pondělí 7. května 2007

Polský ústavní tribunál a jeho pravomoc rušit ustanovení vnitrostátního práva pro rozpor s právem Společenství

V České republice probíhala mezi právníky vášnivá debata o tom, zda má Ústavní soud pravomoc rušit ustanovení vnitrostátního práva, která jsou v rozporu s právem Unie. Narazili jsme na to také v jednom z postů, týkajícím se rozhodnutí Ústavního soudu ohledně právní úpravy vytlačování malých akcionářů (squeeze-out). Ústavní soud konečné rozhodnutí odložil s ohledem na probíhající řízení o porušení povinnosti proti České republice své rozhodnutí o ústavnosti právní úpravy.

V postu jsme se dotkli procesního postupu českých soudů, které v rámci vlastního rozhodnutí zjistí rozpor vnitrostátního zákona s ustanovením ústavního pořádku a zároveň práva ES. Rozsudek Soudního dvora ve věci Simmenthal (EN) se zdá diktovat, aby obecný soud rozhodl o neaplikaci takového ustanovení, aniž by se obracel na Ústavní soud. V nedávném nálezu týkajícím se ústavnosti právní úpravy stanovování cen léčiv se Ústavní soud jeví ze svého přezkumu soulad s právem ES vylučovat, ačkoliv jak upozornil ve svém komentáři např. Michal Bobek (zde [pdf]), činí tak spíše rétoricky a ve skutečnosti takový přezkum provádí (ačkoliv pod formálním pláštíkem přezkumu souladu s Listinou práv a základních svobod). Podobným problémem se nedávno zabýval i polský Ústavní tribunál (rozhodnutí ze dne 19.12. 2006, anglický překlad dostupný zde [pdf]).

Pokračování příspěvku:

Otázka pravomocí Ústavního tribunálu vyvstala v souvislosti s případem týkajícím se spotřební daně na dovoz ojetých vozidel. Ta byla rovněž předmětem předběžné otázky před Soudním dvorem ve věci Breziński (rozsudek Soudního dvora komentoval rovněž Michal Bobek – zde [pdf]).

Bez ohledu na (v době rozhodování ÚT ještě probíhající) řízení o předběžné otázce předložil okresní soud v Olsztyni návrh na zrušení ustanovení zákona o spotřební dani (podle čl. 193 Ústavy, obdoba článku 95 odst. 2 Ústavy ČR). ÚT prohlásil návrh za nepřípustný. V odůvodnění svého rozhodnutí činí několik obecně platných závěrů o tom, jak mají polské soudy postupovat při řešení rozporu ustanovení polského obyčejného práva s právem Společenství.

Nejprve ÚT upozorňuje na mimoběžnost jurisdikce své a jurisdikce Soudního dvora. Implicitně také říká, že nebude soudem, který by měl běžně aplikovat právo Společenství. Tento úkol mají obecné soudy a ty se také v rámci jeho plnění mají obracet na Soudní dvůr s předběžnými otázkami. Úkolem ÚT je ochrana Ústavy, jež je v souladu se svým článkem 8 odst. 1 „nejvyšším zákonem země“. V případě, že by se rozhodnutí Soudního dvora a ÚTR dostala do vzájemného rozporu, musí mít ÚT poslední slovo:

