Přitom není pochyb o tom, že kontrola norem představuje alfu i omegu ústavního soudnictví, bez něhož by nemělo smysl. Troufám si dokonce tvrdit, že zrušením všech kompetencí s výjimkou kontroly norem by pořád bylo namístě hovořit o ústavním soudnictví, a naopak zachováním všech jeho kompetencí s výjimkou kontroly norem bychom o skutečném ústavním soudnictví již mluvit nemohli. Při četbě 32. svazku Sbírky nálezů a usnesení Ústavního soudu jsem si však uvědomil, jak je rozdělování kontroly norem na abstraktní a konkrétní nedostatečné a navrhuji proto zavést třetí kategorii: „kontrolu norem prováděnou jaksi mimochodem“.


V označeném svazku se totiž nachází usnesení sp. zn. III. ÚS 533/03 (str. 463 a násl.), kterým se odmítá ústavní stížnost spojená s návrhem na zrušení části ustanovení § 85 zák. č. 247/1995 Sb., o volbách do Parlamentu České republiky, jako nepřípustná. Na tom není vcelku nic zajímavého, neboť takovýchto případů již byly desítky a možná i stovky.
Zajímavé je však něco jiného. Zatímco v minulosti Ústavní soud ustáleně judikoval, že návrh na zrušení právního předpisu, podaný spolu s ústavní stížností, je akcesorický, a proto v případě jejího odmítnutí z některého procesního důvodu sdílí její osud, v daném případě neodolal a na závěr navíc uvedl: „Pro uvedené toliko jako obiter dictum Ústavní soud konstatuje, že po derogačním nálezu sp. zn. Pl. ÚS 30/98 zákonodárcem přijatá dikce § 85 zák. č. 247/1995 Sb., o volbách do Parlamentu České republiky, ve znění zák. č. 37/2002 Sb., odpovídá i obecným podmínkám její ústavnosti, jež v uvedeném nálezu Ústavní soud nastínil.“ Bum, tečka, hotovo.
Jinak řečeno, kontrolu norem v daném případě provedl tříčlenný senát (namísto pléna), pouze v rámci obiter dicta a navíc zcela apodikticky, bez jakékoliv bližší argumentace. Tři podepsaní ústavní soudci tak autoritativně projevili svůj názor nad ústavností napadeného zákonného ustanovení, aniž však tento názor jakkoliv odůvodnili.
Vůbec netvrdím, že tento vyjádřený závěr není nakonec správný, neboť jestliže v minulosti Ústavní soud dokonce dvakrát nálezem zrušil omezující klausuli pro výplatu příspěvku na úhradu nákladů volebních výdajů (nejprve ve výši 3%, posléze 2%), když pokaždé vyslovil, že za ústavně konformní je třeba považovat hranici pohybující se kolem 1%, je třeba přiznat, že stávající hranice 1,5% se skutečně blíží či dokonce překrývá s hranicí výslovně požadovanou Ústavním soudem.
Jde mi však o něco zcela jiného a pokusím se to předvést na jednoduchém příměru. Když si v knihkupectví budu chtít koupit detektivku, činím tak mimo jiné proto, že tento literární žánr má určitá zavedená pravidla, mezi něž patří i to, že informaci, kdo je vrah, se dozvím až v poslední kapitole, a to od k tomu povolaného hlavního hrdiny, kterým je zpravidla detektiv či novinář. Představa, že jméno vraha si přečtu již na obálce knihy a poslední kapitola proto do knihy nebude začleněna vůbec jako nadbytečná, mne od úmyslu koupit si detektivku spolehlivě odradí.
Podobného faulu se dle mého dopustil na čtenářích a zejména na účastnících řízení Ústavní soud. Namísto toho, aby buď příslušný senát předložil věc k rozhodnutí plénu, jelikož pouze plénum je oprávněno hodnotit ústavnost právních předpisů (a čtenář by se pak od orgánu k tomu povolaného dozvěděl, „kdo je vrah“ a mohl by se nepochybně těšit na zajímavou a přesvědčivou argumentaci); anebo namísto omezení se toliko na konstatování, že s ohledem na nesplnění podmínek řízení u ústavní stížnosti musel být odmítnut i návrh na zrušení právního předpisu – prostě jen proto, že se s ní „svezl“ (a čtenář se tak sice jméno vraha nedozvěděl, nicméně je alespoň ponechán v naději, že kniha bude dopsána na lepším skutkovém základě v budoucnu, takže o zápletku nezůstane ochuzen), rozhodl se Ústavní soud pro řešení, které může čtenáře toliko frustrovat. Nevyužil totiž ani možnosti vyložit, proč považuje návrh za zjevně neopodstatněný, což je jediná možnost, kdy se může senát (a nikoliv plénum) meritorně vypořádat i s návrhem na zrušení právního předpisu [§ 43 odst. 2 zákona o Ústavním soudu].
Co tedy v daném případě Ústavní soud vlastně nabídl? Tři soudci (resp. možná jen dva, ale to není podstatné) pouze mezi řečí vyslovili svůj názor, že napadené zákonné ustanovení není protiústavní. Protože nelze vystopovat, jak k tomuto závěru dospěli, je informační hodnota tohoto sdělení jediná: pokud by se v budoucnu plénum Ústavního soudu zabývalo návrhem na zrušení předmětného ustanovení, lze důvodně očekávat, že tři z patnácti soudců budou hlasovat proti tomuto návrhu.
V daném případě proto nemůže být o abstraktní kontrole norem řeči a Ústavní soud z popudu ústavní stížnosti zjevně neprovedl ani kontrolu konkrétní: i v tomto případě by se totiž musel meritorně k ústavnosti zákona vyslovit a svůj názor odůvodnit, byť jen ve formě usnesení odmítajícího návrh jako zjevně neopodstatněný.
Pro účely výuky – a v tom je možná skutečná hodnota tohoto usnesení – proto navrhuji zavést pojem „řízení o kontrole norem prováděné mimochodem“ jako samostatnou učebnicovou kategorii. Osobně jen doufám, že jako vyučující v budoucnu nebudu schopen nalézt větší počet příkladů začleněných do této kategorie než jediné usnesení, o kterém právě pojednávám, a budu tak právem studenty považován za suchopárného teoretika, vytvářejícího zcela samoúčelné a zjevně nesmyslné pedagogické škatulky, pro praktický život nepoužitelné.

