středa 20. června 2007

Plechové skříně a obrysy práva Společenství

Ty nejbanálnější otázky bývají vždy ty nejtěžší. Opět jsem se o tom přesvědčil při psaní anotace k usnesení Soudního dvora ze dne 25. ledna 2007 ve věci C-302/06, František Kovaľský v. Mesto Prešov a Dopravní podnik mesta Prešov, a. s. Tato věc byla první předběžnou otázkou předloženou ze Slovenska (Krajský soud v Prešově). Soudní dvůr odmítl projednat s poukazem, že otázka, kterou slovenský soudce předkládá, je mimo rámec práva Společenství. Ta předběžná otázka mě podnítila k tomu pokusit se pozitivně zachytit kdy tedy Soudní dvůr příslušný je. Snaha byla vedena praktickou otázkou, kterou pravidelně dostávám na školeních a přednáškách: „dobře, tak nám říkáte, kdy tedy Soudní dvůr příslušný není, tak nám nyní řekněte, kdy příslušný je“. Smysluplná pozitivní odpověď na tuto otázku je velice obtížná, pokud nechceme sklouznout k odkazům na „breakfast jurisprudence“ či ryze procesnímu zdůvodnění příslušnosti Soudního dvora (Soudní dvůr je povolán odpovědět na to, co mu vnitrostátní soud předloží). Níže tedy krátký (v rozsahu anotace soudního rozhodnutí, poznámky pod čarou vypouštím, ty jsou k dispozici zde) pokus.

František Kovaľský koupil v roce 1998 pozemek v Prešově. Na pozemku stály dvě plechové skříně. Skříně obsahovaly elektrické rozvody. Patřily Dopravnímu podniku města Prešova. Pan Kovaľský proti umístění plechových skříní na svém pozemku neprotestoval. Žádal však po Dopravním podniku a Mestu Prešov náhradu za užívání svého pozemku. Bezvýsledně.

Pan Kovaľský se proto obrátil na Okresní soud v Prešově. Ten jeho žalobu na zaplacení dlužné částky ze strany Dopravního podniku, alternativně na vydání bezdůvodného obohacení, zamítl. Své rozhodnutí soud odůvodnil ustanovením zákona č. 79/1957 Zb., o výrobe, rozvode a spotrebe elektriny (tzv. první elektrizační zákon). Zákon opravňoval energetické podniky stavět elektrická vedení na cizím pozemku bez povinnosti poskytovat náhradu.

Krajský soud v Prešově byl k odvolání pana Kovaľského poněkud vstřícnější. Přerušil řízení a otázku ústavnosti zákona č. 79/1957 Zb. předložil Ústavnému súdu Slovenskej republiky. Než však Ústavný súd rozhodl, byla přijata nová úprava, tentokrát zákon č. 656/2004 Z. z., o energetike. Ústavný súd proto řízení zastavil, neboť předmět řízení odpadl.

Krajský soud v Prešově se však narozdíl od Ústavného sudu nedomníval, že předmět řízení odpadl. Obrátil se na Ústavný súd znovu, tentokráte s otázkou ústavnosti § 69 odst. 10 nového energetického zákona s ohledem na čl. 20 odst. 4 Ústavy SR (právo vlastnit majetek). Ústavný súd tento návrh odmítl usnesením ze dne 28. září 2005, sp. zn. PL. ÚS 28/05-6. Důvodem odmítnutí byla skutečnost, že přezkum ústavnosti ustanovení nového zákona, kterého se předkládající soud dovolával, nebyl nutný pro rozhodnutí ve věci. Situace pana Kovaľského se posuzovala podle dřívějšího předpisu.

Krajský soud v Prešově se po druhém odmítavém rozhodnutí Ústavného súdu rozhodl danou otázku předložit Soudnímu dvoru Evropských společenství. V květnu 2006 proto formuloval a Soudnímu dvoru předložil následující předběžné otázky, které se týkaly výkladu čl. 1 Prvního dodatkového protokolu k Evropské úmluvě o ochraně lidských práv a základních svobod:

„1. Či článok 1 protokolu v jeho ods. 2 v súvislosti s možnosťou štátov prijímať zákony na úpravu užívania majetku treba vykladať tak, že tieto zákony majú spĺňať podmienku súladu nielen so všeobecným záujmom, ale aj so všeobecnými zásadami medzinárodného práva?
2. Poskytuje článok 1 protokolu ochranu majetku fyzických a právnických osôb bez ohľadu na hodnotu majetku?
3. Ako je možno definovať a konkretizovať všeobecné zásady medzinárodného práva na účely aplikácie článku 1 protokolu?“

Jsem, či nejsem v rámci práva Společenství? To je to, oč tu běží ... Hamletovská parafráze by nicméně s ohledem na věc Kovaľský byla korektní v mírně odlišném znění, které se nemusí s rámcem práva Společenství překrývat: má, či nemá Soudní dvůr pravomoc odpovědět na předloženou předběžnou otázku?