Firstly, the CT’s ruling on the merits of the case would result in the interpretation of provisions of Community law, which would fail to take into account interpretation standards relating to all EU Member States. Furthermore, legal environment, where in relation to identical legal situations the competence of both the ECJ and the CT were recognised, would present a threat of the existence of a double line of adjudication upon the same legal provisions. Undoubtedly, of crucial importance in this matter is the fact that the ECJ safeguards Community law and, while passing judgements, it does not have to take into consideration the standards deriving from legal orders of particular Member States, including the status of the constitution in the system of sources of domestic law thereof. Conversely, the Constitutional Tribunal safeguards the Constitution, which, according to Article 8 paragraph 1 thereof, shall be the supreme law of the Republic of Poland. Against this background a collision may occur between decisions taken by the ECJ and decisions taken by the CT. Taking the above into consideration, one must state that also by virtue of Article 8 paragraph 1 of the Constitution, the Constitutional Tribunal is obliged to such recognition of its position that in fundamental issues relating to the constitutional system of the State it shall retain its status of “the last-word court”. The ECJ and the CT must not be positioned as competing courts. This pertains not only to the “duplication” of both courts or the double line of adjudication upon the same legal issues, but also to lack of functionality in relations between Community and domestic legal orders. It is essential to indicate the different roles of both courts.

ÚT pak dále zdůrazňuje aplikační přednost mezinárodního práva, stanovenou čl. 91 odst. 2, jež platí i pro právo Společenství (čl. 91 odst. 3). V jejím důsledku si pak rozpor vnitrostátního ustanovení s ustanovením komunitárním má posoudit obecný soud sám – nejedná se o otázku, kterou by mohl přednést před ÚT. K tomu ÚT říká:

The very fact that a given provision of a domestic act will not be applied does not prejudge the necessity to repeal the act, even though it may “express” a strong demand that the legislator amend such provision. This need not, however, be an absolute rule. In each case it depends on the nature of the provision, the scope thereof, and the character of the collision (with Community law). Expectation that the CT eliminates such statutory provisions would amount to the anticipation of ensuring the effectiveness of the realisation of Community law by the Tribunal. And this is the field relating to the application of law. The Tribunal is not competent to decide upon individual matters concerning the application of law, including the Community law. Neither was it established – in the context of the diverse jurisprudence of RACs – to shape a uniform line thereof in relation to Community law.

Všimněme si, že ÚT nikde necituje rozhodnutí Soudního dvora Simmenthal a přednost řešení rozporu vnitrostátní a komunitární normy v rovině aplikační a nikoliv v rovině platnosti dovozuje z ustanovení vlastní Ústavy. K tomu ještě dodává:

In principle, preference should be given to the elimination of conflicts between domestic and international norms at the level of applying the law. Leaving purely doctrinal considerations aside, the mechanism for the elimination of conflict of norms at the level of applying the law is more efficient and flexible than the review of legality undertaken by the CT, and from the perspective of the structure – justified by the fact that, generally, an international law norm will have a narrower scope of binding force than a domestic statutory norm – be it in temporal, objective or subjective aspect. According to the principle of precedence, the application of an international norm neither repeals, breaches nor invalidates the domestic law norm, but only limits the scope of application thereof. Changes in the contents or loss of binding force of an international norm will alter the scope of application of a statutory norm, without a need to undertake any actions on the part of the national legislator.

Ve svém rozhodnutí se ÚT zabývá i otázkami spolupráce mezi obecnými soudy a Soudním dvorem a vázaností polských soudů rozsudky Soudního dvora. Nabízí tak inspirativní čtení (nejen) pro české právníky.

7 komentářů:

Radek Policar řekl(a)...

Nejsem si úplně jist správností závěru Michala Bobka, že se sice jeví, že Ústavní soud ze svého přezkumu soulad s právem ES vyloučil, avšak činí tak spíše rétoricky a ve skutečnosti takový přezkum provádí. Je to spíše otázka pohledu a bude lepší počkat si v tomto na další judikaturu Ústavního soudu, ale když si přečtu zmíněné rozhodnutí Pl. ÚS 36/05 (mimochodem šlo o stanovování výše úhrad léčiv z veřejného zdravotního pojištění, ne cen léčiv) a vypreparuji z něj všechny odkazy na evropské právo, je pro mě i nadále přesvědčivé.
Je na místě přisvědčit ÚS, že současný netransparentní a nepřezkoumatelný systém stanovení cen úhrad léčiv je v rozporu s čl. 36 LZPS.
V daném případě se „jen“ ÚS inspiroval jiným právním státem / společenstvím. Přijde mi to podobné jako když se např. nedávno ÚS inspiroval „právním státem severoamerickým“ v cause Pl. ÚS 77/06 a rozhodl se rušit slavné přílepky sice dle české ústavy, ale vyložené ve smyslu původně nečeského germaneness rule.