14 komentářů:

david kosar řekl(a)...

Přijde mi, že ÚS se dopouští podobných faulů poměrně často. Typickým příkladem je aplikace zásadou proporcionality. V kauze anonymního svědka [Pl. ÚS 4/94] přišel ÚS s poměrně sofistikovaným testem proporcionality. V mnoha následujících kauzách však buď ten či onen krok tohoto testu vynechal [nález Pl. ÚS 16/98], jednotlivé kroky smíchal [nález Pl. US 40/02] nebo shledal porušení zásady proporcionality již pod prvním (test vhodnosti) nebo druhým (test potřebnosti) kritériem [nálezy Pl. ÚS 3/02 či Pl. US 11/04], ale přesto přistoupil i k posuzování kritérií následujících, a následně ("jen tak mimochodem" - tj. s minimem argumentů) konstatoval, že by dané ustanovení nebo rozhodnutí "tak jako tak" nepřežilo ani kritérium následující...

Petr Urban řekl(a)...

Pokud to není nepřípadné, dovolím si tón tohoto článku zkritisovat.

1. Už sám příměr s detektivkou je vadný. Je docela dost detektivek, která pravidla genru porušují, a učinila tak i samotná Agatha Cristie. To však není podstatné.
2. Z ojedinělého excessu ÚS se článek snaží sugerovat, že jde o pravidlo.

Podle mého názoru se ÚS často dopouští chyb, např. netuší, co je to podjatost k věci. Mám však pocit, že všechna jeho pochybejí jsou ojedinělá, tj. nikoliv systémová.

Vojtěch Šimíček řekl(a)...

Ad Petr Urban:

1. Kritiku samozřejmě beru a díky za ni. Jen na vysvětlenou: samozřejmě je text úmyslně psán s nadsázkou a myslím, že si rozumíme i v tom, že žánr detektivek stejně jako rozhodnutí soudů není monolit (jiný koncept A. Christie zvolila u Vraždy lorda Ackroyda a jiný např. u Vraždy v Orient expresu). Přirovnání jsem volil jen proto, že jsem chtěl zdůraznit nevhodnost vyslovení zásadního právního názoru bez jakékoliv argumentace.
2. Smysl článku spočívá právě v tom, aby se z excesů nestávalo pravidla. Pořád tvrdím, že čím výše je postavený soud, tím větší veřejné kritice musí být podroben, jinak ztratí tolik potřebnou reflexi. A já mám Ústavní soud natolik rád (to skutečně nemyslím ironicky!), že mu občas kritické zrcadlo nastavuji. Jde mi ostatně o širší problém, kterým je stále častější odmítání návrhů na kontrolu norem senáty pro jejich zjevnou neopodstatněnost. Sice se jedná o praxi souladnou s dikcí zákona, zároveň se však dle mého zásadně narušuje vztah mezi plénem a senáty. Na kontrolu norem je prostě předurčeno plénum a nikoliv senáty.
3. S Vámi uváděným příkladem kritiky Ústavního soudu (podjatost)rozhodně nesouhlasím. Postup. dr. EW v daném případě naopak považuji za zcela korektní a Vámi naznačené řešení ve svých důsledcích ze soudců činí beznázorové a bezhodnotové roboty, kteří by se veřejně nemohli pro jistotu raději vyjadřovat vůbec k ničemu. Viz můj dřívější post "Mlč, soudče!"