Skutečnost, že „první“ vlna předběžných otázek z nových členských států nebyla zrovna podařená, byla předmětem již několika rozborů na stránkách Soudních rozhledů. Věc Kovaľský vykazuje množství paralel s první maďarskou předběžnou otázkou ve věci Vajnai a koneckonců i s jejich společným předchůdcem, rakouskou věcí Kremzow. Všechny tyto předběžné otázky byly podány záhy po přistoupení. Z jejich skutkových okolností vyplývalo, že měly již v okamžiku přistoupení „bohaté“ procesní pozadí. Penzionovaný soudce Kremzow, který se nalézal ve výkonu trestu za vraždu, se opakovaně soudil na všech stupních v Rakousku. Podobně byla otázka ústavnosti zákazu propagace symbolů totalitarismu v Maďarsku opakovaně předložena ústavnímu soudu. I případ Kovaľský byl koneckonců dvakrát předložen slovenskému Ústavnému sudu. Ve všech těchto případech byl po přistoupení urychleně „naroubován“ zdánlivý komunitární prvek na vnitrostátní/ústavní spor a Soudní dvůr se stal vítaným novým sudištěm.

Co je ještě v rámci komunitárního práva a co jej již mimo však není vždy tak zjevné. Je vyžadování titulu „pan“ v trestním řízení před vnitrostátním soudem v rámci práva Společenství? Je vnitrostátní režim pobytu osob třetích států, které nejsou občany EU, v rámci komunitárního práva? Je trestní postih za řízení pod vlivem alkoholu otázkou práva Společenství? Ve všech těchto a podobných případech není zpravidla rozhodující samotný skutkový děj, jako spíš schopnost formulace předběžné otázky. Změnilo by se posouzení přípustnosti předběžné otázky ve věci Kovaľský ze strany Soudního dvora, pokud by se kupříkladu předkládající soud dotázal, zda skutečnost, že pozemek tíží věcné břemeno v podobě plechových skříní s elektrickým zařízením odrazuje potenciální kupce dané nemovitosti z jiných členských států a tím brání svobodě usazování? Anebo že pan Kovaľský zamýšlí pozemek prodat a odstěhovat se do jiného členského státu Evropské unie a umístění skříní snižuje hodnotu pozemku, čímž mu nepřímo brání ve svobodě pohybu, neboť není schopen pozemek prodat za odpovídající cenu?

Přirozeně, s naší současnou znalostí pozadí a výsledku případu se mohou výše uvedené formulace zdát přitažené za vlasy. Soudní dvůr nicméně ve většině případů respektuje uvážení předkládajícího soudu, že je jeho rozhodnutí pro předkládající soud potřebné a na předběžnou otázku odpoví, i když je možné namítat, že komunitární právo je v celém sporu pouze podružné. Navzdory populárním pověrám, situace, kdy se vnitrostátní subjekt nalézá v rámci práva Společenství, jsou ve většině případů situace, kdy k žádnému přímému kontaktu se zahraničním prvkem z jiného členského státu nedochází. Rozšířená pověra o podobnosti práva Společenství a mezinárodního práva soukromého je značně pomýlená. Kdybychom se měli pokusit o velice hrubé vytyčení typických situací, kdy vnitrostátního právní vztah bude mít komunitární aspekt, pak by se jednalo o dvě situace, pro které je rozhodující:

1) Původ normy, tedy skutečnost, že se jedná o právní akt Společenství;
2) Existence konfliktu mezi principem práva Společenství a jakýmkoliv pramenem práva vnitrostátního.

[Původ právního předpisu]

Rozhodující pro pravomoc Soudního dvora v prvním z jmenovaných případů je skutečnost, kdo je autorem vykládané normy. Pokud se jedná o právní akt Společenství, pak je Soudní dvůr vždy příslušný, a to i tehdy, pokud je akt aplikován na výlučně vnitrostátní případ. Tento typ příslušnosti Soudního dvora vyplývá ze samotného znění článku 234 SES: pod výraz „akty orgánů Společenství“ lze podřadit v podstatě cokoliv z institucí Společenství pocházející. Problémem v podobném typu případů však bývá dosah pravidla „původu normy“. Zde je třeba rozlišit dvě situace
(i) vnitrostátní případ právem Společenství předvídaný a
(ii) vnitrostátní případ mimo rámec původně plánovaného dosahu normy.