Jan Komárek řekl(a)...

On je tu jeden "drobný" rozdíl: pokud ÚS používá komparativní argumentaci a inspiruje se jinými právními řády, není vázán povinností obracet se do těchto právních řádů s žádostí o předběžnou otázku.

Jestliže však ÚS při výkladu ustanovení Listiny rozsáhle analyzuje právní úpravu ES (odkazuje na směrnici a relevantní judikaturu ESD), jinými slovy, "naplní" to ustanovení Listiny komunitárně právním obsahem, dostává se na dost tenký led, jelikož je soudem posledního stupně, který se při jakýchkoliv pochybnotech o správném výkladu práva ES musí obrátit na Lucemburk. (To je samozřejmě perspektiva ESD; pohled ústavních soudů na jejich povinnost podávat předběžnou otázku je jiný a já netvrdím, že je z hlediska konstrukce právního/ústavního řádu EU vždy vhodné, aby se ústavní soudy na ESD obracely).

Samozřejmě, můžeme formalisticky tvrdit, že komunitární směrnice o léčivech a k ní se vážící judikatura ESD skutečně určuje obsah prava na soudní a jinou právní ochranu... (stejně tak se možná jednou dozvíme, že směrnice o nakládání s odpady určuje obsah práva na ochranu vlastnictví, že... - a pokračovat by šlo donekonečna). Mně to tedy příliš přesvědčivé nepřipadá.

Radek Policar řekl(a)...

Nevím, jestli si úplně rozumíme. Chtěl jsem říct, že mám za to, že rozhodnutí v cause "Léčiva" asi není úplně vhodný příklad k řešení toho obecného problému. Mám za to, že ÚS zde použil tzv. transparenční směrnici (89/105/EHS) a judikaturu ESD jako berličku, aniž by vůbec musel. Skutečně mám za to, že daná věc měla být rozhodnuta, jak byla, i kdyby žádné evropské právo neexistovalo.

Michal Bobek řekl(a)...

V normativnim pohledu na vec, tedy v tom, co by US delat (ne)mel, se myslim shoduji s nazorem R. Policara.

Ma anotace rozhodnuti US se ale tykala toho, co US v kauze uhrady leciv z verejneho zdravotniho pojisteni udelal, tedy empiricky komentar jednoho judikatu. Kdyz se na ten judikat podivam, tak po vyskrtani "evropske" argumentace mi z operativni casti rozhodnuti (oduvodneni) zbude torzo nekolika odstavcu.

J. Komarek ma pravdu v tom, ze cinit paralelu mezi uzitim srovnavaciho prava coby zdroje soudni inspirace (jako tomu bylo s pravem US a dalsimi pravnimi rady v pripade "prilepkoveho" nalezu) a uzitim prava Spolecenstvi neni korektni: zatimco srovnavaci analyza je pouze jednou z vykladovych metod, aplikace prava a judikatury obou evropskych soudu je povinnosti vsech vnitrostatnich organu a soudu. (Na okraj: uprimne receno, US v tomhle sam nema moc jasno - kupr. zde (http://www.eui.eu/Personal/Researchers/mbobek/docs/cisar.pdf).

Jak jsem ale psal na zaver anotace, doufam, ze US v pristim judikatu na stejne tema bude jasnejsi a argumentacne propracovanejsi.

Radek Policar řekl(a)...