Petr Urban řekl(a)...

ad 1. Ano, nemá cenu polemisovat o detektivkách. Chtěl jsem říci, že Vaše přirovnání je nevhodné, protože příliš paušalisující. Jenže, které přirovnání je vhodné? :-)

ad 2. Myslím, že nejsme journalisté, takže nám střízlivější jazyk sluší. Ano, Vaše kritika byla zcela oprávněná. Ale proč k ní přídávat ony spekulace? Aby byla hlasitější? Opět, připadá mi to barnumské.

ad 3. To je velice složitý problém. Váš text přeci mluvil o nečem úplně jiném: soudce veřejně hovořil o věci, kterou sám rozhodoval. Zde je však musíme použít distinction. Soudkyně Wagnerová nejprve vystupovala jako svědek na straně stěžovatelky a pak jako soudce, tedy nepřímo ve své vlastní věci. To jsou 2 úplně odlišné role: svědkyně a soudkyně.

Petr Urban řekl(a)...

Oprava. Místo distinction mělo být distinguishing. Omlouvám se.

Radek Policar řekl(a)...

Při čtení tohoto postu jsem si vzpomněl na rozhodnutí NSS sp. zn. 5 A 68/2000-98, které je ve sbírce prezentováno dvěma právními větami. Ta druhá říká: "Státní ani nestátní zdravotnická zařízení nejsou povinnými subjekty dle ustanovení § 2 zákona č. 106/1999 Sb., o svobodném přístupu k informacím, a informace o zdravotním stavu proto poskytují pouze v rozsahu stanoveném v § 23 odst. 1 zákona č. 20/1966 Sb., o péči o zdraví lidu."
To, že s tímto závěrem nesouhlasím, by mi ani tak nevadilo (proč, píšu v časopise Zdravotnictví a právo, č. 7-8/2007).
Mnohem víc mi vadí, že v celém textu uvedeného rozhodnutí se takový závěr nevyskytuje, natož jediný argument pro tento závěr. To považuji za nepřijatelný kiks, nehodný sbírky rozhodnutí NSS.

Tomáš Sobek řekl(a)...

ad rp
"To, že s tímto závěrem nesouhlasím, by mi ani tak nevadilo ..."

Radku, kdyby Ti náhodou někdy vadilo, že s něčím nesouhlasíš, stačí, když změníš názor.

Radek Policar řekl(a)...

Ad ts:
OK. Také mám rád přesné a smysluplné formulace. To, že jsem spěchal, mě neomlouvá.
Chtěl jsem tím samozřejmě říct, že na dané právní větě mně ani tak nevadilo, že její autor (ať to byl, kdo to byl) dospěl v této věci k jinému závěru, než zastávám já, ale to, že tento závěr nelze nikde najít v daném rozhodnutí, natož jakýkoli argument pro takový závěr.

Vojtěch Šimíček řekl(a)...

Ad R. Policar:

Ohledně rozsudku sp. zn. 5 A 68/2000 máte bohužel úplnou pravdu. Jedná se skutečně o exces a citovaná druhá právní věta není soudem v odůvodnění nejen vyargumentována, nýbrž ani zmíněna. Najdeme ji toliko v části odůvodnění, rekapitulující vyjádření žalovaného (Ministerstvo zdravotnictví). Došlo tak k tomu, že jako právní věta soudu byla ve Sbírce publikována část vyjádření žalovaného, přičemž soud v odůvodnění ani explicitně neuvedl, že se s tímto názorem bezezbytku ztotožňuje. Takže s kritikou bezvýhradně souhlasím.

Pro mne z tohoto excesu plyne základní poučení a potvrzení názoru, že při práci s judikaturou se nelze omezovat na právní věty. Jejich smysl může spočívat pouze v tom, aby čtenáře "přitáhly" k judikátu, nic více a nic méně. Pokud tedy právní věta není výslovně a v přesně stejném znění obsažena v odůvodnění, tvrdím, že není korektní ji vůbec kdekoliv citovat. Soud totiž vydává judikáty a nikoliv právní věty. Jeho rozhodnutí je přijímáno k tomu povolanými orgány (senáty, samosoudce, velké senáty apod.), právní větu vytváří soudce zpravodaj a bohužel ji následně "dotváří" kolegium či plénum příslušného soudu, což však v tomto případě již není orgán vystupující vrchnostensky, jehož názory by byly právně významné, nýbrž má funkci pouze jakéhosi sbírkového editora.