Právo Společenství se běžně aplikuje na případy, kde není dán žádný „mezinárodní prvek“, tedy přesah do jiného členského státu. Příkladem je zde celá masa harmonizačních směrnic: ty musí být provedeny do vnitrostátního práva a jsou aplikovány na všechny právní vztahy v daném právním řádu formované bez ohledu na to, zda je jeden či více subjektů právního vztahu z jiného členského státu. Směrnice vcházejí do českého právního řádu „zprostředkovaně“ skrze vnitrostátní implementaci. V případech absence řádné implementace či pozdní implementace se však stávají přímo aplikovatelnými. Jako výkladové vodítko (nepřímý účinek) jsou pak aplikovatelné vždy.

Právní předpis komunitárního původu však může být na úrovni vnitrostátního práva aplikován i nad rámec předvídaný právem Společenství. Jedná se o situaci, kdy členský stát vlastní právní úpravou rozšíří aplikaci komunitárního práva i na situace, na které původně dopadat nemělo. Klasický případem je zde věc Dzodzi. Paní Dzodzi pocházela z Toga. Vdala se za Belgičana. Po smrti svého chotě trvala paní Dzodzi na svém právu nadále žít v Belgii. Tento nárok opírala o odkaz v § 40 belgického zákona o pobytu cizinců, který stanovil, že s manželem belgického občana má být v otázkách práva na pobyt v Belgii jednáno jako s manželem občana jiného členského státu Evropských společenství. Bruselský soud prvního stupně se v této souvislosti obrátil na Soudní dvůr s otázkou, zda by komunitární svoboda pohybu, na kterou činí odkaz belgická vnitrostátní legislativa, paní Dzodzi umožnila pobyt v Belgii, kdyby její zemřelý manžel byl občan jiného členského státu. Jak Komise, tak Belgie a i generální advokát v daném případě argumentovali, že předběžná otázka je jasně mimo rámec práva Společenství a Soudní dvůr by ji měl odmítnout. Soudní dvůr tak však neučil a konstatoval, že „[…] nesporným zájmem komunitárního právního řádu je, aby bylo zabráněno budoucím rozdílům ve výkladu komunitárního práva. Každé ustanovení komunitárního práva by proto mělo být vykládáno stejně, bez ohledu na okolnosti, za kterých je aplikováno.“

Náhled Soudního dvora vyjádření ve věci Dzodzi a v následující judikatuře je problematický. Absolutizuje kritérium původu právního předpisu. Znamená, že komunitární původ normy je vždy určující, a to i v případech, kdy je tato norma následně rozhodnutím orgánů členského státu aplikována i na případy mimo původní rámec Společenství.

[Konflikt]

V těchto případech je výklad vnitrostátního práva v kompetenci Soudního dvora tehdy, pokud se vnitrostátní právní předpis dostal do kolize s úpravou Společenství, typicky jakýkoliv vnitrostátní předpis omezuje některou ze svobod pohybu či je v rozporu s nějakým obecným principem práva Společenství. I v těchto případech je částečně určující původ normy: předmětem výkladu ze strany Soudního dvora bude stále právo Společenství, typicky některý z článků stanovujících základní svobody pohybu (zboží, osoby, služby, kapitálu) hlavy I nebo hlavy III části třetí Smlouvy o založení ES. Jinými slovy, Soudní dvůr nebude nikdy, tedy alespoň dle vlastní rétoriky, poskytovat výklad vnitrostátního práva: předběžná otázka bude formulována či přeformulována ze strany Soudního dvora tak, zda je „obecná“ právní úprava, jako kupříkladu ta ve výchozím řízení, v rozporu s právem Společenství.

Ač tedy pro příslušnost Soudního dvora a pozitivní vymezení rámce práva Společenství bude stále rozhodující původ normy, oproti výše popsanému čistému kritériu „původu normy“ je zde kvalitativní rozdíl, a to ve způsobu, jakým vzniká spor s komunitárním prvkem. V prvém případě je výchozím bodem existence primární či sekundární úpravy Společenství, která dopadá na spor. V druhém případě taková legislativa neexistuje. Komunitární prvek je však do sporu vtažen tím, že je „vyroben“, někdy skutečný, někdy spíše zdánlivý konflikt vnitrostátní úpravy s některým z obecnějších principů práva Společenství.

Výše uvedené dva případy pak představují typický myšlenkový postup právního zástupce či soudce, který si přeje do projednávaného právního sporu vtáhnout právo Společenství. Za prvé, existuje v daná oblasti nějaká právní úprava Společenství, ať již přímá (primární právo a nařízení), anebo harmonizační (směrnice, často též rozhodnutí)? Jestliže ne, bylo by možné vnitrostátní úpravu kvalifikovat jako v kolizi s některým z obecnějších principů práva Společenství, kupříkladu jako překážku svobody pohybu či diskriminací na základě státní příslušnosti? Vynalézavost advokátů ale i soudců v těchto konstrukcích bývá značná. Ze sporu, který je na první pohled mimo jakékoliv právo Společenství se záhy může stát klíčová kauza, a to jak pro účastníky konkrétního řízení, tak pro další rozvoj práva Společenství. Na principu vynalézavosti ostatně funguje řízení o předběžné otázce již přes padesát let.