Částečně se shodneme, částečně nikoli. Nesouhlasím s tím, že „po vyskrtani "evropske" argumentace (…) z operativni casti rozhodnuti (oduvodneni) zbude torzo nekolika odstavcu“. Schválně jsem si to znovu prošel. Odůvodnění – část VI. nálezu má celkem 17 odstavců, z nichž „evropské argumentaci“ je věnováno, budu-li velkorysý, tři a půl odstavce(39., 40., první půlka 41. a 47.) plus úvodní metodologické vysvětlení (dva odstavce – 34., 35.). Po jejich vyškrtání zbývá 59 % textu, měřeno znaky s mezerami:-), který tvoří přesvědčivé odůvodnění závěru soudu bez dalšího.
Samozřejmě souhlasím, jak jinak, s vaším tvrzením, že „aplikace prava a judikatury obou evropskych soudu je povinnosti vsech vnitrostatnich organu a soudu“, přesto po přečtení tohoto nálezu, mám za to, že ÚS použil směrnici a rozhodnutí ESD v rámci komparativní argumentace.
Soudím tak mj. podle těchto vět uvedených v nálezu“
„V tomto duchu také Ústavní soud pracoval s námitkou navrhovatelů, že napadené ustanovení zákona o veřejném zdravotním pojištění je v rozporu se směrnicí; ani skutečně zjištěný rozpor by sám o sobě nemohl vést k derogaci předmětného zákonného ustanovení a jeho prováděcí vyhlášky, nicméně argumenty opravňujícími k takovému konstatování lze podpořit zdůvodnění neústavnosti.“
„Obdobně přistoupil k možnosti procedurální ochrany i Evropský soudní dvůr ve zmiňovaných případech. (…) S tímto výkladem se Ústavní soud plně ztotožňuje, neboť plně odpovídá požadavku zakotvenému v čl. 36 odst. 2 Listiny.“
„Stejné nedostatky, které vytýkal Evropský soudní dvůr ve vztahu ke směrnici, vykazuje i posuzované ustanovení § 15 odst. 10 zákona o veřejném zdravotním pojištění ve vztahu k Listině základních práv a svobod.“
Čili zdá se, že se skutečně shodneme normativně, nikoli empiricky.

Michal Bobek řekl(a)...

Obávám se, že nesouhlasím: celý název je věcně postaven na požadavcích směrnice a judikátech Soudního dvora a kupříkladu i další odstavec, který nezmiňujete, nedělá nic jiného než posuzuje českou úpravu ve světle těchto dvou (odst. 48). Zbytek jsou pak především rekapitulační vycpávky a v rámci české Ústavy zbývají jenom dva "věcné" argumenty: čl. 36 LZPS a požadavek obecnosti právního předpisu.

Ja netvrdim, že by daný systém stanovení výše úhrady cen léčiv z veřejného zdravotního pojištění nebyl ÚS na těchto dvou principech/ustanoveních schopen smést (ono lze na jejich základě zrušit v podstatě všechno). Tvrdím, že jádrem argumentace je právo ES.

Právo a judikaturu obou evropských systémů lze využít pro srovnávací právní argumentaci, ale to pouze v oblastech, které žádný z těchto systémů přímo neupravuje, to znamená v oblastech, kde by nebyly dány žádné transpoziční/implementační závazky. To však není případ v případě provádění směrnice Společenství a judikatury Soudního dvora.

Radek Policar řekl(a)...

Ad odst. 1: Nemá smysl se dále ujišťovat, že každý čteme ten nález jinak. Říkám si, jak by znělo odůvodnění nálezu, kdyby senátoři nepostavili odůvodnění návrhu z 99 % na rozporu s právem ES.
Ad odst. 2: Nesdílím váš "pocit", že na základě rozporu s požadavkem obecnosti a čl. 36 Listiny lze zrušit všechno. Vlastně vůbec nevím, co tím "všechno" myslíte. Že by všechno?:-)
Ad odst. 3
V tom je "normativní soulad".
Příjemné odpoledne do Florencie