V každém případě však děkuji za postřeh a pokusím se některý z budoucích postů věnovat právě právním větám za účelem otevření diskuse k tomuto problému.

Radek Policar řekl(a)...
Tento komentář byl odstraněn autorem.
Radek Policar řekl(a)...

Na post o právních větách se těším. Všiml jsem si kritických poznámek na toto téma i v Kühn, Bobek, Polčák (eds.): Judikatura a právní argumentace. Praha: Auditorium, 2006.
Ke kritizované právní větě: Já asi od r. 2001, kdy jsem se tím prvně zabýval, zastávám názor, že zdravotnická zařízení v právní formě státní příspěvkové organizace jsou veřejnými institucemi ve smyslu § 2/1 zák. č. 106/1999 Sb. Později jsem narazil na to, že opačný názor zastává právní odbor Ministerstva zdravotnictví, zaštiťující se uvedeným rozhodnutím - ve skutečnosti však pouze právní větou.

Jaroslav Vlašín řekl(a)...

Na Vojtův post o právních větách se také velmi těším a přidá -li k tomu pár vět o tom, jak vzniká Sbírka, bude to přínosem pro všechny a přispěje k jejímu lepšímu porozumění. Já k tomu jen předesílám,že do roku 2OO3, kdy Nejvyšší správní soud vznikl,bylo správní soudnictví v dosavadní Sb.s.r. Nejvyššího soudu úplnou Popelkou a s výjimkou věcí důchodového pojištění zde nebyl ani žádný orgán, který by sjednocoval judikaturu krajských soudů.Proto se Sbírka v počátečních letech snažila tento deficit co možná nejrychleji zaplnit a v onom prvotním nadšení zřejmě došlo i k některým lapsům, jež by se stávat neměly. Na jeden z nich ukázal Radek Policar a já ho také sportovně uznávám.Nicméně jak koncepce Sbírky, tak i názory NSS se v čase nabytými zkušenostmi i při odborných diskusích mění a dnes je již řada věcí jinak. Připomínám jen nedávný judikát na téma svobodného přístupu k informacím u Všeobecné zdravotní pojišťovny, kde NSS zaujal názor, který se blíží spíše tomu Radkovu.Takže s onou " kronikou doby ", jíž jsou nejstarší čísla Sbírky je nutno nakládat poněkud opatrně a při argumentaci k jakémukoliv problému je lepší mít aktuální přehled .Že si ovšem každý na podporu svého názoru vybere judikát, který se mu hodí, s tím asi nikdy nic nenaděláme.No a k tématu samotnému jen kratičká poznámka.Kontrola norem mimochodem, to je skutečně téma pro fajnšmekry a nejsem si jist, jestli zrovna toto právnickou obec, která se s rozhodnutími ÚS střetává téměř denně, trápí nejvíce.Protože ale nemám Ústavní soud v lásce tolik jako Vojta, radši se v daný okamžik zdržím jakékoliv další kritiky jeho činnosti.Ale jinak permanentní Vojtovo úsilí o " nastavování zrcadla " oceňuji, zvlášť když se lze právem domnívat, že ho pronesená kritika zřejmě bolí v duši víc než kritizovaného.

Petr Urban řekl(a)...

Možná je předčasné zde o tom diskutovat a mělo by to počkat až do článku o právních větách, ale přesto mi to nedá.

Fascinuje mne, jak vrcholné soudy (NS ČR, NS a ÚS) nerespektují svá předchozí rozhodnutí s tím, že to není ustálená judikatura. Podle mého názoru má právo měnit judikaturu jen zákonodárce, byť overruling je běžné i v USA a UK (v DOC).

Radek Policar řekl(a)...

Děkuji panu doktoru Vlašínovi za jeho slova. Můj pozitivní dojem z NSS je zase o něco větší:-)
Rozhodnutí NSS v otázkách svobodného přístupu k informacím z poslední doby (VZP ČR, prezident republiky) mě těší, byť ne všechna. Třeba v případě rozhodnutí 6 As 52/2004-67 ve věci Letiště Praha, státní podnik, jsem rád, že závěr NSS opravil Ústavní soud v nálezu I. ÚS 260/06, zcela konformně se svojí dosavadní judikaturou a proto mě celkem to rozhodnutí senátu 6 As překvapilo. Byť chápu, že všichni jen sklízí plody toho, že parlament použil z pohledu zbytku právního řádu nezvyklý výraz veřejná instituce.