2 komentáře:

Jakub Handrlica řekl(a)...

"Změnilo by se posouzení přípustnosti předběžné otázky ve věci Kovaľský ze strany Soudního dvora, pokud by se kupříkladu předkládající soud dotázal, zda skutečnost, že pozemek tíží věcné břemeno v podobě plechových skříní s elektrickým zařízením odrazuje potenciální kupce dané nemovitosti z jiných členských států a tím brání svobodě usazování? Anebo že pan Kovaľský zamýšlí pozemek prodat a odstěhovat se do jiného členského státu Evropské unie a umístění skříní snižuje hodnotu pozemku, čímž mu nepřímo brání ve svobodě pohybu, neboť není schopen pozemek prodat za odpovídající cenu?

Přirozeně, s naší současnou znalostí pozadí a výsledku případu se mohou výše uvedené formulace zdát přitažené za vlasy."

Michal Bobek se dotyka problematiky, ktera je v oblasti tzv. sitovych odvetvi (telekomunikace, plynarensky sektor, elektrenergetika) velice diskutovana. Nemyslim si, ze by byly uvedene formulace "pritazene za vlasy" - spise naopak. Vsechny site vybudovane do 90 let, tj. za ucinnosti starych predpisu (elektrisacniho zakona z r. 1957, plynarenskeho zakona z r. 1960, telekomunikacniho zakona z r. 1961) jsou zajisteny tzv. zakonnymi vecnymi bremeny.

Podle soucasnych pravnich predpisu (situace je stejna v CR a na Slovensku)zustavaji tato omezeni nedotcena (k tomu rozhodnuti Ustavniho soudu CR publikovane pod c. 134/2005 Sb.).

Tato omezeni vlastnickych prav zpravidla vlastnikum pozemku nebyla nahrazena, ovsem nebyla nikdy ani zanesena do katastralni evidence.

U takto zatizenych nemovistosti tedy panuje znacna mira pravni nejistoty, ktera je pocitovana jak ze strany vlastniku pozemku, resp. zajemcu o koupe pozemku, tak ze strany energetickeho prumyslu (resp. potencialnich zajemcu o investice v sitovych odvetvich).

Ten stav nejistoty ma navic financni rozmery, ktere svym charakterem ponekud presahuji cenu plechove skryne: pokud totiz soudy budou za tato omezeni nahrady priznavat, promitne se to logicky do cen energii, plynu, telekomunikacnich sluzeb atd.

Mala poznamka: v Michalove clanku je elektrisacni zakon z r. 1957 oznaceny jako "prvni elektrisacni zakon". Jedna se zrejme o oznaceni s ohledem na aplikovatelnost jeho predpisu, nicmene prvnim elektrisacnim zakonem byl zakon z r. 1919 (438/1919 Sb. z. a n.).

Michal Bobek řekl(a)...

"Pritazene za vlasy" jsem myslel s ohledem na prvek prava Spolecenstvi v danem sporu - zde se dostavame na hranici, ktera je velice tenka, ci asi vubec neexistuje: jakou miru "hypoteticnosti" ci primosti konfliktu domaci upravy s nejakym principem ci svobodou prava ES jeste bereme jako otazku vykladu prava ES a jakou uz ne? Kdyz si kuprikladu pan Meilicke koupi jednu akcii, tak mu to Soudni dvur smete, ze je to hypoteticke, ale kdyz nekdo tvrdi, ze mu zlate akcie budou realne branit v investovani do akciove spolecnosti (bez jakehokoliv dukazu, ze tomu tak skutecne je), tak to jiz hypoteticke neni?

Existuje neco jako "de minimis" test prekazky svobody pohybu? Anebo neco jako dukaz dostatecne primosti poruseni svobody? V rovine ustavni je to mozne preformulovat za pomoci U.S. "prophylactic" rule, pracovne bych to nazval "argumentace nejhorsim moznym scenarem": jestlize je zde slaba sance, ze urcita svoboda ci pravo muze byt ohrozeno kupr. v max. 1% pripadu, ale jinak je dana uprava o.k., smetu kvuli tomu celou upravu?

Jiny problem, ktery pristupuje v ramci zakladnich svobod prava ES (volny pohyb zbozi, sluzeb, lidi a kapitalu), ale i treba v otazkach (neprimeho) zdaneni jako prekazky svobody pohybu je neexistujici vymezeni testu, podle ktereho Soudni dvur postupuje: je to existence diskriminace? Nebo otazka pristupu na trh? Anebo proste a jednoduse ekonomicka svoboda pro kazdeho? Ale to bychom zabehli jiz uplne nekam jinam ...